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【专栏】万志前、吴夏楠：种子产品责任惩罚性赔偿的适用——以农民消费者为视角

万志前、吴夏楠 武汉大学环境法研究所 2024-01-11
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编者按

《环境法评论》是武汉大学环境法研究所创办的学术刊物，旨在传承和延续珞珈环境法精神，共促环境法学之进步、见证环境法治之发展。

《环境法评论》正在开展第七辑的征稿工作，诚邀海内外同仁赐予佳作，投稿邮箱：lawreview@whu.edu.cn。

作者：万志前，华中农业大学文法学院副教授。

          吴夏楠，江西省上饶市纪委市监委机关工作人员。


原文来源于《环境法评论》第四辑，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：种子产品责任惩罚性赔偿对维护农民消费者权益，提高种子产品质量，保障国家粮食安全等至关重要。但惩罚性赔偿在种子产品责任领域的适用存在种子是否属于产品不明、损害结果要件严苛、农民消费者的界定不清、主观明知的判断难、倍比不合理等法律障碍。为此，应修改和整合相关规定：将“加工或制作”的种子纳入产品范畴；将请求权主体限制农民消费者，包括农民个体和农村承包经营户；明确主观方面的要件为“明知”，包括确定知道和应当知道；损害结果要件应规定为“造成他人人身、财产严重损害”，若造成污染环境、破坏生态严重后果的，则可适用环境侵权惩罚性赔偿；将惩罚性赔偿的倍比确定为“一倍以上三倍以下”。为更好地在种子产品责任领域适用惩罚性赔偿，可考虑引入责任保险、优化举证责任分配。
关键词：种子产品责任；惩罚性赔偿；消费者权益；农民消费者

一、问题的提出

 
随着我国市场经济的发展和农业技术进步，种子产品的供给方式愈加市场化，供给结构亦更加复杂化，种子产品质量纠纷也不断涌现。种子产品质量不仅给农民带来巨大的经济损失，还会损害我国种业市场信用体系，危及国家粮食安全。为了维护种业市场秩序，提高种子产品质量，中共中央、国务院和最高人民法院均公布了相关意见以推动种业发展。2018年11月，最高人民法院发布的《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》要求依法严惩生产、销售假劣种子等违法犯罪行为，提升农产品质量。中共中央、国务院发布的《关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》要求在关系民生的领域加大对制假售假行为打击力度，对侵害消费者权益的市场主体依法实施惩罚性赔偿。2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出“保障农民种粮基本收益”，而种子质量是实现这一目标的基础和前提。
 
我国2016年新施行的《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）第46条规定了种子产品质量致损的赔偿责任，但无惩罚性赔偿的规定。《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）第62条规定：“农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，参照本法执行。”该法第55条规定了惩罚性赔偿适用。按照《消法》的规定，农民购买种子直接用于农业生产的，可适用惩罚性赔偿。但根据“新法优于旧法”、“特别法优于一般法”的原则，因种子质量问题导致种子使用者损失的，应该适用《种子法》，而该法并无种子产品质量致损的惩罚性赔偿规定。且《消法》将农民购买种子适用本法的依据置于附则部分，此种安排未引起理论界和实务界的重视，现实中很少适用《消法》认定种子产品责任，对种子产品责任适用惩罚性赔偿尚需进一步论证。
 
惩罚性损害赔偿又称示范性赔偿或报复性赔偿，具有补偿受害人损失、警示和处罚违法行为等功能，以遏制不法行为的再度发生。目前关于产品责任惩罚性赔偿、消费者保护领域惩罚性赔偿的研究文献较多，但将种子产品责任、惩罚性赔偿和农民消费者三者相结合的研究几乎没有。基于此，本文拟以农民消费者为视角，结合现有法律制度的规定，分析种子产品责任惩罚性赔偿适用的制度障碍，并就相关立法提出完善建议，以期维护种子使用者农民的合法权益，为营造良好种业市场环境，保障国家粮食安全提供制度保障。需要说明的是，根据产品责任性质的不同界定，种子产品责任的性质也不同。2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）“侵权责任编”第四章第1202条和《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）第五章第41条已明确将“产品责任”作为一种特殊的侵权责任，因此本文将种子产品责任界定为一种侵权责任，即种子产品生产者、销售者因提供的缺陷种子致使种子使用者人身或者财产受到损害而应当承担的责任。
  

