【摘要】：党中央、国务院高度重视新污染物治理。《新污染物治理行动方案》对新污染物治理各项工作进行了全面的部署。《重点管控新污染物清单（2023年版）》科学制定了“一品一策”的全生命周期环境风险管控措施，进一步明确了目前新污染物治理“治什么、怎么治”。但新污染物治理工作整体刚刚起步，重点管控新污染物禁止或限制措施与现有的源头管控、过程减排、末端治理的全过程环境风险管控措施还存在很大的衔接空间。通过分析产业结构调整指导目录、绿色产品认证、清洁生产、排污许可等的政策要求和技术体系，提出新污染物治理与其衔接的可行性，建议以《重点管控新污染物清单（2023年版）》为抓手，实现新污染物与传统污染物的全过程协同治理。
【关键词】：新污染物；有毒有害物质；衔接；清洁生产；排污许可
党中央、国务院高度重视新污染物治理。党的二十大将开展新污染物治理作为深入推进环境污染防治的重要任务进行部署。确保新污染物治理能力明显增强是深入打好污染防治攻坚战的主要目标之一[1]。新污染物主要指已经进入环境中的有毒有害化学物质，其对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未被纳入管理或者现有管理措施存在明显不足。我国是化学物质生产、使用大国，开展新污染物治理工作，对于深化环境污染防治，防范环境与健康风险意义重大[2-3]。2023年全国生态环境保护工作会议上的工作报告中指出要统筹传统污染物与新污染物。开展有毒有害化学物质环境风险筛查和评估可以为开展新污染物治理明确目标，科学制定并实施全过程环境风险管控措施则需要基于对现有的环境治理体系的系统分析，只有将新污染物治理与现有污染防治措施有效衔接，才能做到对新污染物与传统污染物的有效统筹。
2023年 07期
我国新污染物治理现状
2022年5月，《新污染物治理行动方案》[4]的发布明确了新污染物治理的总体思路和行动举措，并要求2022年发布首批重点管控新污染物清单。基于有毒有害化学物质的环境风险分析及新污染物管控技术可行性和经济社会影响评估，我国于2022年年底发布了《重点管控新污染物清单（2023年版）》（以下简称《重点管控新污染物清单》）[5]，确定了14种类重点管控新污染物，并规定了主要的环境风险管控措施，要求各级生态环境、工业和信息化、农业农村、商务、市场监督管理以及海关等部门，按照职责分工加强对新污染物的管控和治理。
第一批重点管控新污染物涵盖了持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等类型的新污染物，每一种类的重点管控新污染物均对应明确的禁止、限制、限排等环境风险管控措施（见表1），并且有确定的实施要求及时间表[6]。对于重点管控新污染物，需依托现有的法律法规，推进各项环境风险管控措施的落实。现行环境监管规章制度的制定已经开始兼顾新污染物治理。为加强对环境监管重点单位的监督管理，生态环境部发布的《环境监管重点单位名录管理办法》[7]，要求将生产、加工使用或者排放重点管控新污染物的企业事业单位作为环境监管重点单位，增加执法检查频次，进行环境信息公开等。但是，从全过程环境风险管控角度而言，新污染物的治理还有待进一步加强与整体环境治理体系的衔接。新污染物的源头管控对于环境污染防治意义重大。按照《重点管控新污染物清单》要求，禁止、限制生产、加工使用和进出口是一类重要的源头管控措施。我国为推进产业结构调整和优化升级，在《产业结构调整指导目录（2019年本）》[8]汇总了鼓励、限制和淘汰类的技术、装备、产品、行业共1477条目。其中，在石化化工、轻工、纺织、有色金属等行业，均涉及对具体化学物质的鼓励、限制或淘汰类技术、产品等。淘汰的落后产品主要是含有害物质成分产品、高毒农药产品以及履约需要淘汰的产品等。除此之外，鉴于80%的资源消耗和环境影响取决于产品设计阶段[9]，在产品的设计开发阶段，系统考虑原材料中化学物质在全生命周期各个环节对资源环境造成的影响，力求尽可能少用或不用含有毒有害物质的原材料，减少污染物产生和排放，也是一种有效的新污染物治理的源头防控方式。我国现行的绿色产品认证以及国际“从摇篮到摇篮”（C2C）产品认证标准均属于自愿性的产品认证体系，遵循生命周期理念和绿色高端引领原则。认证为绿色产品的基本前提是满足用户使用要求和消费升级需求，同时要求产品无毒无害或低毒低害，对环境无影响或影响极小，并且能够节约资源和能源。自2015年《生态文明体制改革总体方案》明确要建立统一的绿色产品体系以来，国务院及相关部委陆续发布《国务院办公厅关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》《绿色产品标识使用管理办法》等一系列绿色产品相关政策文件。为指导制定具体绿色产品评价标准，《绿色产品评价通则》（GB/T 33761—2017）建立了以产品生命周期理念为基础的综合评价指标体系。其中，环境指标涉及有毒有害物质释放要求，是四类一级指标之一。C2C认证则是在可持续发展基础上提出的一种循环发展理念，超越了传统环保“减废”的目标，倡导“零废”结构，希望所有生产制造的产品都可以在地球上循环利用。核心观点为无论是能源垃圾还是资源废品都可以通过相应的处理方式达到循环使用的目的。C2C认证体系关注产品的五类指标：材料健康、产品循环、清洁空气和气候保护、水和土壤管理、社会公平。其中，材料健康指在选择产品中使用的化学品和材料时，应优先考虑保护环境和人类健康，并且材料质量应对产品使用和循环使用有正面影响。目前，《产业结构调整指导目录（2019年本）》中虽然有部分重点管控新污染物的禁止或限制等措施，比如淘汰二（三）氯甲烷的脱漆剂等，但只是单个物质的管理要求的协调统一，尚未将重点管控新污染物的管控措施整体纳入产业结构，开展整体的宏观调控。对于绿色产品评价、C2C认证等自愿评价机制，主要推行无害化的产品设计，对于很多以用途或产品限制的重点管控新污染物并未在目前的有毒有害物质释放或材料健康中体现。
