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【专栏】潘佳：湿地保护地方立法评估与路径规范

潘佳 武汉大学环境法研究所 2023-01-06
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编者按

《环境法评论》是武汉大学环境法研究所创办的学术刊物，旨在传承和延续珞珈环境法精神，共促环境法学之进步、见证环境法治之发展。《评论》（第六辑）刊发了国内外知名专家和学界新秀的13篇论文，呈现了国内外最新的学科研究动向以及理论与实证研究的代表性成果。小编特此陆续推送《评论》文章，以飨读者。


《环境法评论》正在开展第七辑的征稿工作，诚邀海内外同仁赐予佳作，投稿邮箱：lawreview@whu.edu.cn。


作者：潘佳，北京物资学院法学院副教授。


原文来源于《环境法评论》2021年辑刊，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。


本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。


摘要：湿地保护地方立法是弥补国家立法不足，主动回应地区差异的关键。随着湿地公约的加入及十八大以后国家对湿地保护的日益重视，我国地方湿地立法经历了不平凡的发展路径。尽管湿地保护地方立法已初具规模，但在具体规定上还存在诸多现实障碍与特殊诱因。为此，亟待对地方湿地立法进行系统评估与清理，完善并尽快颁布《湿地保护法》，理顺地方湿地管理体制，健全湿地保护配套机制。


关键词：湿地保护；地方立法；生态效益

 

一、问题的提起


我国拥有世界上所有的湿地类型，湿地资源在世界占有重要地位。在各界的呼吁下，2021年初《湿地保护法（草案）》（以下简称《草案》）开始公开征求意见。尽管从上世纪八十年代开始，国家及地方便出现了湿地保护的规定，但一直以来，央地的湿地保护规范性体系滞后、操作性欠缺、内容不乏冲突，有些规定甚至阻碍了地方湿地保护的发展。当前，系统研究地方湿地保护立法的成果较少，殊不知，作为我国两级立法体制中的重要一环，地方既是贯彻国家要求的重要途径，亦是弥补国家立法不足、与时俱进回应湿地保护特殊性的题中应有之义。基于此，有必要就湿地保护的地方立法沿革、问题与路径规范进行系统考证。

 

二、地方湿地保护

立法回眸及特性


（一）经济利益导向型

湿地专门立法萌芽阶段


1992年加入湿地公约以前，是经济利益导向型的地方专门湿地立法萌芽阶段。解放后到七十年代，我国湿地资源的生态价值一直未获重视。虽然1979年《环境保护法（试行）》、1986年《渔业法》、1988年《水法》中零星设置了湿地保护条款，但旨在服务于经济建设。

为贯彻国家要求，七十年代至八十年代后期的地方性法规及政府规章对湖泊、滩涂、草原等湿地类型进行了明确，总体上呈现出零散化特征。如第一部涉及湿地保护内容的地方性法规《青海省野生动物资源管理条例》（1980）及此后颁布的《上海市水产养殖保护暂行规定》（1982）、《北京市实施<中华人民共和国水污染防治法>条例》（1985）、《贵州省渔业生产管理条例》（1986）、《江西省实施<中华人民共和国渔业法>办法》（1987）等仅在个别条款分别规定了野生动物栖息地、湖泊与滩涂、水库与沟渠、稻田与池塘、渔业水域的利用与保护。八十年代中后期，地方大量围湿造田、围湿造城，导致湿地面积不断萎缩，造成水生动植物资源衰退，湿地生态环境恶化。为此，国家与地方层面开始重视湿地的价值，1987年《中国自然保护纲要》首次明确了湿地范围。此后，涉及湿地保护规定的地方立法逐渐增多，湿地保护类型与范围开始拓展，根据《四川省实施<中华人民共和国渔业法>办法》（1989）、《海南省环境保护条例》（1990）、《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990）、《陕西省水资源管理条例》（1991）等规定，湿地范围不仅囊括了河流、湖泊、水库等资源水面，还包括坑塘、滩涂、涝洼地等水面，其目的为水资源的合理利用与渔业资源的保值增值。

