王锴：人民检察院法律监督的体系分析

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内容提要：法律监督是在当代中国宪法制度和实践中生成的标志性概念。从一般监督理念的确立，到一般监督不被强调直至被取消，再到一般监督理念的回归，具有中国特色的法律监督概念日渐成熟。要系统全面地把握中国法治理论与实践中的法律监督概念，有必要从宪法所构建的监督体系入手，理顺法律监督与宪法上其他监督之间的关系、法律监督与检察权之间的关系，以及法律监督与检察一体、独立行使检察权原则之间的关系。不同于宪法上明示或隐含的其他监督类型，人民检察院法律监督的监督内容只包括合法性，监督手段侧重程序性，监督方式强调与办案相结合。法律监督是检察权的本质属性，检察权指的就是检察机关所行使的法律监督权。宪法同时规定了检察一体原则和独立行使检察权原则，这两者之间存在张力，但都必须朝着有利于开展法律监督的方向发展。

关键词：法律监督；检察权；一般监督；检察一体；独立行使检察权

目录

一、我国宪法上法律监督的内涵变迁

二、法律监督与宪法上其他监督的关系

三、法律监督与检察权的关系

四、法律监督与检察一体和独立行使检察权的关系

结语

我国宪法第134条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，第136条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，由此引申出一系列理论问题：法律监督与检察权之间是何关系，法律监督权能否涵盖检察机关行使的侦查权和公诉权等权力，检察机关能否行使其他具有法律监督性质的权力。围绕法律监督，学界已经积累了一定数量的研究成果，但既有研究多为历史梳理，且主要从刑事诉讼法学和检察学的角度切入。法律监督首先是一个宪法概念，“监督”一词在我国宪法文本中出现了17次之多，要对我国法治理论与实践中的法律监督作出整全性解释，有必要从我国宪法所构建的监督体系入手，厘清法律监督的宪法内涵。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，要“推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调，全面深化司法体制改革，大力推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，着力提高法律监督能力水平”。法律监督的宪法内涵等元问题，构成新时代检察机关职能拓展和业务创新的理论基础与规范边界。在厘清法律监督之宪法内涵的基础上，理顺法律监督与宪法上其他监督之间的关系、法律监督与检察权之间的关系，以及法律监督与检察一体、独立行使检察权原则之间的关系，将有助于回应新时代检察工作创新发展中的实践疑难，确保检察机关的各项职权正确规范行使。

一、我国宪法上法律监督的内涵变迁

我国宪法上的“法律监督”概念源于苏联的检察监督。苏联的检察监督制度旨在维护国家的法制统一。1922年，苏俄九届全俄中央执行委员会第三次会议决议通过《检察监督条例》，该条例第2条将检察监督分为一般监督、侦查监督、在法庭上支持控诉和监所监督。苏联成立后，检察监督主要分为一般监督和审判监督。我国的法律监督概念是基于对苏联检察监督性质的理解而形成的，即检察监督是“检察机关对遵守法律进行监督”。这一点，从1950年9月4日中共中央发布的《关于建立检察机构问题的指示》中便可以看出。该指示称：“苏联的检察是法律监督机关，对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻实行，是起了重大作用的。我们则自中华人民共和国成立以后，才开始建立这种检察制度。”当然，受社会现实的影响，我国对于法律监督的定位并非一成不变，而是经历了三个阶段。

中华人民共和国成立初期，借鉴苏联的检察监督制度，我国在法律监督中融入了一般监督的内容。1949年9月27日通过的中央人民政府组织法（已废止）第28条规定了最高人民检察署“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律”的一般监督权。1954年4月10日，第二届全国检察工作会议决议认为，必须逐步建立“一般监督制度”，“监督政府机关和国家工作人员是否严格遵守法律制度，贯彻执行国家的法律”。究其原因，正如董必武所指出的，“检察机关的职责是保障国家法律的执行。国家和人民需要检察机关维护人民民主法制”。一般监督的理念在1954年宪法中进一步得到确认，该部宪法第81条规定，中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。同年颁布的人民检察院组织法在第４条中规定，地方各级人民检察院对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。

尽管1954年宪法和1954年人民检察院组织法初步确立了一般监督制度，在其后的法律实践中，受法律监督经验不足以及人民检察院工作重点变化的影响，一般监督在法律监督中逐渐不被强调，直至被取消。该时期，法律监督经验不足的体现是，按照一般监督方式办理的绝大多数案件，并不真正属于一般监督的范畴。例如，某市把一些国营商店的螃蟹跑掉、韭菜烂掉和工厂劳动环境差等问题也当作一般监督案件查处。中华人民共和国成立初期，为了巩固新生政权，为社会主义建设创造稳定的环境，检察机关同法院、公安机关一起被定位为“人民民主专政的重要武器”，要与“敌人即帝国主义、封建主义、官僚资本主义”作斗争。时任最高人民检察署副检察长李六如强调，人民检察署的重要工作是“在业务上检举反革命”。在这个背景下，1954年人民检察院组织法颁行后，彭真力主将检察工作的重点放在批捕、起诉等诉讼监督方面，而对于一般监督这种“各方面尚不熟悉”的检察制度建议“只搞试点，搞经验”。人民检察院对敌专政的功能在1957年之后更加强化，因而不能将一般监督所要解决的一般违法事件作为经常性的工作重点来做。1979年人民检察院组织法正式取消了人民检察院的一般监督权，代之规定各级人民检察院“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权”。