对使用有毒有害化学物质进行生产或者在生产过程中排放有毒有害化学物质的生产工艺实施控制是新污染物治理重要的过程控制措施。工业生产是工厂遵循一定的生产工艺，利用动力和设备，将原料制成产品的过程。清洁生产是针对工业生产全过程“节能”“降耗”“减污”“增效”的考虑，通过采取不断改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，达到从源头削减污染，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康等效果。清洁生产审核是污染防治的重要制度。1989年，联合国开始在全球范围内推行清洁生产。我国颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》及系列配套政策法规，发布了50多个行业的清洁生产评价指标体系，并出台了《国家清洁生产先进技术目录（2022）》等技术支撑文件。清洁生产在法律法规和技术体系方面与新污染物治理有很大的衔接空间。《清洁生产审核办法》规定了应当实施强制性清洁生产审核的三种情形，其中有毒有害原料或物质主要包括危险废物、剧毒化学品、重金属和持久性有机污染物。《“十四五”全国清洁生产推行方案》中“减污”指标衔接优先控制化学品名录是对新污染物治理的初步探索。同时，为减少和避免污染物产生，该方案在原辅材料替代方面，要求围绕企业生产所需原辅材料及最终产品，减少优先控制化学品名录所列化学物质及持久性有机污染物等有毒有害物质的使用，并且鼓励各地对生产、使用、排放涉及优先控制化学品名录中所列化学物质的企业严格实施清洁生产审核。但在法律法规层面，清洁生产与重点管控新污染物尚未建立关联关系，没有文件规定重点管控新污染物属于需要实施强制性清洁生产审核的有毒有害物质，很多还在生产或使用的重点管控新污染物（如二氯甲烷、三氯甲烷）的企业无须开展强制性清洁生产审核。同时，各行业的清洁生产评价指标体系中尚无关于重点管控新污染物的评价指标。我国从20世纪80年代后期开始，陆续在各地设立试点实施排污许可证制度[10]。党的十九届四中全会提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，十九届五中全会提出“全面实行排污许可制”。排污许可制着力构建源头把控、过程管理、全流程监管的全闭环管理体系。目前，生态环境管理部门已将全国338.6万个固定污染源纳入排污许可管理，实现固定污染源排污许可管理全覆盖。排污许可是统筹新污染物治理与传统污染物治理的重要环节。《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》中指出主要污染物排放总量仍居高位，特征污染物和新污染物影响不容忽视，预防效能仍待提升。
《排污许可证申请与核发技术规范 总则》（HJ 942—2018）要求填报产品生产加工过程中所需的主要原材料以及所有有毒有害化学品原材料。其中，原辅料有毒有害物质是指优先控制化学品名录、污染物排放标准中的“第一类污染物”以及有关文件中规定的有毒有害物质或元素。该规范将有毒有害物质与优先控制化学品名录的化学物质在技术上做了衔接，但尚不能满足新污染物“筛”“评”“控”的管理要求。排污许可证申请要求企业填报主要原辅料信息，但更多的还是关注污染物排放行为、排放浓度、排放量等末端排放问题；同时，排污许可关注的都是有环境排放标准的污染物，如何将施行风险防控的新污染物纳入其中，进一步发挥其“一证式”管理效果，值得思考。
为加强新污染物治理与现有环境治理体系的衔接，应发挥《重点管控新污染物清单》作为深化和拓展大气、水、土壤污染防治“发动机”的“牵引驱动”作用，强化化学物质全生命周期环境风险管理“抓手”作用，促进新污染物治理与现有环境治理体系的不断融合。对于《重点管控新污染物清单》中的持久性、生物累积性和毒性物质，主要采取源头禁止或者限制等环境风险管控措施。对于有毒有害污染物和环境内分泌干扰物采取了用途限制、产品中含量限制等源头管控措施。因此，可以通过在产业结构调整指导目录中鼓励《重点管控新污染物清单》中化学物质的替代品或替代技术的开发，限制清单中限制用途的化学物质在特定产品中的使用，淘汰清单中禁止生产、加工使用和进出口的化学物质，实现重点管控新污染物禁止或限制措施与产业结构调整指导目录的相互衔接。