该阶段地方立法特点之一在于，湿地专门立法尚未出现，湿地要素附带规定于相关资源类专门地方法中。特点之二在于，基于该时期自然资源管理需服务于社会经济发展的大背景，其体现出来的湿地立法理念仅在于鼓励可持续的开发利用湿地资源，并未顾忌对湿地的生态保护。从词源意义上考察，由于作为湿地资源的河流、湖泊、坑塘、滩涂、涝洼等具体概念较早出现于我国国家及地方文件中“湿地”一词，且专门性的湿地保护规定颁布较晚，这使得我国地方湿地立法在发展初期便带有浓厚的分散式立法特点，相应的管理模式很早就具有“要素式”色彩。从这个角度看，分散立法具有不可避免的历史性，也很大程度上决定了国家与地方层面的湿地立法与体制探索长期难以摆脱早期的湿地立法路径依赖。


（二）兼顾湿地生态价值

的专门立法阶段


1992年加入湿地公约以后至2012年十八大前是兼顾湿地生态价值的地方专门立法阶段，该阶段的湿地立法特点可表述为：开始地方湿地立法专门化并兼顾湿地生态价值保护。此间我国湿地保护专门法仍一直缺位，其中既有湿地保护立法难度大的原因，也与《环境保护法》未打开湿地保护立法局面不无关系。1992年，我国正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《公约》）。为履行义务，我国不仅在《自然保护区条例》（2011）、《海洋环境保护法》（1999）、《农业法》（2002）、《水污染防治法》（2008）、《太湖流域管理条例》（2011）中确定了湿地保护区、海洋湿地保护区、退耕还湿、野生动物栖息地、湿地恢复等规范，还针对湿地名录、行动计划与工程规划、湿地保护管理、湿地公园建设与风险防范颁布了专门的国家文件与标准，初步形成了湿地保护的国家框架。尽管一直存在着湿地保护法律数目众多、体系复杂的特点，但这些法律已为湿地保护制度的建立奠定了基础。

《公约》加入后，各级地方政府相继制定了湿地保护专门法规。1999年首部湿地保护地方政府规章《天津古海岸与湿地国家级自然保护区管理办法》开始实施，2003年我国第一部湿地地方性法规——《黑龙江省湿地保护条例》开始实施。通过北大法宝检索，截止至2012年底，我国共有34个湿地保护专门地方性法规，9个湿地保护地方政府规章。不同地区湿地立法在风格上各有侧重点，比如《甘肃省湿地保护条例》侧重于退化湿地的治理，《广东省湿地保护条例》基于生物多样性及地区生态安全来确定重点保护湿地的范围，《辽宁省湿地保护条例》强调保障湿地生态系统的功能价值。湿地地方立法的颁布与实施推动了我国湿地保护迈入法治化轨道。

尽管此阶段地方立法先行，制定了大量的湿地保护专门地方立法，为兼顾湿地生态价值提供了丰富多彩的地方制度基础。但总体而言，该时期的地方湿地立法理念为利用具体湿地资源的同时兼顾湿地要素保护，立法过程中很少考虑湿地系统的整体保护，也就是说，没有依据湿地的整体特征与生态系统规律来设定具体的保护管理制度，尚未认识到湿地系统的功能特性，仅侧重于对湿地各种构成要素的保护、利用与管理，未将湿地作为一个整体的生态系统进行保护。这种立法现状看似可以对湿地系统中的各要素进行有针对性的管理，实则是各部门间利益分配与妥协的产物，是忽视湿地生态系统整体性的体现。


（三）突出湿地生态价值

的立法活跃阶段


十八大以来是突出湿地生态价值的地方立法活跃阶段。2013年原国家林业局颁发了《湿地保护管理规定》（以下简称《规定》）。2014年《环境保护法》首次将湿地要素纳入“环境”的范畴。2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年《生态文明体制改革总体方案》、2016年《关于健全生态保护补偿机制的意见》、2016年《野生动物保护法》、2016年《湿地保护修复制度方案》还从不同方面丰富了湿地保护的内容。目前我国已初步形成以《规定》为中心，以地方性法规和规章分区域对湿地保护的管理模式。 