立法者对于是否实行一般监督举棋不定，并不意味着否定一般监督的价值，而是因为这种针对刑事违法、民事违法、行政违法和违反党的纪律的全面监督在实践中难以进行。人民检察院没有力量完成一般监督这一复杂艰巨的任务，一般监督也容易造成人民检察院与其他监督机关（如党的纪律检查部门、行政监察部门）在监督范围上重叠。因此，1979年人民检察院组织法将刑事侦查监督和刑事审判监督合并为“刑事检察”，且没有规定“民事诉讼监督”。不过，上述改动只是针对检察业务范围的调整，并没有改变人民检察院作为法律监督机关的属性。在1982年宪法的起草过程中，不乏宪法“应该规定和明确人民检察院性质”的讨论意见。最终，1982年宪法明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。此后，2012年民事诉讼法修正，将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，这实际上是在审判监督（即抗诉）的基础上加入了民事执行监督和民事调解监督。2014年修正后的行政诉讼法第101条规定，人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。2017年修正的民事诉讼法和行政诉讼法都新增了公益诉讼监督制度。例如，根据修正后的行政诉讼法，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

近年来兴起的涉案企业合规改革、行政检察“穿透式”监督等，也都具有法律监督的属性。2020年，因应改善营商法治环境和依法平等保护民营经济健康发展的需要，最高人民检察院开展了刑事合规不起诉的试点工作。根据最高人民检察院2021年3月19日印发的《关于开展企业合规改革试点工作方案》，开展企业合规改革试点工作是指“检察机关对于办理的涉企刑事案件，在依法作出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议等的同时，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一”。可见，刑事合规不起诉的直接目的在于督促企业守法经营，其雏形就是中华人民共和国成立初期检察机关落实一般监督职能的检察措施——针对案发单位的制度漏洞提出预防建议。行政检察穿透式监督是基于我国检察制度实践经验提炼出的创新型理念，具体是指经由对行政诉讼的监督，穿透至对行政行为的监督，以促进依法行政，再穿透至行政争议，从而达到实质性化解行政争议的目的。这个过程中，人民检察院的法律监督同时体现为对审判的监督和对行政的监督，这被形象地描述为“一手托两家”。2018年修订的人民检察院组织法最终“复活”了1954年人民检察院组织法中有关人民检察院开展法律监督可行使调查核实权的有关规定，使对行政权的监督具备了可操作性。在行政检察穿透式监督的理念下，人民检察院发挥了审判监督和行政监督的功能，并通过对行政争议的实质化解，促进了对公民守法的监督。诚如学者所言，法律监督并非仅仅指向刑事法和诉讼法，而是包含着各种部门法在内的“完整意义上的法律监督”，穿透式行政检察监督的推行预示着“法律监督本意的回归”。这些规定实际上慢慢恢复了一般监督权，也可以视为人民检察院之职能定位向法律监督机关的回归。

正如彭真在第二次全国检察工作会议上指出的，要“按照我国的基本情况，参照苏联检察工作的经验，摸索出一套比较成熟的经验，建立起一套行得通的基本的检察业务制度”，“有了苏联的经验是有了带路的人，但必须按自己的实际情况去做”。我国宪法上的法律监督虽然源自苏联的检察监督，但无论概念表述，还是概念的内涵与外延，都带有鲜明的中国特色。

其一，我国的法律监督不包含宪法监督，而苏联的检察监督包含宪法监督。1933年《苏联检察院条例》第4条规定，检察机关有权监督苏联、各加盟共和国各主管机关，以及各地方政权机关的决议和命令是否符合苏联宪法、苏联政府的决议和命令。我国自1954年宪法开始就将“监督宪法实施”的权力赋予了全国人大，故法律监督与宪法监督存在严格界分。尽管1978年宪法第43条第1款规定，“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权”，但该规定并未实际执行。