二、种子产品责任

适用惩罚性赔偿

的障碍

 
惩罚性赔偿制度是社会发展的产物，与我国社会实践息息相关。1987年1月1日施行的《民法通则》没有关于惩罚性赔偿的一般性条款。2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》将惩罚性赔偿纳入民事责任中，这是我国民事立法上第一次出现惩罚性赔偿的一般性条款，《民法典》第179条第2款直接沿用该规定。但在此之前，我国不少单行法中规定了惩罚性赔偿制度。目前《产品质量法》和《种子法》没有产品责任惩罚性赔偿的规定。《侵权责任法》和《消法》规定了产品责任的惩罚性赔偿，但这两部法律对惩罚性赔偿适用条件的规定，使得种子产品责任惩罚性赔偿适用存在障碍。
 

（一）适用《侵权责任法》

的制度障碍


产品责任是指由于产品缺陷使他人遭受损失或伤害时，生产者或销售者应对其进行赔偿的法律责任。《民法典》第1207条（《侵权责任法》第47条）规定了产品责任的惩罚性赔偿，即明知产品存在缺陷仍然生产、销售，或者发现缺陷后没有及时采取停止销售、警示、召回等补救措施的，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”根据《民法典》和《产品质量法》的相关规定，适用该条需要满足三个条件：产品存在缺陷、经营者明知产品有缺陷或发现产品存在缺陷未采用有效措施以及造成他人严重的人身损害。
 
种子产品责任是否适用惩罚性赔偿，首先明确种子是否属于产品。《种子法》第2条的规定：种子是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。但种子是否为《产品质量法》中所规定的产品，则并不明确。《欧共体产品责任指令》中的产品特指各种动产，还包括电，但不包括未经加工的种植业、畜牧业、渔业产品及狩猎产品。1973年《关于产品责任适用的海牙公约》第2条第1款规定:“‘产品’一词应包括天然产品和工业产品，而不论是未加工还是加工过的，是动产还是不动产。”按此定义，种子显然可被包括在内。我国《产品质量法》第2条第2款规定：“产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”。这里姑且不论该定义条款存在同语反复的问题。就该条所表述的产品的外延看，应包括经过加工的农业产品，未加工的物品（如初级农产品），则不属于《产品质量法》上的产品，这也是大多数国家产品质量法的规定。将初级农产品排除在产品之外也是支持农业发展的考量。初级农产品的生产者承担法律责任的经济能力较低，国家为了鼓励农业生产发展，禁止对初级农产品适用严格责任。种子若通过农家种植自留形式保存，该类种子未经过加工制作，也不用于销售，此类种子不属于“产品”。
 
因此，种子是否属于产品，关键看其是否经过加工。关于加工的含义，我国立法未做规定，学理上有三种不同观点：第一种观点认为，加工仅为“机械化的、工业生产”，不包括“手工业”的加工；第二观点认为，加工的范围可包括工业品、手工业品、农产品，但不包括天然形成的能源与能够自主生长的农牧、水产产品；第三种观点认为，因生产者人为介入而对产品质量造成影响的一切行为都属于加工。为防止规则适用的僵化，应对“加工”采取扩张解释，扩大该概念的涵盖范围。随着生物技术在育种领域的广泛运用，市场上销售的种子不再是未经过加工、制作的初级农产品。目前《产品责任法》没有明确排除，也没有明确规定种子是否属于产品，但通过解释“加工”的含义，可以将种子纳入产品的范畴。
 
真正阻碍种子产品责任适用惩罚性赔偿的是第二个条件，即“造成他人死亡或者健康严重损害”。农民购买种子用于种植，几乎不可能发生造成他人死亡或者健康严重损害的情形，因此根据《侵权责任法》规定，种子产品责任难以适用惩罚性赔偿。
 

（二）适用《消法》

的制度困境

  
《消法》附则中的“参照执行”充分肯定了农民购买、使用生产资料受该法保护。因此，农民出于生产目的购买种子行为应受《消法》保护。但种子产品责任领域适用《消法》所规定的惩罚性赔偿并不清晰。
 