国家对于湿地保护的日益重视，推动各地掀起了新一轮湿地保护立法高潮。截止2021年1月，我国涉及湿地专门保护的地方性法规共73个，地方政府规章18个。2012年前的地方性法规，绝大多数未能界分立法体例，没有按照总则-分则的模式划分湿地保护各章，而是从第一条连续规定到最末条款。十八大之后的湿地地方立法，绝大多数地区采用章的模式。第一章均为总则，对湿地立法目的、适用范围、湿地概念、原则、组织管理等予以明确，最后两章多为法律责任与附则。法律责任偏重于对湿地利用者违法行为的罗列与承接，对于湿地保护管理主体的责任往往缺乏规定。第二章主要规定湿地保护规划，在条款顺序上普遍将保护规划一章置于湿地管理一章之前，凸显了通过制定专项规划限定湿地资源的利用方向、保护湿地生态环境的重要性。第三章多规定湿地保护与利用，将“保护”一词置于“利用”之前设定，呈现出保护优先的理念，这是地方立法的重要进步。第四章则主要对湿地保护的监督管理予以规范。

湿地保护的地方政府规章，总体数量不多，原因在于我国地方湿地保护多以地方性法规形式颁布。地方政府规章中，有些没有湿地地方上位法，有些旨在执行湿地地方性法规，还有些属于湿地公园或者自然保护区单独立法。在立法体例与条文内容设置方面，与地方性法规类似。

不难发现，本阶段的地方立法深受国家政策影响，不仅在条文数量、立法体例与制度内容等方面更为合理，而且很多理念已先进于同时期的国家立法，比如对湿地价值保护的理念在地方立法中多表现为生态优先、保护优先、可持续发展等原则。尽管如此，因国家层面湿地保护分散立法的态势所决定，整体保护、生态系统管理的理念依旧难以付诸实践。

综合以上，从宏观层面审视地方湿地立法的沿革，呈现出两种演化路径：一是自上而下的贯彻落实，国家的湿地政策文件为地方湿地立法奠定了基础，自上而下的演化凸显出一种纵向的命令控制色彩；二是自下而上模式的立法完善，丰富多样的地方湿地立法为国家湿地立法提供了经验，自下而上的演化凸显出多元与灵活的互动协调。从微观法律文本的实质内容观察，地方湿地立法内容趋同化与多元化并存：一是地方湿地立法名称、保护方式以及表现形式呈现多元性；二是地方湿地法律概念表达形式多元化，同时定义中有共同的客观地理因素和行政认可因素，体现着趋同性；三是当前地方湿地立法原则呈现一致性。


三、地方湿地保护

立法困境与诱因


（一）地方规定中的湿地

概念与范围不一


我国现行湿地保护地方性法规、规章中规定湿地概念的地方性法规、规章共二十余篇，只有《广东省湿地保护条例》完全采用了《公约》的概念，其他地方性法规、规章对湿地的界定均不尽一致。采取概括式立法的地方性法规、规章共2部，其他均采取“概括+列举”式立法。概括式立法中，云南将湿地概念界定为“常年或者季节性积水、适宜喜湿生物生长、具有生态服务功能并经认定的区域”，显然，这一过于抽象的描述导致在湿地保护与管理中无法认定其外延，湿地利用主体很可能会基于概念的模糊而违法使用或破坏湿地资源。

有些地区要求纳入保护范围的湿地需经过部门认定，如《吉林省湿地保护条例》规定：“湿地，是……具有调节周边环境功能并经过认定的地域”。这样的认定程序从部门角度出发虽便于监管，但极易引发湿地保护执法中的随意性，由于认定标准和程序的不透明，湿地保护管理部门则通过对湿地概念扩大或者限缩解释选择性执法甚至逃避责任。

“概括+列举”式的地方性法规、规章主要就湿地的类型进行了列举，河流、湖泊、库塘、沼泽都被认定为湿地，而冰川、湿草甸、泛洪平原、河口三角洲、湿原、盐沼地、泥炭地并未被有些法规、规章所纳入。此外，对于某些包含上述地形的地区，仍然存在未纳入立法保护范围的问题。其直接原因是各地地形差异，有些地区并不包含上述某些地形，但也存在保护范围窄小便于地方变相开发利用湿地资源的可能。涉及湿地资源的地方性法规、规章中，对“湿地资源”的解释多认为是湿地以及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生动植物资源，还有认为应当包括微生物资源甚至湿地系统相邻的一定区域。实际上湿地是水、土壤、动植物等多种环境要素的有机生态整体，这就意味着任何环境要素都对湿地生境至关重要，都应当纳入保护。湿地资源的保护范围不一致，导致管理部门在日常监管中只能凭借经验判断，加大了执法成本。而没有可操作的湿地定义，湿地调查、评估监测等基础性制度更无从谈起，湿地保护从源头便难以展开。