其二，我国的法律监督没有实行垂直领导制。很多学者将垂直领导作为苏联检察监督的典型特征。我国1949年通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（已废止）规定，全国各级检察署只服从最高人民检察署的指挥，即实行垂直领导。但是，苏联式垂直领导的“配套设施”是总检察长由苏联最高苏维埃任命，地方各级检察长由总检察长任命，各检察机关只服从于总检察长。我国仅有1954年人民检察院组织法作出过类似规定。1978年宪法规定上下级人民检察院之间是监督关系，1982年宪法虽然将上下级人民检察院的关系改为了领导关系，但地方各级人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免，故实行的并非垂直领导制。垂直领导制虽然有利于确保检察机关更多从全局利益出发开展监督，免受地方利益“羁绊”，但并不利于对地方检察机关进行监督。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》将垂直领导制改为双重领导制，所考虑的正是“关于当地的一些具体问题，地方政权领导强、经验多，易于了解本地情况”，“各级地方人民检察署......尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和协助”。

其三，我国法律监督的主体和对象与苏联不同。苏联检察机关内部实行检察长领导制（又称“一长制”），其法律监督的主体是检察长。我国法律监督的主体是人民检察院，这与我国人民检察院实行检察长领导下的民主集中制有关。我国法律监督的对象与苏联检察监督的对象也存在细微差别。就苏联的一般监督而言，根据1929年《苏联最高法院和最高法院检察机构条例》第58条，一般监督的监督对象不包括苏联中央执行委员会及其主席团、苏联人民委员会以及劳动国防委员会。据学者的解释，将上述机构排除出一般监督的监督范围，主要是因为苏联检察长要向苏联中央执行委员会及其主席团、苏联人民委员会负责，对它们进行监督，可能会损害党的领导以及苏维埃制度。在我国，一般监督的监督对象早期不包括党的机关、国家权力机关、国务院，甚至对某些国家机关工作人员（如全国人大代表）的违法行为的监督也要经过全国人大常委会的批准。这个排除范围比苏联的要大一些，因此，人民检察院行使一般监督权并不会导致党的领导以及人民代表大会制度的弱化。

二、法律监督与宪法上其他监督的关系

我国现行宪法中除了有“法律监督”的概念，还明确规定了人民监督（第3条第2款、第27条、第102条）、人大监督（第3条第3款、第67条第6项、第104条等）、国家对非公有制经济的监督（第11条第2款）、宪法监督（第62条第2项、第67条第1项）、审计监督（第91条、第109条）、法院监督（第132条第2款）等监督形式。此外，宪法文本中也隐含了一些监督类型，如宪法序言中提到“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，其中便隐含着监督之义。根据《中国人民政治协商会议章程》，政协的主要职能之一就是民主监督。宪法第123条规定，中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。根据监察法第11条，监督也是监察委员会的职责之一。宪法第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。该条中虽然没有出现“监督”字样，但通常被视为公民的监督权条款，而公民的监督权构成了舆论监督的宪法依据。要认识法律监督的独特价值，不仅要将其与宪法上明示的监督相比较，也要将其与宪法上隐含的监督进行比较。

宪法上明示的监督，可以根据监督的主体分为国家监督和社会监督两种。宪法监督、人大监督、审计监督、法院监督、国家对非公有制经济的监督都属于国家监督，而人民监督显然属于社会监督。国家监督还可根据监督的内容进行细分，其首先包括宪法监督和法律监督，但又不限于这两种。根据审计法第2条第4款，审计机关对该法规定的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。可见，审计监督在内容上不仅包括合法性监督，还包括真实性监督和效益性监督。人大监督的内容也非常广泛，在我国，全国人大及其常委会在负责宪法监督的同时，还要开展工作监督、计划监督、预算监督、国有资产监督等。为此，全国人大常委会不仅制定了监督法，还通过了《关于加强经济工作监督的决定》《关于加强中央预算审查监督的决定》《关于加强国有资产管理情况监督的决定》等。其中，工作监督更多是一种政治监督。由人大产生的国家机关要取得人大的信任，这是国家机关要向人大负责并报告工作的原因所在。从监督的手段来看，国家对非公有制经济的监督，虽然主要以经营活动的合法性为主要监督内容，但监督手段并不限于程序性的督促提醒，还有实体上的决定处置，如进行处罚、实施强制措施等。此外，法院监督的内容虽然以合法性为主，但监督的手段也不限于程序性的手段，因为上级法院在提审案件后有可能撤销下级法院的判决。

宪法上隐含的监督主要有政协监督（民主监督）、舆论监督、监察监督三种。政协监督属于社会监督，因为政协并非国家机关，监督的内容也不限于合法性。根据《中国人民政治协商会议章程》，政协的民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题的解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。政协监督主要以程序性手段为主。舆论监督也属于社会监督，从宪法第41条的规定来看，舆论监督的内容也不限于合法性，公民不仅可以对国家机关及其工作人员的违法行为提出申诉、控告或检举，也可以针对这些主体行为的合理性提出批评建议。监察监督虽然属于国家监督，但根据监察法第11条第1项，监察委员会对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业，以及道德操守情况进行监督检查。可见，监察监督的内容也不限于合法性，其还包括合纪律性和合道德性。在这一点上，监察监督与党内监督的内容有所重合。