对于绿色产品认证和C2C产品认证，可以分别从环境属性、材料健康等角度出发，将《重点管控新污染物清单》中的化学物质作为有毒有害物质纳入其相应的评价指标体系中，在具体认证过程中可以探索将减少重点管控新污染物的环境释放或替代重点管控新污染物作为考核指标，实现源头控制。《重点管控新污染物清单》中的持久性有机污染物、内分泌干扰物，已列入有毒有害大气污染物名录或有毒有害水污染物名录、需实施重点管控的新污染物等，具有环境持久性、生物累积性、致癌性、生殖发育毒性、神经毒性、内分泌干扰性和水生生物毒性等，对生态环境和人体健康存在较大风险。建议在《清洁生产审核办法》中，将重点管控新污染物列入有毒有害原料或物质，要求涉及重点管控新污染物的企业实施强制性清洁生产审核，从而实现重点管控新污染物与清洁生产的衔接。同时，在相关技术文件编写过程中，应考虑增加重点管控新污染物的相关要求，如在根据《清洁生产评价指标体系编制通则》编制具体行业的指标体系中，可将重点管控新污染物的管控措施纳入“产品特征指标”中“有毒有害物质限量”需考虑的内容，为技术实施层面的衔接提供可能性。《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》的主要目标为基本实现固定污染源排污许可全要素、全周期管理。排污许可在前端会收集主要产品及产能、主要原辅材料等信息，这为收集企业生产或加工使用化学物质的种类、数量等提供了切入点。建议在排污许可原辅料填报信息和产品信息中，要求企业按照生产、加工使用的化学物质名称进行填报，并要求地方生态环境部门对填报内容的完整性、规范性及与实际情况的一致性进行审核，确保数据质量可以服务化学物质“筛”“评”工作。同时，《重点管控新污染物清单》对每一种类重点管控新污染物提出了禁止、限制、限排等环境风险管控措施，建议探索将重点管控新污染物风险防控措施补充到企业在排污许可证后应当遵守的环境管理要求中，实现对排污企业的“一证式”管理。小结
新污染物治理是由对大气、水体、固体废物污染的末端治理向全过程环境风险管理的转型，新污染物治理与现行环境治理体系的衔接还存在许多现实困难和瓶颈问题。积极探索新污染物治理与现有的环境污染防治工作的衔接，要以有效防范新污染物环境与健康风险为核心，遵循全生命周期环境风险管理理念，健全新污染物治理体系。
2023年 07期
作者李仓敏：生态环境部固体废物与化学品管理技术中心高级工程师
王燕飞：本文通讯作者
参考文献[1]中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见[EB/OL]. (2021-11-07). http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/07/content_5649656.htm.[2]王燕飞, 蒋京呈, 胡俊杰, 等. 新污染物治理国际经验与启示[J]. 环境保护, 2022, 50(20): 61-66.[3]李仓敏, 张丽丽, 蒋京呈, 等. 欧盟化学物质管理经验对我国新污染物治理工作的启示[J]. 环境影响评价, 2023, 45(2): 13-17, 44.[4]国务院办公厅关于印发新污染物治理行动方案的通知（国办发〔2022〕15号）[EB/OL]. (2022-05-04). http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm.[5]重点管控新污染物清单（2023年版）[EB/OL]. (2022-12-29). http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/30/content_5734728.htm.[6]王建平, 封梅. 《重点管控新污染物清单(2023年版)》解读[J]. 印染助剂, 2023, 40(2): 1-5, 33.[7]环境监管重点单位名录管理办法[EB/OL]. (2022-11-28). http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/01/content_5730283.htm.[8]国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定（国发〔2005〕40号）[EB/OL]. (2005-12-02). http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2020.htm.[9]工业和信息化部 发展改革委 环境保护部关于开展工业产品生态设计的指导意见[EB/OL]. (2013-01-30). https://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/gwy/201302/t20130228_248609.htm.[10]环境保护部有关负责人就《排污许可管理办法（试行）》有关问题答记者问[EB/OL]. (2018-01-17). https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201801/t20180117_429822.htm.