各地湿地概念界定差异的直接原因在于，湿地立法定义包含大量的自然科学术语，同时受地区禀赋和立法者对湿地功能认知差异，再加上立法水平所限，不同地区的湿地界定不尽一致，呈现出自上而下的地区湿地立法探索样态。根本原因是分散于不同领域的法律法规及规章中湿地概念界定的立法冲突。具体而言，2019年修正的《土地管理法》第4条依然将土地分为农用地、建设用地和未利用地。由于该法旨在鼓励土地开发利用，往往因湿地概念界定不清晰致使应当保护的湿地资源被纳入农业、建设用地等而遭破坏性减少。根据原国家林业局2017年修改的《规定》，湿地指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。前述概念在住建部2017年颁布的《城市湿地公园管理办法》中又有不同描述，即天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水、咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。2017年修正的《海洋环境保护法》则将滨海湿地界定为低潮时水深浅于6米的水域及其沿岸浸湿地带，包括水深不超过6米的永久性水域、潮间带（或洪泛地带）和沿海低地等，这一界定实际上对《规定》中的海域进行了扩大化解释。2018年7月，国务院颁布的《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》则将滨海湿地界定为，近海生物重要栖息繁殖地和鸟类迁徙中转站（含沿海滩涂、河口、浅海、红树林、珊瑚礁等）。该界定中的河口与浅海不仅与前几个文件中的河流湿地和水域存在交叉关系，而且明确了红树林和珊瑚礁等植物资源也属于湿地，且与海洋法中的规定也不一致。《草案》对湿地概念的介绍采取列举加否定的立法思路。根据其第二条，湿地是指具有显著生态功能的自然湿地和具有重点保护野生动植物栖息、生长功能的人工湿地。水田和人工养殖水域、滩涂、江河、湖泊、海域等的湿地保护、利用及管理适用其他有关法律。该条从范围上基本理清了法律的适用范围，但实际上并未合理界定自然湿地和人工湿地的内涵与外延。

总之，国家层面还有很多涉及湿地资源的规定，无论是对湿地整体的概念界定还是滨海湿地等具体湿地类型的定义，均存在范围与内涵的冲突，这是造成地方规定无所适从甚至界定不一的主要诱因。而且诸多概念内涵侧重于保护天然湿地，对人工湿地、尤其是具有重要生态价值的人工湿地则很少谈及，限制了保护的全面性。


（二）地方湿地保护

管理体制不健全


根据“三定方案”等要求，我国普遍实行县级以上林业部门综合协调，分部门实施的湿地管理体制，这是由于湿地涉及水、草、林木、野生动物等多个生态环境要素，是跨区域、跨部门的综合管理领域。《全国湿地保护十三五规划》指出，我国已建立了以自然保护区为主体，湿地公园和自然保护区并存，其他保护形式互为补充的湿地保护体系。但目前的湿地管理体制在地方实践中还存在诸多问题。首先，湿地保护管理机构的名称较为混乱、定位不明。湿地保护管理机构在地方立法中至少有三种名称：湿地保护机构、湿地保护管理机构及湿地管理机构。地方立法对于湿地保护管理机构如何设立、湿地保护管理机构的权限、湿地保护管理机构的职责等问题并未详细规定，少数立法仅规定了某一个或者某几个方面。究其原因在于，一方面长期以来国家层面缺乏对湿地保护管理机构名称及其具体职责的统一界定，另一方面，地方湿地保护主管部门对自身的角色功能定位不明，究竟是管理者还是以保护为导向的监管者始终认知不清。