基于以上分析可以看出，相比宪法上的其他监督，人民检察院的法律监督具有特殊性。这种特殊性既体现为人民检察院的法律监督是代表国家进行监督，也体现在其监督内容（只监督合法性）、监督手段（侧重程序性）和监督方式（结合个案）上。因此，将人民检察院的法律监督称为专门的法律监督是恰当的。与宪法上的其他监督相比，由人民检察院开展的专门的法律监督具有以下特征。

第一，法律监督的主体是作为国家机关的检察机关。法律监督属于国家监督，这使其区别于社会监督、党内监督。国家监督与国家机关享有的监督权力相联系，而社会监督更多是基于社会公众享有的监督权利而形成的。国家监督也与党内监督不同。根据《中国共产党党内监督条例》，党内监督的主体包括党委（组）、党的纪律检查委员会、党的基层组织、党员。同时，党内监督的内容是确保党章党规党纪有效执行，而不是法律的执行或遵守。当然，法律监督是国家监督，国家监督却不一定是法律监督，其也可能是宪法监督。国家监督也不限于检察机关的监督，权力机关的监督、审计机关的监督、审判机关的监督等也都属于国家监督。现行宪法第11条第2款规定的国家对非公有制经济的监督，具体是指监督私营企业主依法开展经营活动，包括在开业登记、经营范围、经营方式、劳资关系、价格和税收等方面进行严格管理。这种监督更像是一种对企业的监管，尽管其内容也包括检察机关对作为犯罪嫌疑人的非公有制经济主体提起公诉，但主要不是由检察机关进行，而是由市场监督管理部门、税收管理部门等行政机关进行的。

第二，法律监督的内容是监督法律的执行或遵守，这使其区别于宪法监督、政治监督。宪法监督是指监督宪法的实施，其主要由全国人大及其常委会负责。法律监督以追究法律责任为最终目的，且相应的法律责任往往具有可司法性。政治监督的后果是由被监督者承担政治责任，政治责任不具有可司法性。至于法律监督中的“法律”究竟应作广义理解还是狭义理解，笔者认为应视具体情况而论。在刑事监督中，基于罪刑法定原则，“法律监督”中的“法律”自然指的是狭义的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。在刑事监督之外，如在针对民事诉讼、行政诉讼，乃至行政违法的监督中，“法律监督”的“法律”就应作广义理解。

第三，法律监督与法律救济不同。法律监督的目的是维护国家法制统一，检察机关也被称作护法机关或者法律的守护人，其不同于只强调维护国家利益的机关。之所以检察机关对于特定案件的侦查属于法律监督，而公安机关的侦查不属于法律监督，原因就在于，从检察制度的发源看，在过去的纠问制诉讼模式下，法官既管裁判又管追诉，既当裁判员又当运动员，很难做到中立，故追诉的职能只能交给检察机关；而检察机关作为法律的守护人，不仅要追诉犯罪，更要搜集有利于被告的证据，并注意保障被告在诉讼中应有的程序权利。因此，我国人民检察院组织法第6条规定，人民检察院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，尊重和保障人权；检察官法第5条第2款规定，检察官办理刑事案件，应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。之所以要赋予检察机关以批捕权，目的就在于保证公安机关活动的合法性。公安机关作为行政机关，不仅追求合法性，也追求行为的合目的性。为防止公安机关为了实现合目的性而牺牲合法性，需要由检察机关来监督侦查活动，以“匡正”公安机关基于法外因素的考量。

第四，法律监督是具有主动性的活动。曾有学者提出疑问，为何不把法院的审判活动称作法律监督？法院的审判客观上的确会产生监督的效果，如行政诉讼法第1条规定，行政诉讼的目的之一是“监督行政机关依法行使职权”。但是，行政诉讼的原告是与被诉行政行为具有利害关系的人（行政公益诉讼除外），行政诉讼的主要目的和直接目的还是权益救济。更重要的是，诉讼实行不告不理原则，法院不能在没有原告起诉的情况下主动进行监督。需要注意的是，宪法第132条第2款规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。这里的监督对应于“领导”，其重在反映上下级法院之间不存在上命下从的关系。并且，这里的监督主要是指上级法院主动进行的监督，不同于通过受理上诉或再审来纠正下级法院的裁判，后者仍然是根据当事人的申请来进行的，更多是对当事人权益的一种救济，监督只是救济的附随效果而非主要目的。上级法院主动对下级法院进行监督，最典型的方式就是提审或者指令下级法院再审，此外，也包括发布司法解释、指导性案例或者审判指导性文件等督促下级法院正确解释和适用法律。

