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　　自从2013年11月十八届三中全会落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，PPP模式就成为社会关注的焦点和热门话题。业界普遍关注的是，在垃圾处理领域，焚烧和餐厨垃圾处理都已采用了PPP模式，那么作为城市生态文明建设主题之一的垃圾分类，该如何切入PPP模式？

　　“PPP模式发源于英国，后来被广泛应用于全球的基础设施建设和公共管理领域。”环保组织宜居广州总干事巴索风云告诉记者，狭义的PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，需要财政资金参与投资并有清晰的责任与权利的约定。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，既包括带有融资功能的BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—转让）、股权合作等，也包括不带有融资功能的DBO（设计—建设—运营）、委托运营等多种模式。“也可以说是以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到‘多赢’的结果。”

　　巴索风云

　　借鉴国外PPP模式发展经验，我国还需完善相关的法律政策、建立政府的PPP机构和民间协会、发展市场的配套服务和专业人才的培养。有没有‘PPP思维’是推进公用事业项目成败的关键因素。政府的作用是引导社会资本投向，在此基础上充分尊重市场规律，尊重民间智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思维’，才能激发社会智慧、社会力量，有效解决涉及公共利益的诸多问题。”

　　在巴索风云看来，PPP模式主要有以下几个优点，分别是：

　　●降低政府额外费用

　　●转换政府职能减轻财政负担

　　●多元化投资模式

　　●政府部门和民间资本互补

　　●风险分散

　　●应用广泛

　　有形之手携无形之手

　　贵州高远收废网总经理兰亚军表示，过去多年实践证明，垃圾分类完全靠政府，政府失灵；完全靠市场，市场失效。“国外的经验表明，垃圾分类产业运作的最好方式就是PPP模式并进行特许经营，打造从分类投放→分类收集→分类运输→分类处理利用等整个‘产业链’模式，整个产业链才能赢利，垃圾分类才能可持续进行。”

　　兰亚军介绍，高远收废网于2012年5月正式开始在贵阳市乌当区进行垃圾分类试点，先后试验了会员制、条形码、有偿回收、再生银行、电子商务等多种创新运行模式。截至2015年11月20日，共有11个小区开展垃圾分类试点工作，共5226户，已有2861户居民自愿成为会员，会员比例为54.75%，日常参加交投的人数比例在20%左右。

　　“垃圾分类产业讲的是规模效益，参加的居民越多效益越好，实验数据表明，达到10000户且各链条都运行正常时，公司可达到盈亏平衡，推行PPP模式的时机就成熟了。”兰亚军表示，目前，公司已与乌当区政府展开了PPP模式谈判，PPP参股经营模式，成立项目公司。

　　根据PPP项目协议，以确定政府与企业的权利、义务和责任。政府部门负责制定相关标准，根据作业情况、作业质量拨付服务费用。项目公司在政府部门的监督下，按照投标承诺及相关质量标准完成环境卫生保障工作，按照服务质量获得服务费用，从而实现了政府和企业各司其职的良好工作格局。

　　现有BOT模式的警示

　　“虽然近年来国家一直大力推广PPP模式，但是项目的落实情况一直未能达到预期。”长期研究及运营PPP项目的深圳CG资本董事长张鹏表示，“通过已经采用过PPP模式的垃圾焚烧和餐厨垃圾处理，就不难发现个中问题。”

　　比如在BOT项目中，个别地方政府过于看重获得较低的垃圾焚烧处理支付价格，据E20的统计数据，特许经营项目的垃圾焚烧处理费每吨平均在60～80元，而政府自建项目的垃圾焚烧处理费却平均在120～150元，低价带来低质的风险；在某些BOT项目中，存在由于低价压力或者竞争不充分选择的不良投资商带来运行不畅或者环保排放不达标的情况。

　　张鹏认为，在垃圾焚烧领域的BOT项目，商务模式虽然成熟，但在政府信用和监管等方面还存在需要完善的空间。同时，模仿其模式建设的餐厨处置厂BOT项目，目前都或多或少碰到运营困难的问题，成功运营的并不是太多。