其次，湿地保护管理机构及相关行政管理机构的关系混沌不清。从实践看，湿地污染问题也很常见，这往往涉及与生态环境部门的职权关系，大多数地方立法对此予以回避。湿地含湖泊、沼泽、河流、人工湿地以及海岸与近海湿地等多种类型，不同类型的湿地关涉多个地区的多个部门，怎样确立湿地保护主管机构与协调机构，如何处理具体管理部门之间的职权交叉，鲜有体现在地方规定中。我国行政管理体制的交叉复杂导致了湿地多头管理问题，部门多从自己利益出发管理湿地，不可避免导致矛盾与湿地破坏。同时，各种生态要素被分割管理，湿地由不同的部门进行管理，受不同法律法规保护。尽管一些湿地区域成立了自然保护区，但因主管机关繁多，管理效率低下。即使明确了湿地保护管理机构的职责，也仅限于大致职能范围的划定，比如《长春市波罗湖湿地保护若干规定》第5条界定了湿地保护管理机构对湿地的统一管理职责，包括落实法律、组织规划、实施计划、制定制度、调查与监测、组织科学研究、查处违法行为等，但究竟有什么具体职能权限依旧不清晰。以上现象源于长期以来湿地保护牵涉的机构过多、分工过细引起的职能协调困难，该情况随着地方环境资源管理大部制的改革正趋于好转。

再次，国家层面立法的冲突，造成地方湿地主管部门职能交叉。我国拥有大量的湿地自然保护区，或综合类自然保护区中的湿地资源，地方对保护区湿地资源的保护管理，多会涉及生态环境部门与林业部门的职权冲突。其根本原因在于，长期以来《自然保护区条例》将自然保护区的主管或综合管理权授予县级以上环保部门，而《规定》将县级以上林业部门作为湿地保护区等湿地资源的主管部门。此外，根据《国家湿地公园管理办法》第5条规定，国家湿地公园边界四至与自然保护区、森林公园等不得重叠或者交叉，但在实施层面却没有规定如何协调交叉问题。可见，国家层面有关湿地资源主管部门的规定冲突，直接造成地方规定的无所适从和混乱。


（三）湿地调查、监测、评估

内容操作性欠缺


湿地调查、监测、评估制度作为湿地保护管理的基础性制度，地位极为重要。现行地方性法规、规章中主要由林业部门负责基础制度的推行。但湿地调查、监测、评估的复杂性和综合性决定了林业部门无论是技术还是资金上均难以独立承担。诸多地方性法规、规章规定了发展改革、财政、国土资源、畜牧、水行政、气象等部门对湿地的协同管理，但管理的范围以及是否囊括对湿地的调查、监测、评估却处于空白。有些地区规定了多部门调查、监测、评估的体制，如《黑龙江省湿地保护条例》中林业部门是作为全省湿地工作的主管部门，发展和改革、财政、国土资源、公安、畜牧等也负有保护湿地的责任，但又规定了环境保护行政主管部门对湿地的环境保护负有监督责任。黑龙江省湿地的调查、监测、评估问题是由湿地管理机构负责的，由于将“湿地管理机构”理解为保护、管理湿地的所有行政主管部门，除了林业部门，发展和改革、财政、国土资源等也应负有调查、监测、评估的责任。但具体应如何评估，各部门应如何协调，该条例并没有进行说明，也就是说，湿地调查、监测、评估协调配合机制与实施程序还尚未得到细化。

以上问题既有地方立法技术与立法水平的因素，也有与针对调查、监测、评估等技术性较强的内容一贯坚持宜粗不宜细的立法传统有关，更为重要的在于决策部门没有认识到调查、监测、评估制度在湿地管理中的重要基础性定位，由此导致技术类规范的操作性欠缺及具体内容设置的不重视。