第五，法律监督权更多是一种程序性权力，一般不具有最终的处分性。列宁指出，检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律抵触，检察长有义务仅仅从这一点出发，对一切不合法律的决定提出异议，但检察长无权停止决定的执行，而只是必须采取措施，以使整个共和国对法制的理解绝对一致。列宁作此论断既是为了区分检察权和行政权，也是为了避免检察机关成为凌驾于其他机关之上的不受控制的机关。从我国检察机关有权实施的法律监督措施来看，无论提出检察建议、纠正意见还是提起公诉、抗诉等，都是针对合法与否的异议权，而非对合法性的最终认定。有学者认为，检察机关的法律监督缺乏强制力，似乎刚性不足。笔者认为，这恰恰是法律监督的特点，也构成法律监督与宪法上其他监督的根本区别。有学者提出，宪法规定人民检察院是法律监督机关，并不意味着人民检察院是唯一的法律监督机关。例如，宪法第67条第7项、第8项规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。在此种情形下，全国人大常委会也是在行使法律监督权。但是，上述监督权与人民检察院的法律监督权不同，其主要是一种实体性权力，更具有否决的意味而非督促的意味。

第六，法律监督要与办案相结合。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，这揭示了人民检察院的法律监督与人民法院审判的相似性（即客观公正和案件性），也反映出人民检察院的法律监督与宪法上其他监督的不同，如人大的监督就不是以案件的形式开展的。法律监督的这一特点被检察系统概括为“在办案中监督、在监督中办案”。之所以称检察机关为司法机关，就在于其法律监督是以办案的形式开展的，这使检察机关的法律监督更加有的放矢，从而成为司法监督的一部分。

三、法律监督与检察权的关系

关于法律监督与检察权之间的关系，目前学界存在两种观点，一种观点认为，检察机关的各项权能都应归属于法律监督，另一种观点认为法律监督无法涵盖检察权的所有内容。这一争论反映了学界对于法律监督和“检察”的认识还有许多模糊之处。根据学者的考证，检察一词是个外来语。中国古代虽然有“检察”的提法，但它与检察机关意义上的检察并无关联。1887年，作为清朝驻日参赞的黄遵宪在其所著《日本国志》一书中将日本明治十三年颁布的《治罪法》全部翻译，并将日文中的“検察官ノ起诉”翻译为中文的“检察官起诉”。日语中的“検察官”又是日本在引进法国的刑事诉讼制度时对相关概念的翻译。一个例证是，日本原有仿照唐朝御史制度的“検事”官职，但在引入法国的刑事诉讼制度之后，逐渐用“検察”取代了“検事”一词，以示“検察”不同于日本传统上的“検事”。另一例证是，1891年在北京出版的由法国人毕利干组织编撰的《法汉合璧字典》中，法文“procureur général”（即总检察长）一词被翻译为“总监审官”，这也说明检察机关意义上的检察一词并非我国创造，而是来自域外。正是因为有这样的概念渊源，检察一词在早期更多是指代表国家提出控诉，而与法律监督不存在直接联系。

检察与法律监督发生关联，是源自于俄语中的“检察监督”。受到列宁思想的影响，苏联将检察与监督相关联。在究竟是设置检察机关还是建立行政法院的问题上，列宁认为应当设置检察机关，其理由是，国内应该实行统一的法制，为了保障法制的统一性，需要检察机关监督苏维埃法律在全国得到正确的、不折不扣的执行。

（一）从检察到监督

一般认为，检察机关意义上的检察是对英文“prosecute”或法文“poursuivre”的翻译，而后两者属于同源词汇，它们都源于拉丁文中的“procurare”一词，该词最初的意思是“代理”。在制度史上，早期检察的职能是控诉那些侵犯国王利益的行为，随着国家的民主化，检察的职能变为控诉侵犯国家利益乃至公共利益的行为。可以说，代表国家进行控诉是检察的本来含义。监督在古汉语中的原义是“从旁察看”，而英文的“supervise”和法文的“superviser”均来源于拉丁文中的“supervidere”，该词有“处于......之上而注视”之义。苏联将“检察”与“监督”相联系，保留了“检察”一词中“代表国家”的内涵，但不再将检察机关的职权局限于控诉，而是将控诉作为监督的一种方式。这就意味着，检察机关对有犯罪嫌疑的公民、法人或其他组织提起公诉，也具有法律监督的性质。同时，为了确保法律被完整准确地遵守和执行，检察机关开展法律监督的手段不限于控诉手段，还包括提出检察建议等非控诉手段。