第一，惩罚性赔偿适用条件难以满足。《消法》第55条规定两种惩罚性赔偿，第一款规定的是合同欺诈责任，属违约性质或缔约过失责任性质的惩罚性赔偿；第二款规定的是侵权性质的惩罚性损害赔偿。如前所述，本文将产品责任界定为一种侵权责任，因此，这里仅分析侵权性质的惩罚性赔偿。根据该法55条第2款的规定，经营者提供明知存在缺陷的商品，造成消费者或他人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。该款规定的适用条件基本上与《侵权责任法》第47条（《民法典》第1207条）的规定相同，只是该条用“商品或服务”代替了“产品”，并且确定了惩罚性赔偿的标准（所受损失二倍以下）。如前所述，仅就“受害人死亡或者健康严重损害”这个条件，就排除了种子产品责任惩罚性赔偿的适用。
 
第二，“参照执行”语义含糊。《消法》第62条虽然为种子产品责任惩罚性赔偿的适用提供可能依据，但这一依据并非明确。“参照”二字含义丰富，对其解释不同可能导致适用的强制性不同。参照究竟是“应当参照”还是“可以参照”学理上有不同的观点。如有观点认为，“参照”的规范属性是限制任意性规范，将“应当”与“参照”搭配，“在形式上是非理的，实践上也不可能是有效。”有学者则通过对“两高”指导性案例拘束力的分析，认为“两高”的“参照执行”带有行政性的“硬约束力”。因此“参照”的强制性与法律文本密切相关，不同法律文本导致“参照”法律性质的差异。此外，参照执行的是《消法》的全部内容还是某项具体条款也不清楚。
 
第三，请求主体不确定。在种子消费领域，购买种子的消费者并不仅仅是农民，还有农业公司、合作社等，这些主体是否都适用《消法》，司法实践有不同的观点。根据《消法》倾斜保护消费者的立法宗旨，农业公司、合作社应该不属于农民消费者的范畴。因为农业公司、农业合作社等农业经济组织与种植经营者实力相当，实无倾斜保护的必要。但根据我国农业生产的经营方式，农民除了以农业或林业种植为业的个人外，还应包括农村承包经营户。此外，根据《消法》62条的规定，农民购买种子直接用于农业生产的，是否可以适用《消法》，司法实践中有时考虑农民种植的目的。如安阳市中级人民法院在其判决书中指出，上诉人购买黄瓜种苗、种出黄瓜的目的是为了销售获取利益而不是为生活消费需要，因而不符合《消法》对于消费者的定义，不适用《消法》的相关规定。依据该判决，农民购买种子用于消费，是否适用《消法》，取决于种植的收获物是用于自己消费还是用于出售。如果既有自己消费也有用于销售的，又该如何界定农民消费者，立法和司法均不明确。
  

（三）《种子法》中

损害赔偿制度

的局限

  
2015年修改的《种子法》引入了侵犯植物新品种权的惩罚性赔偿，这是出于保护知识产权，加大打击侵犯品种权的行为。对因种子产品缺陷所造成的损失，《种子法》并未规定惩罚性赔偿，种子使用者仅能依据《种子法》第46条的规定进行索赔。“种子使用者可以向出售种子的经营者要求赔偿，也可以向种子生产者或者其他经营者要求赔偿”的表述类似于《侵权责任法》第43条（《民法典》第1203条）关于产品责任主体的规定，责任主体不限于销售种子的经营者，其性质应该属于侵权责任。该条将侵权损害赔偿额的范围规定为“购种价款、可得利益损失和其他损失”，购种价款比较容易确定，可得利益损失因需要综合考虑实际损失、成本支出等因素而较难确定，其他损失的表述过于笼统，增加了该类损失的确定难度。
 
可得利益损失本是《合同法》第113条第1款（《民法典》第584条）的规定，既然《种子法》46规定的是种子产品责任是一种侵权责任，则可得利益的损失属于侵权损害赔偿的范围。《侵权责任法》和《民法典》第七编“侵权责任”对可得利益损失的赔偿均无规定，不过目前的司法解释、判例以及学者的论述其实都未将此种利益损失赔偿排除在侵权损害赔偿范围之外。可得利益损失的赔偿具有补偿功能和惩罚功能的双重作用，但这种赔偿的惩罚性质并不强，加之其天然的不确定性，使之无法与惩罚性赔偿的功能相提并论。
  