　　“最有意义也是最困难的是垃圾收运、垃圾分类和有机垃圾收集这三个方面的PPP改革，需要更复杂的结构，更合理的商业模式设计，还有更成熟的产业主体的参与。”张鹏表示，下一步深圳如果推行垃圾分类PPP模式，必须吸取焚烧和餐厨处理BOT的前车之鉴。

　　构想

　　行业标准+商业模式=成熟PPP模式

　　“餐厨处理模仿的是垃圾焚烧的BOT模式，可以肯定的是，下一步生活垃圾分类切入PPP运行不可能不对前两者BOT模式和经验视而不见。”CG资本董事长张鹏认为，“垃圾焚烧和餐厨处理推进PPP遇到的问题，垃圾分类也无法回避，但如果垃圾分类能以前二者为鉴，则可能避免被同一道坎绊倒，达到事半功倍。”

　　焚烧和餐厨涉及的诸多问题中，政府补贴支付的及时性问题能否解决，某种程度上决定了PPP最终的成败。而由此引发的经费问题，也成为整个运行模式中需要落实的保障性措施。再如建立公平公开的竞争环境，政府通过政策、经济等手段的引导，实现在特许经营招商阶段的公平公开竞争，推动形成优胜劣汰的市场环境。而焚烧行业存在的低价恶性竞争、低标准运营及邻避问题等，皆因监督机制缺失所致。

　　“而上述种种问题，说到底就是行业标准欠缺，而标准的另一面其实就是市场游戏规则。在行业标准制定上，必须发挥政府的主导作用，这就是我们常说的‘看得见的那只手’。”张鹏表示，如果说政府制定科学的行业标准是PPP模式运行的前提，那么，由市场无形之手形成的成熟商业模式，则是PPP模式运行的保障。“成熟的商业模式，就是成熟的技术工艺+成本可控的运营模式+有市场价值的产品+可靠的市场入口，最终形成企业自我造血功能和可持续发展能力。”

　　在深圳建一座500吨的餐厨处理厂，产业资本介入就可轻松搞定。但假如在全国建数十座同规格的餐厨处理厂，那产业资本就会力不从心，只有金融资本才具备这种能力。

　　“而金融资本介入垃圾分类行业的前提，就是看到了成熟的商业模式。”张鹏表示，因此，行业标准+商业模式=成熟PPP模式。

　　行动

　　政府、企业和公众应各司其职

　　深圳市生活垃圾分类管理事务中心副主任王芙蓉表示，在实际工作中，大家对生活垃圾减量和分类工作仍存在不少认识上的误区。误区之一，就是把生活垃圾减量和分类工作当成是政府必须提供的“公共产品”，认为这更多是政府部门的事，过度依赖政府的投入。实际上，生活垃圾减量和分类需要政府、企业、个人在明晰各自责任的前提下，共同努力，才能成功。从这个意义上讲，有效的生活垃圾减量和分类工作适合也最需要采取PPP模式。只不过，这里的PPP不是指狭义上基于资金来源时讲的政府建设运营市政公用基础设施时的PPP模式，而是政府、企业、个人共同分担责任的PPP模式。

　　政府、企业和社会公众三者应该各司其职，才能实现生活垃圾治理的减量化、无害化和资源化。

　　政府的责任主要是营造良好的推进生活垃圾减量和分类工作的政策环境。企业的职责主要在于：产品制造企业在产品设计之初就承担起垃圾量的减少以及有利于再利用和资源回收的责任；商品销售企业就承担起商品流通领域减少包装物以及废旧商品回收的责任。至于社会公众的职责，在消费环节要通过养成优先购买再生利用商品等绿色消费习惯，履行减少生活垃圾产生量的责任。实践生活垃圾分类与指定地点投放。按照生态补偿制度，承担排放垃圾的费用。

精彩回顾：

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◆营改增对垃圾处理行业税收的影响

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