从检察到监督，不仅体现了检察机关职权的扩张，更反映出检察机关法律地位的变化，即从控诉的一方当事人角色转变为客观公正的监督者角色。在控诉中，无论在刑事诉讼中代表国家，还是在公益诉讼中代表公共利益，检察机关都会努力追求胜诉的效果或者对己方有利的证据，但从监督的角度来看，检察机关必须保持中立客观，即使作为控诉方，也不是以追求胜诉为根本目的，而是为了使法律得到不折不扣的执行。我国检察官法第5条第1款规定，检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。这就是对监督者角色的最好阐释。当然，可能会有学者担忧，过于强调检察机关的监督者角色，可能导致检察机关在诉讼中凌驾于法院之上，从而影响法院审判的公正性。对此，笔者认为，虽然检察机关对诉讼活动拥有监督权，但这种监督权更多是一种程序性权力，并不会产生指导法院审判的实体性效果。即使检察机关对审判结果不服，也只能以抗诉的方式再次启动诉讼程序，而再次审理的结果仍然以法院的认定为准。与此同时，我国宪法第140条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。这也意味着检察机关不可能凌驾于法院之上。

从检察到监督的转变，决定了我国的检察权比传统上西方国家检察权的权力范围要广，但这并不意味着检察机关的法律监督是无所不包的。实际上，根据我国宪法和法律，人大监督、法院监督、审计监督等都有合法性监督的成分。所以，人民检察院作为法律监督机关行使的其实是“不由其他机关行使的法律监督权”。检察机关进行法律监督时，必须遵从权力分工和职权法定的要求，既不能侵入其他机关的监督权范围，也不能行使法律没有授予的监督权限，这正是宪法第136条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”的应有之义。

（二）对检察权的法律监督属性的认识

根据人民检察院组织法第20条，人民检察院行使下列职权：（1）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（2）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（3）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（4）依照法律规定提起公益诉讼；（5）对诉讼活动实行法律监督；（6）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（7）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（8）法律规定的其他职权。这些权限中，第5项至第7项职权与法律监督有直接关联，这已在条文中有所明示。要回答人民检察院行使检察权的本质是否法律监督，关键就在于对第1项至第4项以及第8项职权性质的认识。

人民检察院的自侦权主要规定于刑事诉讼法第19条第2款，该款共有两句，第一句是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”，第二句是“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。从文义来看，第一句明确了人民检察院的侦查发生在对诉讼活动进行法律监督的过程中，这已经反映了该项权力的法律监督属性。至于第二句，根据官方释义，也是检察机关行使监督权的体现。所谓“需要由人民检察院直接受理时”，指的是公安机关应当立案但拒不立案，或者虽然立案但有怠于侦查等情形发生时。此时由人民检察院立案侦查，有利于加强检察机关对公安机关立案侦查活动的监督。

赋予人民检察院以批捕权，显然也是出于监督公安机关的需要。根据刑事诉讼法，由人民检察院行使批捕权，为的是防止公安机关滥用逮捕权、不当限制公民的人身自由。当然，公安机关也有权对人民检察院的批捕权进行监督，即“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议，但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行”（刑事诉讼法第92条）。这体现了宪法第140条所规定的“人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当......互相制约”的精神。

人民检察院行使公诉权的目的在于对公民、法人或其他组织的犯罪行为进行监督，人民检察院行使公益诉讼权，目的在于对民事违法行为和行政违法行为进行监督。这些监督具有一般监督的典型特征，是人民检察院最传统的权力，也是其独有的权力。关于人民检察院享有的兜底性职权的性质，人民检察院组织法第21条已经给出了答案，该条第1款明确规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权......可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”也就是说，人民检察院行使的是带有法律监督属性的权力，且其只能行使带有法律监督属性的权力，法律监督是检察权的本质属性。

四、法律监督与检察一体和独立行使检察权的关系

我国宪法第137条第2款规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。同时，人民检察院组织法第29条规定，检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定；检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书。这种“上级检察院领导下级检察院、检察长领导检察官”的体制被称作“检察一体”，其意味着全国的检察机关是一个整体，以统一的步调行动。同时，我国宪法第136条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该条又被称为独立行使检察权原则。一般认为，检察一体与独立行使检察权之间存在张力。如果说法律监督是检察权的本质属性，那么检察一体和独立行使检察权都必须朝着有利于开展法律监督工作的方向发展，这一视角有助于解释和解决实践中的新问题，如异地异级调用检察官的合宪性问题。

（一）法律监督与检察一体原则

检察一体是大陆法系国家检察制度的特点，它具体是指上下级检察机关形成“上命下从”的关系，即上级检察机关对下级检察机关处理的检察事务享有指挥监督权、职务收取权和职务转移权，下级检察机关承担相应的服从义务和报告义务。我国人民检察院组织法第24条第1款之规定就是检察一体原则的具体表现。根据该款，上级人民检察院可以对下级人民检察院行使下列职权：（1）认为下级人民检察院的决定错误的，指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更；（2）对下级人民检察院管辖的案件指定管辖；（3）办理下级人民检察院管辖的案件；（4）统一调用辖区的检察人员办理案件。这些职权中，第1项是指挥监督权，第3项是职务收取权，第2项和第4项是职务转移权。人民检察院实行检察一体原则，目的在于统一追诉标准和统一法令解释。由于检察机关实行起诉便宜主义，人民检察院对一些案件享有起诉裁量权，为了统一追究犯罪的标准，有必要实行检察一体。同人民法院一样，人民检察院也是适用法律的机关，对于法律的理解应当统一，但检察院之间并不存在类似于法院的审级制度，通过检察一体来统一不同检察院对于相同法律的解释，是平等原则在检察事务上的必然要求。