（四）湿地修复制度

尚未确立


湿地修复制度，是指对退化或消失湿地进行恢复或重建的湿地保护制度。近年来我国虽然实施了退化湿地恢复工程，但迄今仍有一半以上湿地仍在持续退化，湿地保护问题十分突出。通过北大法宝检索，截止2018年底，涉及湿地修复、恢复规定的地方专门立法仅有二十余篇，绝大多数规定只有一两个条款，仅有的条款表述为“湿地保护工作应当遵循科学修复原则”，主要在东营、宁夏、咸阳、海南等地的湿地保护条例中作出了此规定；或在青岛等地立法中规定为“湿地修复经费列入同级财政预算”。目前，只有在2018年《安徽省湿地保护条例》等少数地方立法中对湿地修复内容进行了较多涉及。总体而言，湿地修复并未作为一项基本制度内容融入地方立法，2016年国办发布《湿地保护修复制度方案》（以下简称《方案》），也并未引起地方制度实践的重视，在其实施后颁布的二十余个地方性法规、规章中仅有极少数地区吸收了《方案》中的湿地修复要求。这一制度现状与我国湿地保护的紧迫要求及湿地修复制度的重要价值极不相称。

究其原因，一方面在于国家层面的林业局规章并未确立湿地修复制度应有的重要地位，依然对此予以回避。更重要的是各地仅仅把实施《方案》的规定当做贯彻上级政策指示予以落实，而未意识到其重要地位并上升为制度范畴通过地方立法得以巩固，这就可以解释虽然很多地方颁布了《湿地保护修复制度实施方案》，但鲜有在地方立法中规定湿地修复制度内容的尴尬境遇。可喜的是，《草案》单独规定了“湿地修复”一章，期待其颁布后可以发挥规范引导作用。


（五）湿地保护利用

的规定滞后


目前，地方性法规、规章中仍存在一些阻碍湿地保护的规定。《福建省沿海滩涂围垦办法》、《浙江省滩涂围垦管理条例》、《江苏省滩涂开发利用管理办法》等地方性法规、规章仍有鼓励破坏湿地的内容，而这些地方性法规、规章与保护湿地的地方性法规、规章的冲突尚未解决。譬如，《福建省沿海滩涂围垦办法》第3条规定，滩涂围垦实行“谁投资、谁受益”的原则。鼓励和支持国内外投资者以合资、合作、独资以及其他形式从事滩涂围垦。国家保护依法从事滩涂围垦的单位和个人的合法权益。第4条规定，滩涂围垦应当全面规划、统筹兼顾、因地制宜、择优开发、综合利用、讲求效益。第6条规定，对滩涂围垦成绩突出的单位和个人，县级以上人民政府给予表彰和奖励。显然，该办法与国家层面的湿地管理内容背道而驰，不仅违背保护优先的原则，甚至变相激励优先开发利用。

究其原因，其一，当前《土地管理法》第4条将土地分为农用地、建设用地和未利用地。我国的天然湿地在土地分类中多被列入到“未利用”行列，滩涂、沼泽、湖泊、河道等大量天然湿地被作为“未利用地”、“荒地”或者“劣地”被土地管理部门合法地批准给建设项目使用，导致地方鼓励开发利用甚至破坏湿地。其二，鉴于历史上对湿地价值的重视不够，我国曾倡导过围湖造田、沼泽开垦、滩涂开发等多种破坏湿地的行为，而这种行为留下的“后遗症”之一就是对湿地具有破坏性的地方性法规、规章的存续。



四、地方湿地保护

立法路径规范


我国湿地保护的地方立法完善，需要对地方湿地立法进行系统评估与清理。为回应地方立法中难以自我解决的普遍性矛盾，应尽快完善并通过《湿地保护法》。此外，还应理顺地方湿地管理体制，并健全湿地保护配套机制。


（一）全面评估与清理

地方湿地保护规定


地方立法中的湿地保护规范，既存在于各专门地方性法规、政府规章与其他规范性文件中，也散见于各资源类地方立法，如海洋、渔业、草原、湖泊、滩涂、水、野生动植物等领域法中。为此，既要按照保护优先、突出湿地生态价值的理念，全面评估地方各类湿地开发利用、管理及保护的专门规范性文件，也要系统评价各资源立法中的湿地开发利用、管理与保护类具体规定。存留对湿地保护积极的制度内容与条款，对不利于湿地保护、落后于湿地保护现实需要的条款尽快修改完善或废止。