三、种子产品责任

惩罚性赔偿

的规范构造

 
相较一般消费者而言，农民消费者因其知识结构、法律意识、信息获取处理能力等更为欠缺，更有适用《消法》的惩罚性赔偿必要。基于《消法》倾斜保护消费者的理念，在农民消费者购买种子直接用于农业生产的，若种子缺陷导致损害而主张惩罚性赔偿时，即使可依据多种法律提出主张，农民消费者也最好选择《消法》作为依据。因此，本部分主要围绕《消法》，兼顾《产品责任法》《侵权责任法》（《民法典》侵权责任编）《种子法》的相关规定构造种子产品责任惩罚性赔偿的规范体系。
 

（一）消除适用前提

的障碍

   
1.扩大《产品质量法》中产品的外延范围
 
将该法中的产品的定义修改为“产品是指经过加工、制作，用于销售的动产”，同时借鉴意大利《产品责任法》的做法，在法律中直接界定“加工或制作”内涵，即“对产品所作的改变其性质的或添加物质的处理活动、包装或任何其他处理”。而我国《种子法》第40条规定，“销售的种子应当加工、分级、包装”，这样就可以将经营者销售的种子纳入产品的范围，适用产品责任，加大种子经营者的责任，同时也将初级农产品排除在产品范围之外，以保护农民权益。
 
2.明确《消法》62条中“参照本法执行”含义
 
种子产品责任惩罚性赔偿是否可以适用《消法》，关键在于明确《消法》附则中“参照执行”的含义。参照执行的规定旨在维护《消法》整体稳定时，给予农民消费者特殊保护的技术处理，旨在为农民消费者提供新的维权途径，赋予其更多维权的选择权。既然是一种选择权，农民消费者可以选择适用《消法》追究侵权者的责任，一旦选择之后，法院应该尊重农民消费者的选择，以《消法》为法律依据判决。同时考虑该条款的设置目的，应明确“参照执行”不应是某一条款，而是《消法》的全部。在种子产品责任纠纷中，《消法》与《种子法》《侵权责任法》等其他法律相比，消费领域双方当事人的权利义务以及责任承担方式具有独特性，适用惩罚性赔偿也不会与其他法律冲突。
  

（二）适用主体的确定

  
1.责任主体：种子经营者
 
《消法》第3条规定：“经营者为消费者提供生产、销售的商品或者提供服务，应当遵守本法。”但该法并未明确界定经营者。《消法》领域的经营者是与消费者相对的概念，与消费者发生法律关系的经营者才称之经营者。
 
惩罚性赔偿的责任主体为种子经营者。种子经营者包括合法的经营者和不合法的经营者，后者还应承担行政法上的责任。在现实交易中，种子经营者可能未按相关法律法规办理种子经营许可证、营业执照、税务登记等事项，不具有合法主体资格，但这并不影响此类种子经营者在符合条件的情况下承担《消法》中的惩罚性赔偿。若因其不具备主体资格而逃避其应当承担的法律责任，显然不合理。此外，种子经营者的经营行为是认定经营者适格的一个重要标志。经营行为必须以出卖种子为业而反复连续实施，即具有营业的“事业性”行为。《种子法》第37条的规定，农民个人自繁自用的常规种子有剩余的，在当地集贸市场上出售、串换，不需要办理种子生产经营许可证。根据该规定，农民个体（包括家庭承包经营户）在市场贩卖多余的种子，不属于种子经营者，不适用惩罚性赔偿。
 
种子经营者不仅包括种子销售者，还包括种子生产者。种子销售行为并不仅仅由销售者实施，种子生产者有时兼具销售者身份。在种子销售领域，生产者的经济实力、对种子质量的控制能力比种子销售者更具优势。因为种子产品责任是一种侵权责任，种子生产者或销售者对农民消费者承担责任不以合同关系为前提。种子生产者或销售者明知种子有缺陷而生产或销售，造成重大损失的，农民消费者有权请求惩罚性赔偿。农民个人或农村承包经营户接受他人委托代为繁殖的种子有缺陷的，符合惩罚性赔偿适用条件的，委托者为生产者，应承担惩罚性赔偿责任。
 
2.请求主体：农民消费者
 
与种子经营者相对应的概念是种子消费者，种子消费者可能是农业企业、农民、农村承包经营户等。根据《消法》第62条规定，仅农民消费者方可主张惩罚性赔偿，这是基于保护弱势农民的考虑。因此，就请求主体而言，首先由界定农民的身份，其次要界定何为消费者。
 