检察一体也存在限度。这种限度体现在：（1）不能违背法定主义。上级检察机关不能发出违法的指令，或者违法进行职务的收取和移转。例如，对于法定应当起诉或者应当不起诉的案件，上级检察机关不得命令下级检察机关不起诉或者起诉。面对上级检察机关违法的指令，下级检察机关不能无条件服从。对此，我国公务员法第60条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。检察官法第55条第1款也规定，任何单位或者个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务。（2）不能违背检察官的法律确信。检察官要接受检察长乃至上级检察机关的领导，但我国实行检察官负责原则，即“检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责”（检察官法第7条第2款），当检察官与上级的见解不同且坚持己见时，上级不能强令检察官违背其内心确信进行起诉或者不起诉。（3）要合理行使裁量权。检察机关的裁量权即在行使检察权中的斟酌处理权，裁量权的行使需遵循合法原则、合理原则、客观原则和综合考量注重效果原则。具体而言，合法原则要求检察官行使裁量权既要严格依据法律，又要符合法律的目的和精神；合理原则要求裁量权的行使要符合情理，具有逻辑一致性并能得到社会认可；客观原则要求检察官忠于事实真相，全面考虑，公正地采取行动；综合考量注重效果原则要求检察官综合考虑相关因素，排除无关因素（如个别领导的个人意见）。因此，即便上级检察机关要统一下级检察机关的裁量基准，裁量基准本身也要符合上述要求，以防止裁量权的滥用。总之，检察权的本质属性是法律监督，法律监督也构成检察一体的界限。从法律监督的属性出发，上级检察机关在行使指挥监督权、职务收取权和职务转移权时，要恪守客观公正的立场，不能片面追求胜诉率或者出于检察机关自身绩效考核的需要来行使上述权力。

（二）法律监督与独立行使检察权原则

根据我国宪法第136条，独立行使检察权的主体是人民检察院而非检察官，这是我国检察制度的一大特色。我国人民检察院的组织原则与西方国家不同。在西方国家，每个检察官就是一个独立的官署，其以自己的名义而非检察院的名义行使职权。我国的人民检察院内部实行检察长领导下的民主集中制，检察官接受检察长的委托或授权行使权力。此外，我国检察院内部还设有检察委员会。根据人民检察院组织法，检察委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件，讨论决定其他有关检察工作的重大问题。对于检察委员会的决定，检察官应当执行。

一般来说，人民检察院独立行使检察权，体现在内部独立和外部独立两个层面。内部独立是指抵御来自检察系统内部的不当干涉，这主要跟检察一体原则的界限有关；外部独立是指抵御来自“行政机关、社会团体和个人的干涉”。法律之所以没有规定人民检察院不受政党、权力机关、审判机关、监察机关的干涉，是因为中国特色社会主义的本质特征和根本政治制度决定了人民检察院要接受党的领导，并且要向产生它的权力机关负责，并受其监督。此外，人民检察院只对合法与否享有程序性的监督权，对于合法性的最终认定，仍然要以审判机关的裁决为准，不能认为审判机关否决人民检察院的意见构成对人民检察院的不当干涉。根据宪法第127条第2款，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，与检察机关构成互相配合、互相制约的关系，所以人民检察院独立行使检察权，并不排除监察机关的“干涉”。

从根本上讲，人民检察院独立行使检察权为的是便于开展法律监督，确保法律监督的客观公正。不同主体能在多大程度上影响人民检察院独立行使检察权，需要具体问题具体分析。政党和人大对人民检察院的领导或监督，只能是政治性的、整体工作上的领导或监督，而不能是对具体个案结果的干预。上级检察机关、审判机关和监察机关若要就个案发号施令，或者进行监督，必须在法定职权范围内进行。

（三）从法律监督的视角评价异地异级调用检察官制度

近年来，围绕异地异级调用检察官制度的合宪性，理论界和实务界产生了不少争论。该争论也涉及法律监督、检察一体以及独立行使检察权之间的关系问题。异地异级调用检察官制度的法律依据是人民检察院组织法第24条第1款第4项，即上级人民检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”。《人民检察院刑事诉讼规则》第9条第2款、《人民检察院民事诉讼监督规则》第8条第3款、《人民检察院公益诉讼办案规则》第11条第2款等，对人民检察院组织法第24条之规定进行了细化。从争论的内容来看，支持异地异级调用检察官制度的主要依据是，根据检察一体原则，上级检察机关享有职务移转权，而反对该制度的理由主要是，宪法第138条规定“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”，故上级检察机关要调用辖区内下级检察机关的检察官到任职地之外的地方办理检察事务，应当得到调入地的人大常委会的任命。