（二）尽快颁布

《湿地保护法》


尽快颁布《湿地保护法》，及时回应地方湿地保护立法实践中的共性矛盾。

其一，为突出保护优先及重点保障湿地生态效益的理念，建议集约化处理2021年1月《草案》中的立法目的，调整为“维护湿地的生态效益和生物多样性，加强湿地保护管理”，地方层面的规定可根据此目的进一步具体化。其二，在《湿地保护法》概念界定中尽可能涵盖各地湿地类型，明确保护所有天然湿地，将具有生态功能的人工湿地及湿地临界一定距离的区域均纳入外延，明确地方湿地保护范围不应小于国家规定范围。严格按照或者高于《公约》标准厘清湿地内涵及外延，明示湿地资源不属于农业及建设等用地，严禁开发利用。其三，鉴于《草案》仅对湿地调查、监测、评估做了原则性的实体规定，宜进一步明确其基础性制度地位，细化调查、监测、评估管理与协调制度，确定启动方式、实施程序与监督机制，以强化地方湿地立法中对湿地保护基础制度的重视程度，便于地方规定贯彻并根据实际进一步细化。其四，健全法律责任制度。当前湿地地方立法中普遍缺乏对湿地管理公权力主体的规制，且《草案》第47条仅作了抽象性转致，建议采用“概括+列举”的方式对违法行为及责任形式作出规定，将各地实践中较多出现的湿地管理违法行为与责任形式进行罗列，增强执法及监督的可识别性与威慑性，为地方立法责任的类型化提供具体指引。其五，进一步完善《草案》中的湿地修复制度，将《方案》的要求适当吸收进来，确定修复主体的权利义务关系、修复资金投入及使用管理、修复工程规划与实施程序、公众参与修复及信息公开制度。鼓励地方在《条例》尚未颁布前，通过完善地方规定，确立湿地修复作为湿地保护主要制度之一。鼓励各地区根据实际细化立法有关湿地修复制度的规定。


（三）理顺地方湿地

管理体制


湿地管理的区域差异性需要国家与地方合力理顺部门间的权力（利）关系。鉴于各地湿地管理实践存在湿地自然保护区管理局、湿地公园管理局（处）等专门性湿地保护管理机构，各地的立法实践一方面要顺应湿地自然保护地专门化、扩大化的趋势，积极探索地区湿地保护区专门立法，明确湿地保护区专门管理机构的法律地位，确保其湿地自然资源资产所有者职能与湿地保护行政管理职能分离，理顺和自然保护区管理的冲突，明确不同角色定位下的权利义务、职权职责。另一方面要鼓励顺应国家机构改革需求，尽快完善地区环境资源管理机构改革，地方立法对于管理体制，可作出如下规定：湿地保护实行综合管理、分部门实施的管理体制，县级以上林业和草原主管部门（或林业主管部门）负责组织、协调、指导和监督地方湿地保护工作，组织、协调、执行有关湿地公约的履约工作，自然（国土）资源、（生态）环境保护、城乡建设、水利、农业、海洋等有关部门按照有关职责分规定工，负责各自职责范围内的湿地保护管理工作。


（四）健全地方湿地保护

配套体制


地方湿地保护问题的复杂性有待于配套机制的补充。首先，完善地方行政法规、规章中各类型湿地要素的产权确定、确权登记制度，明确湿地生态补偿制度。其次，逐渐加大中央财政对地方湿地保护特别是湿地修复的支持力度，将湿地保护管理机构人员工资全部纳入国家或地方财政管理范围。再次，国家及地方规定应确保县级以上地方人民政府有关湿地保护管理的财权事权均衡配置。另外，各地立法实践中尽快补充湿地保护管理党政同责、一岗双责的要求，将湿地保护效果作为党纪政纪考评的重要内容之一。最后，细化公众参与权、知情权、表达权、监督权在地方湿地立法中的内容。



五、结论


伴随着国家对湿地保护的日益重视，湿地地方立法已初具规模、有法可依。尽管如此，我国湿地保护地方立法还存在诸多矛盾，如地方性法规、规章中的湿地概念与范围不一，地方湿地保护管理机制不健全，湿地调查、监测、评估规定的操作性欠缺，湿地修复制度尚未确立，湿地占用规定科学性不足等。为此，湿地保护的地方立法完善，需要对地方湿地立法进行系统评估与清理，尽快颁布湿地基本法，理顺地方湿地管理体制，健全湿地保护配套机制。

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