界定《消法》62条规定的“农民”，应从职业的角度加以定义。我国法律和政策制定在认定农民往往以“户籍标准”判断，但随着城镇化进程的推进和户籍制度的改革，具有农业户口不再从事农业生产的人并非少数，“农业户口”与“非农业户口”的“二元结构”户籍制度正在被打破，加之现代化农业的发展、旅游农业的兴起，也有不少城镇居民从事农业生产。在这种情况下，坚持以户籍制度为标准界定农民，已不符实际。因此，应注重实质，从行为、职业角度对“农民”加以定义，凡是从事种植业、林业等农业生产经营活动者，均应认定为农民。在此基础上，还应从《消法》的角度对的“农民”范围加以限定。司法判例中亦有认为农业生产经济组织购买种子自己种植，属于农业生产消费行为，应适用《消法》。将农业生产经济组织视为“农民”，明显扩张了《消法》第62条的适用范围。大多数国家均将消费者限定为个人或者家庭，农业公司、合作社等农业经济组织在经济实力、信息获取能力等方面并不比种子经营者弱，将其视为农民不符合《消法》倾斜保护弱者的立法宗旨。因此，应明确种子产品责任惩罚性赔偿的请求主体限于农民个体，考虑我国农村普遍实行的土地承包经营制度，农业生产一般以家庭为单位经营，农民的范围可以扩大到家庭承包经营户。
 
在明确农民的内涵基础上，尚需界定农民在何种情况下成为消费者。从比较法上来看，各国通常以三种方式定义“消费者”。《消法》第2条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。”该条以是否“为生活消费需要”作为消费者界定标准的内核。但随着中国的消费形式、支付方式、消费理念以及消费能力的变化，“消费者”概念应根据新情况赋予新的内涵。《消法》制定之初关注的是人民的生存需要，人民消费的主要目的是为了生存，而现今社会的消费不再局限于个人生活消费，而追求更高的消费目标——增加个人财产。此外，“为生活消费需要”这一概念的意义极为丰富，不能仅将其理解为生存型消费，还应包括发展型消费和精神享受型消费。在农村，农民主要通过购买种子等农业生产资料，通过生产劳动将其转变为最终的生活必需品，农民生产消费与生活消费在很大程度上具有一致性。因此，农民购买种子种植所得的收获物，不论是自己消费还是出售均属于《消法》上的消费者。

（三）主观过错：

“明知”的认定

  
一般情况下侵权者主观过错达到恶意程度时，才能适用惩罚性赔偿。在惩罚性赔偿适用率最高的美国，各州适用惩罚性赔偿的主观要件不同，主要包括恶意、漠不关心他人权利、重大过失，主观状态会影响判决所确定的赔偿数额。在澳大利亚，只有当“故意”达到“恶意”的程度时，法院才适用惩罚性赔偿。我国《民法典》第1185条规定的知识产权侵权惩罚性赔偿，第1232条规定的环境污染、生态破坏侵权的惩罚性赔偿，均使用的是“故意”。《民法典》第1207条和《消法》第55条第2款规定的产品责任，使用的是“明知”一词。在民法上“明知”和“故意”差别不大，只是由于词语搭配上原因，有时用“明知”，有时用“故意”。如“明知产品存在缺陷仍然生产、销售”，这句话中用“故意”就不合适；“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态”，这句话中用“明知”就不合适。根据《消法》和《民法典》关于产品责任惩罚性赔偿的规定，宜用“明知”一词作为惩罚性赔偿的适用要件。
 
明知的认定是适用惩罚性赔偿的关键。明知是人的主观心态，他人难以探求，因此需要借助其他客观标准判定。司法实践中通常将违反法定义务的过错与明知等同起来。“明知”包括“确定知道”和“应当知道”。“确定知道”是种子经营者承认知道，或者事实自证其知道种子产品缺陷。如销售者销售“带有国家规定的检疫性有害生物”的种子，销售没有标签的种子，收到种子质量有问题的书面通知仍然销售的等等，这些事实本身就说明种子经营者“明知”。在美国，根据Underwater Devices Inc. v. Morrison-Knudsen Co.案对“注意义务”的解释，当侵权人对是否侵权存有疑虑时，即代表其明知的存在。依此解释，若种子经营者对种子的质量有疑虑时仍然销售的，则表明其主观上存在明知。“应当知道”是在种子经营者自称不知晓产品缺陷且缺乏直接证据证明其知道的情况下，依据法律逻辑推理和生活经验推定其知晓产品缺陷。如根据种子经营者的经营年限，对种子领域的熟知程度、个人诚信历史记录等因素对是否“应当知道”加以判断。