异地异级调用检察官制度所引发的争议，主要是由我国检察院实行的双重负责制引起的。具体而言，基于双重负责制，地方检察院既要向本级人大及其常委会负责，又要向上级检察院负责，如何处理好两种负责之间的关系就成为实践中的疑难。根据宪法学原理，向谁负责就是向谁承担责任之义。问题在于，应当就哪些问题承担什么样的责任。对于不同的负责对象，承担的责任内容和承担责任的原因可能是不同的。对于本级人大及其常委会，人民检察院承担的更多是政治责任。地方检察院的检察官是由本级人大及其常委会任命的，自然要得到本级人大及其常委会的信任才能继续任职，否则就可能被罢免或者撤职。因此，本级人大及其常委会要听取地方检察院的年度工作报告、专项工作报告并对其进行询问、质询。对于上级检察院，下级检察院承担的更多是法律责任。例如，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第10条第1款，上级人民检察院对下级人民检察院作出的决定，有权予以撤销或者变更；发现下级人民检察院办理的案件有错误的，有权指令下级人民检察院予以纠正。对于本级人大及其常委会，地方检察院是就总体工作承担责任；而对于上级检察院，地方检察院是就具体个案承担责任。异地异级调用检察官，往往既涉及总体工作也与具体个案有关。被调用的检察官要以调入地检察院的名义履行职务，这等于增加了调入地检察院的人员，势必影响到调入地检察院的整体工作表现，因此有必要向本级人大及其常委会负责。同时，这种调用往往是为了充实或者加强某个具体案件中的公诉人力量，在该个案的办理上，当然也需要向作出调用决定的上级检察院负责。

人民检察院的双重负责制体现了我国检察制度的特色。西方单一制国家的检察官往往都由中央来任命，而我国在承认检察一体原则的同时，又规定了地方检察院的检察官由地方同级人大及其常委会任命。这种制度安排更多是出于就近监督的需要，即为了更好发挥地方国家权力机关对人民检察院的监督作用。在我国这样一个幅员辽阔的单一制国家，如果检察官都由中央来任命，则很难做到有效监督。在某种程度上，如果不通过任命，地方人大及其常委会很难与地方检察院建立起监督关系，毕竟人大与检察机关并无直接业务上的联系。这恰好也能解释为什么上级公安机关调用下级干警异地异级办案不需要向调入地的人大常委会负责。根据我国宪法，公安机关除了正职首长由本级人大决定外，其他组成人员都不是由本级人大及其常委会任命的，自然也就不需向其负责。当然，异地异级调用检察官制度的实行，也可能因过于强调检察机关的公诉人身份而导致产生追诉就必须定罪的认知倾向，这与人民检察院客观公正的法律监督者身份不相符，也不利于检察一体的开展。毕竟，检察官是由原任职地的检察长提请任命的，如果没有经过调入地的检察长提请同级人大常委会任命，则很难与调入地的检察长之间形成有效的领导与被领导关系。因此，2023年9月，最高人民检察院印发《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》（高检发办字〔2023〕133号）。根据该规定第7条第1款，被调用检察人员以检察官身份代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等职责的，应当由办理案件的人民检察院检察长依法提请本级人民代表大会常务委员会按照法定程序任命为本院的检察员，案件办结或者上级人民检察院作出终止调用决定的，按照法定程序免去前述检察员职务。

结 语

2022年12月，习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的署名文章中指出，要结合当代中国宪法制度和宪法实践，加强中国宪法理论研究，提炼标志性概念、原创性观点。“法律监督”就属于在当代中国宪法制度和实践中生成的标志性概念。从移植大陆法系的检察制度，到借鉴苏联的检察监督制度，再到基于我国国情的实际需要调整制度内涵，我国宪法上的法律监督经历了多个发展阶段，最终发展成为具有中国特色的法学概念，构成名副其实的中国自主法学知识。对于法律监督概念的研究，需要在多学科的视野下开展，既要厘清法律监督与宪法上其他监督的关系、法律监督与检察权的关系，也要认识到法律监督对于检察一体原则、独立行使检察权原则的影响。只有这样，才能避免法律监督成为无所不包的空洞概念或缺乏现实指导性的纯粹理论构造，作为中国自主法学知识的法律监督概念才能具备鲜活的生命力，不断因应新时代需要而实现创新发展。

*作者：王锴，北京航空航天大学法学院教授。

*本文原载《法学研究》2024年第1期第39-54页。转载时烦请注明“转自《法学研究》公众号”字样。

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