实务中，虽然行为人实施多个违法的自然行为，但法律规范将多个自然行为拟制为一个违法行为。判定标准主要看多行为之间是否存在牵连关系，主要包括手段行为与目的行为、原因行为与结果行为之间的关系。④手段与目的关系。行为人实施某目的行为时通常会使用特定手段行为。例如，甲为冒用公司名义从事经营活动，伪造营业执照或公章；乙为生产销售侵犯注册商标专用权的“假酒”，冒用厂名、厂址。原因与结果关系。违法行为人实施某原因行为时通常会实施特定结果行为。例如，行为人不正常运行水污染防治设施，造成排放超标废水⑤；行为人购进食品添加剂超标的食品原料用于生产食品，造成其生产的食品中食品添加剂超标。对于牵连关系中的手段与目的关系，如果行为人实施手段行为在先，而后才实施目的行为，应认定为两个违法行为。例如，行为人本就实施伪造营业执照的违法行为，而后产生了以伪造营业执照的方式冒用公司名义从事经营活动的想法并实施。对于牵连关系中的原因与结果关系，如果行为人实施某一违法行为，其结果发生但并不是立即发生，而是延后一段时间，行为人足以有能力阻止结果发生，也应认定为两个违法行为。另外，连续性违法行为也通常被认定为一个违法行为。所谓连续性违法行是指行为人连续实施了数次（循环往复实施）同一性质的违法行为。⑥例如：行为人连续两个月无照销售水泥；行为人每天售出一瓶超过保质期的饮料；行为人驾驶汽车持续超速行驶2小时。

执法实务中，如不区分具体情节一概将上述继续性违法行为仅作为一个违法行为、将连续性违法行为和存在牵连关系的违法行为拟制为一个违法行为，将会违反《行政处罚法》的“过罚相当”原则，难以达到制裁违法与规制预防矫正违法的目的。因此，需要进行利益衡量，将上述违法行为进行切割处断。

同一个违法行为违反多个法律规范如何适用

同一个违法行为违反多个法律规范的，是否均依据《行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚？笔者认为：上述规定中的违法行为是指构成“想象竞合”的违法行为，不包括构成“法条竞合”的违法行为。要深入理解上述观点，需要厘清想象竞合与法条竞合的概念区分和《立法法》与《行政处罚法》的相互关系。

法条竞合是指同一个违法行为同时符合数个法律规范的构成要件，这数个法律规范之间具有重合（包含）关系，但法律责任不同。我国刑法理论通说认为，两个法条处于交叉关系时，存在法条竞合关系。但笔者赞同张明楷所著《刑法学》（第九版）的观点“只有当两个法条之间存在包容关系（如特别关系、补充关系）时，才能认定为法条竞合关系。”⑧“从实质上看，法条竞合的基本类型是特别关系。”⑨例如，甲公司提交虚假住所证明材料取得公司登记的行为同时违反了《公司法》和《市场主体登记管理条例》规定，这两个法律规范构成要件具有包含关系，保护的法益相同，但法律责任不同。又如，乙销售超过保质期的食品的行为同时违反了《产品质量法》和《食品安全法》的规定，这两个法律规范构成要件具有包含关系，《食品安全法》包含了《产品质量法》保护的法益，但法律责任不同，二者属于特别关系。

想象竞合是指同一个违法行为同时符合数个法律规范的构成要件，但这些法律规范之间不存在包容关系。例如，小食杂店经营者丙售出一瓶饮料（一个违法行为），这瓶饮料既侵犯了注册商标专用权又超过保质期，同时违反《商标法》和《北京市小规模食品生产经营管理规定》规定，但这两个法律规范的构成要件不具有包含关系，而是基于不同的立法目的，分别制定的规定，不是法条竞合，而是想象竞合。

需要注意：一是规定刑罚的法律规范均为法律，刑法领域的竞合理论的一个前提是数个法律规范的效力位阶是一致的。但行政法领域，法律、法规、规章均可设定行政处罚，同一个违法行为违反的多个法律规范的效力位阶可能不同。二是无“冲突”不“竞合”。例如，个体工商户C提交虚假住所证明取得市场主体登记，同时违反了《市场主体登记管理条例》第四十四条和《市场主体登记管理条例实施细则》第七十七条第一款的规定，两个法律规范的构成要件和法律责任完全一致。这种情形不属于竞合，可择一适用。

综上所述，虽然《立法法》中并无竞合的表述，但上述《立法法》中的适用规则应仅适用于法条竞合，而不适用于想象竞合。只有构成想象竞合的违法行为，才能根据《行政处罚法》的适用规定，按照罚款数额高的规定处以罚款。

关于“按照罚款数额高的规定处罚”的适用问题

执法实务中对于“按罚款数额高的规定处罚”如何适用，还存在一些争议；另外，《行政处罚法》第六条规定了处罚与教育相结合的原则。想象竞合时法条不存在包容关系，多个法律规范保护多个不同法益，只有在行政处罚程序中将其违反的数个法律规范全部列出，才能对违法行为人的同一个违法行为作出充分、全面的评价，才能实现对违法行为人和一般人的教育目的。因此本文观点如下：

需要注意的是，没收违法所得、没收违法财物、吊销证照等实际上不具有可重复适用性的处罚种类，也不得重复作出，应参照罚款的处理方式处理。