（四）客观方面：

将损害结果

扩大至财产损害


《侵权责任法》（《民法典》侵权责任编）和《消法》均将产品责任惩罚性赔偿适用的损害结果要件规定为“仅限于受害人死亡或人身健康的严重损害”，这基本上将种子产品责任惩罚性赔偿的适用拒之门外，因为农民种植有缺陷的种子，造成的基本是财产损失，几乎不可能造成他人人身的严重受损。王利明教授主持起草的《中国民法典草案建议稿》第1954条曾规定，“因生产者、销售者故意或者重大过失使产品存在缺陷，造成他人人身、财产损害的，受害人可以请求生产者、销售者给予双倍价金的赔偿。”但立法者基于严格限制惩罚性赔偿适用考虑，未将财产损害作为惩罚性赔偿适用的损害结果之一。
 
惩罚性赔偿责任的核心要件在于加害人不法行为的高度可苛责性。仅将严重的人身损害作为产品责任惩罚性赔偿适用的要件，与惩罚性赔偿遏制不法行为的宗旨相悖。况且，在侵权责任领域，很多惩罚性赔偿并没有将其适用条件限制为造成严重的人身损害。如《民法典》第1232条规定的环境污染和生态破坏责任的惩罚性赔偿，将客观方面的要件规定为“污染环境、破坏生态造成严重后果”，并未限制为“造成严重的人身损害”。当然，如果经营者违法经营种子（如种植、生产、加工或者经营未经审批的转基因农作物种子）造成基因污染，破坏生态环境严重的，可以直接适用第1232条的规定，被侵权人可请求惩罚性赔偿。
 
此外，《民法典》第1185条规定的知识产权侵权的惩罚性赔偿的一般规定，《种子法》第73条第3款规定的植物新品种侵权的惩罚性赔偿，《商标法》第63条第1款规定的商标权侵权的惩罚性赔偿，《专利法修正案（草案二次审议稿）》（2020年6月28日公布）第71条第1款规定的专利侵权的惩罚性赔偿，在客观方面的要件均表述为“情节严重”，未将客观方面的损害后果限制在“造成他人死亡或者健康严重损害的”。因此，基于惩罚性赔偿的目的和统一惩罚性赔偿适用标准的考虑，应将“重大财产损害”作为产品责任惩罚性赔偿的结果要件之一，或者直接采用“情节严重”表述。“情节严重”的认定，可根据种植地所在地区经济发展状况、种子播种面积、对农民经济收入和生态环境的影响等多种因素综合考量。考虑到《民法典》已对产品责任的惩罚性赔偿适用的客观要件作出了规定，比较现实的做法是在《种子法》中规定种子产品责任的惩罚性赔偿，将其适用的客观要件规定为“重大人身或财产损害”或“情节严重”。种子是一种特殊的产品，具有自我复制性，种子产品责任惩罚性赔偿的特别规定与《民法典》关于产品责任惩罚性赔偿的一般规定不相悖。
     

（五）提高惩罚性赔偿

的赔比

 

惩罚性赔偿数额确定涉及两个关键因素，一是惩罚性赔偿的基数，二是惩罚性赔偿的倍比。根据《种子法》第46条的规定，惩罚性赔偿的基数是农民所受损失，包括购种价款、可得利益损失和其他损失。惩罚性赔偿倍比的确定，则需要考虑农民消费者权益同时，兼顾种子经营者的利益。倍比过低，则不能实现惩罚性赔偿制度的惩罚功能无，惩罚性赔偿倍比过高，则会破坏其救济功能，可能导致种子经营者不堪重负，经营困难。
 
