探讨！监管职责如何判定？监管争议如何解决？
随着机构改革的不断深化，监管职能也随之大幅调整，相关法律法规的修订完善却相对滞后，导致部分职责界定不清。“证照分离”，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式分类推进审批制度改革。很多审批、主管部门以“取消许可”或“只备案不审批”为由逃避监管责任；受“凡是市场监管领域的、凡是需要办理营业执照的都归市场监管局管”的传统观念影响，市场监管局成了名副其实的“包打天下”的“宇宙局”、“兜底局”。本文通过列举某市场监管局去年以来发生的3起典型案例，对监管领域的监管职责争议问题进行探讨分析，并提出解决监管争议的对策建议。如有不足不妥，敬请批评指正。
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案例1
案例简介：2021年1月，某镇政府组织安全检查时发现辖区某科技文化公司在未取得相关许可的情况下擅自从事住宿服务经营活动，遂以“该公司涉嫌超范围经营”为由，将上述情况函告市场监管部门。
处置结果：市场监管局执法人员经现场核实，该公司已办理营业执照，未办理公共卫生和旅馆业特种行业等相关许可，属于“有照无证”，由许可部门予以查处。依据《无证无照经营查处办法》的相关规定，市场监管部门将上述违法线索移送公安和卫健部门，并向镇政府复函。
案例简介：2021年12月，某镇政府组织联合检查时发现辖区某农家院利用自家住房从事集中养老。镇政府立即函告民政部门。民政部门认为“集中养老”已取消审批，便以“该农家院从事集中收养老人，存在超范围经营问题”为由，将上述问题线索移转至市场监管部门。
处置结果：市场监管局按照《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）“对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处”规定，明确集中养老行为的监管和查处权均在民政部门，并将该函退回。
案例简介：2022年1月，市场监管局接到了当地交通部门关于“辖区某厂房内无照从事机动车维修”的违法线索移转函，交通部门要求市场监管部门依据相关规定予以查处。
处置结果：市场监管局执法人员经现场核实，该门店在未办理营业执照且未进行机动车维修备案的情况下从事汽车维修经营活动。依据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》和《机动车维修管理规定》，市场监管局电话告知交通部门，机动车维修的行业主管部门是交通运输部门；交通部门第一时间将移转函收回。
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一、明确三个基本概念
什么是“先照后证”。“先照后证”是指先申领营业执照，再办理有关许可。原先，开办一家公司，要取得主管部门的行政许可，才能到市场监管部门申办营业执照，这就是所谓的“先证后照”。现在，经营者只需到市场监管部门申领营业执照，即可从事一般性的生产经营活动。如果要从事需要许可的生产经营活动，再向主管部门申请，经批准后方可经营。“先照后证”改革的推进，使得创办企业更容易了，市场更具活力，同时也推进了政府监管职能和方式从注重事前行政审批向事中事后监管转变。
什么是“证照分离”。“证照分离”是指在涉企备案、登记类证照事项充分整合、取消的基础上，进一步清理和取消一批行政许可事项，推动一批行政许可事项由审批改为备案，推动一批行政许可事项实行告知承诺制，将企业经营所需要的营业执照和能分离的许可证相分离。“证照分离”是主体资格登记与经营资格登记相分离的一种登记制度，先赋予市场主体资格，而后申请相关的经营资格，具有逻辑上的合理性，最大限度地实质性减少涉企行政审批事项，简化行政审批流程。
什么是“超范围经营”。“超范围经营”是指经营主体超出登记机关核准的经营范围擅自从事经营活动的行为，通常分为“超一般经营范围”和“超许可经营范围”两种情形。“超一般范围经营”是指超出营业执照登记的经营范围从事一般经营项目的行为，属于市场主体登记法律法规规制的范畴。《营商环境条例》和《市场主体登记管理条例》等规定的出台，放宽了对经营范围的限制，明确一经登记的市场主体便具有一般经营资格。“超许可经营范围”是指超出许可经营范围从事应当取得许可方可从事经营活动的行为，属于许可管理规定规制的范畴，应由相关许可部门依法查处。
二、明确监管职责的相关文件
《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）。坚持权责法定、依法行政，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，厘清各部门市场监管职责，加强“先照后证”改革后的事中事后监管，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。
《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）。除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管；对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一；对审批改为备案的事项，主管部门要对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处。
《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）。落实放管结合、放管并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”、“不批不管”问题。直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责；实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。
《国务院办公厅全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）。对清单内事项逐项明确监管主体，严格依照法律法规和“三定”规定，确定监管主体；法律法规和“三定”规定未明确监管职责的，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，确定监管主体，对多部门共同承担监管职责的事项，行业主管部门应当会同相关部门实施综合监管；有关部门之间就监管主体存在争议的，报同级人民政府决定。
三、明确监管职责的相关法规
《无证无照经营查处办法》厘清了部门间职责，合理区分了“无照经营”“无证经营”及“无证无照经营”三种情形。对于无需许可的无照经营和前置许可的有证无照经营由市场监管部门予以查处；对于有照无证经营由负责审批发证的部门予以查处，法律、法规、国务院决定对无证经营查处另有规定的从其规定，法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门查处；对于从事需许可经营活动的既无照也无证的，依照无证经营的规定予以查处。
《市场主体登记管理条例实施细则》明确未经设立登记从事一般经营活动的，由登记机关进行查处；对于未经设立登记从事许可经营活动或者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规或者国务院决定规定的部门予以查处，法律、法规或者国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。
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一是立法层面。坚持权责法定、依法行政，厘清部门监管职责，推进监管法治化、制度化、规范化；按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，从上而下逐级建立部门权利和职责清单，避免因权责法定不清，导致部门间相互推诿扯皮；强化信用监管，构建以信用体系为核心的新型市场监管机制，体现信用约束和社会共治原则；强化与《刑法》、《行政强制法》等法律法规衔接，体现依法依规监管原则。
二是政府层面。从强化机构配置、法定职责和督查问责三个方面入手：编委办负责对监管部门的机构设置和职责配置进行明确细化；法制办建立健全监管考核机制，依据国务院行政许可清单建立部门职责清单，并对责任边界、失职认定、履职情况等作出明确判定；纪检监察部门对在执法监管过程中存在的失职渎职、推诿扯皮等行为，严肃责任追究。通过打出一套强有力的组合拳，进一步提高执法监管效能。
三是监管部门层面。加强相关业务的学习培训，将涉及本部门的职责法规学懂、弄通；依据“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”原则，严格落实监管责任，避免出现有些部门片面强调“谁审批、谁监管”，而忽视“谁主管、谁监管”，导致失职渎职；按照权责一致原则，深入推进市场监管领域综合行政执法改革，进一步健全完善跨部门、跨区域执法联动协作机制，在降低执法成本的同时消除监管空白。
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 黄圆圆
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品