根据《消法》第55条第2款规定了2倍以下的倍比，而该法第56条则规定行政罚款的数额倍数是违法所得的“一倍以上十倍以下”。消费者所得到惩罚性赔偿的计算基数为种子价款、可得利益损失和其他损失。行政处罚的计算基数为违法所得，通常情况下违法所得会比所受损失或种子价款数额大，且二倍与行政罚款的“一至十倍”形成了鲜明对比，相较种子经营者行政罚款，惩罚性赔偿的倍比不合适，不能维护直接受到损害的农民消费者的利益。此外，《消法》第55条第2款规定的所受损失二倍以下的倍比，只明确了惩罚性赔偿的上限而未规定倍数的下限。若倍数为一倍甚至低于一倍，则未能体现惩罚性功能。因此，应明确惩罚性赔偿的下限，规定为“一倍以上”。关于倍比的上限，可参照其他法律中关于惩罚性赔偿的倍比确定。
 
知识产权领域的惩罚性赔偿数额常以倍数确定。美国《专利法》规定为惩罚性赔偿数额为确定或估定损失的“三倍”，《商标法》确定为实际发生损失的“三倍”，《统一商业秘密法》表述为补偿性损害赔偿的“两倍”。台湾地区“专利法”的规定是已证明损害的“三倍”，“营业秘密法”明确不超过已证明损害额之“三倍”，“消费者保护法”第51条规定，故意所致损害的，惩罚性赔偿金额为请求损失额的“三倍以下”，过失所致损害的，惩罚性赔偿金额为请求损失额“一倍以下”。我国《商标法》第63条第3款规定惩罚性赔偿上限为确定数额的“三倍”，《专利法修正案（草案二次审议稿）》的规定是已确定数额的“一倍以上五倍以下”；《著作权法（修订草案送审稿）》将倍数上限定为“三倍”，《食品安全法》中惩罚性赔偿数额为价款“十倍”或者损失“三倍”。参照其他法律中关于惩罚性赔偿的倍比，兼顾我国现行法律规定的协调性，种子产品责任惩罚性赔偿的倍比上限规定为“三倍”较为合理。
 
在确定基数和倍比的情况下，惩罚性赔偿数额即为基数乘倍比的积。基数为农民消费者所受损失，变量是倍比。具体倍比的确定，可综合考虑以下因素确定：其一，种子经营者主观恶意程度。若经营者因种子产品侵权被行政处罚或者被司法判决确认违法，仍然继续销售缺陷种子，则可相应调高倍数。其二，侵权严重程度，主要包括侵权行为严重程度及侵权结果严重程度。若种子产品经营者屡次重复地出售质量有问题的种子，则适用较高倍数的惩罚性赔偿；若种子产品侵权不仅危害了农民消费者权益，还造成其他社会不良后果（如基因污染），则应适用高倍数的惩罚性赔偿。其三，经营者是否因同一侵权行为受到其他处罚。如果经营者因该侵权行为承担了罚款或者罚金，则法院在适用惩罚性赔偿时，应适当降低倍比，否则将会导致惩罚过当。其四，种子经营者的经济状况。适用惩罚性赔偿应当考虑种子经营者的承受能力，若其经济能力有限，适用高倍数的惩罚性赔偿，最终只能因为执行难而不了了之。   

四、种子产品责任

惩罚性赔偿

的实现途径

 
为更好地适用种子产品责任惩罚性赔偿，化解种子产品侵权的风险和平衡各方的利益关系，应有相关配套制度的设计。 

（一）将惩罚性赔偿

纳入责任保险范围


由于我国种子企业规模普遍较小，种子业务发展极不稳定，且获利能力较差，加之种子产品侵权往往受害者众多，由种子经营者承担高额惩罚性赔偿，有可能导致其陷入生存危机，这显然也不是设置惩罚性赔偿的目的。因此，可考虑设置产品责任惩罚性赔偿保险制度，以化解种子经营者的风险。
 
惩罚性赔偿是否可纳入产品责任保险，这涉及惩罚性赔偿的可保性问题。惩罚性赔偿是否具有可保性一直存在争议。反对的观点认为惩罚性赔偿制度具有惩罚、威慑功能，若将该责任转移给保险人，惩罚性功能会消失殆尽，因此不具有可保性。而赞同的观点认为，保险中的经验费率制度，可将保险费与实际损失联系起来，也能达到威慑作用。将惩罚性赔偿纳入保险范围确有可能消解其惩罚和威慑功能，但任何领域的保险均会削弱赔偿的威慑功能，并非惩罚性赔偿保险所独有，只是程度不同罢了。既然填平式赔偿具有可保性，同属于私法责任的惩罚性赔偿就没有区别对待的必要。种子产品消费的特殊性使得种子产品责任的惩罚性赔偿更有纳入保险的必要。现有的种子保险主要有以下三类：种子质量保险、种子生产保险、农业种植保险。惩罚性赔偿保险与种子质量保险相似，但种子质量保险承保的对象限于商品种子质量本身。种子是一种特殊的产品，因种子质量所致损失不能简单地等同于种子价格，而保险公司却只以种子本身价格为限进行赔付，且又设置了较低的赔偿限额和较多的免赔事项，种子质量保险的保障水平不高。在确定种子产品责任惩罚性赔偿具有可保性的前提下，应避免惩罚性功能异化。
 
具体而言，种子产品责任惩罚性赔偿应从基础费率机制、奖罚制度、保费补助机制这三个方面细化。第一，由于种子市场的复杂性，种子价格、影响力等均有所不同，保险人在承包时往往不能准确界定赔偿标准。因此，应当由农业农村部和保险业主管部门依据国内种业现实情况，分类制定统一的保险条款、基础保险费率以及赔偿标准以作参考，保障种子经营者、农民消费者双方的利益。第二，种业保险公司可以根据种子经营者的经营情况调整保险费率。对于多次实施种子产品侵权或造成严重损失的种子经营者，种业保险公司可以上调保费费率。第三，由政府补贴惩罚性赔偿投保的保费。目前我国种子市场发展水平不高，即便是普通的种子损害补偿性损害保险的实际效果也不容乐观，保险企业推广种子保险的投入大、风险高、收益小，用种者理赔困难且保额相对偏低，双方对种子补偿性损害赔偿保险的积极性均不高。将惩罚性赔偿纳入种子产品责任保险，这些困难会扩大化。因此，种子产品责任惩罚性赔偿保险推广初始阶段，可由国家和地方财政对种子企业进行保费补贴，鼓励扶持该保险制度的推广。
    

（二）优化举证

责任分配

 
经营者承担惩罚性赔偿适用的是过错责任原则，即经营者在“明知”产品存在缺陷仍然提供时，农民消费者方可请求惩罚性赔偿。由于农民消费者自身条件的局限性，要求其证明经营者主观上的“明知”，不甚合理。种子经营者掌握的信息量远比农民消费者多，经营者证明自己没有主观上的“明知”比农民消费者证明对方“明知”简单得多。因此应从《消法》倾斜保护消费者的宗旨和降低农民消费者的维权成本出发，合理分配农民消费者与种子经营者的举证责任。
 
种子是否存在缺陷，由种子经营者举证。由种子经营者对种子产品的质量、信息真实性通过鉴定、检验等程序进行证明，这是由其优势地位决定的。现行立法规定了生产者就产品不存在缺陷承担举证责任，但销售者是否需要承担该举证责任并未规定。因此，只要销售的种子质量不符合相关法律规定要求，就推定种子生存者明知。而种子销售者往往不能确定种子产品是否存在缺陷，但其对种子的质量以及信息真实性应进行必要的检查。种子销售者要免除自己的惩罚性赔偿责任，则需要反证自己不存在“明知”的主观状态。如果种子销售者履行了必要检查义务，且对自己履行义务的情况进行证明，则可不承担惩罚性赔偿的责任。
 
此外，种子经营者还需要对缺陷种子与消费者所受损失之间是否存在因果关系举证。由于种子产品的研发科技含量高、生长易受外界影响，农民消费者没有能力确定是何种因素导致种植的种子不能收获，而种子经营者无论是经济能力还是技术条件均远超过农民消费者。因此，在因果关系的证明上适用举证责任倒置。若种子经营者证明造成农民消费者的损失的原因是消费者自身过失或者其他因素造成，则说明经营者行为与损害事实之间不存在因果关系，种子经营者不需要承担侵权责任，更不必支付惩罚性赔偿金。
 
农民消费者需要对因种子质量问题所造成的损失承担举证责任。根据前文表述，惩罚性赔偿数额的计算基数应为所受损失，包括购种价款、可得利益损失和其他损失。农民消费者对其购买的种子价款、种子种植过程中化肥、农药等等其他损失较容易确定，由其对自己的此类损失进行举证不存在障碍难点在于可得利益损失的确定。可得利益损失的计算包括约定计算法和法定计算法。前者包括明示担保产量计算法、公告产量计算法、合同约定计算法；后者是各省、市、区为配合《种子法》的实施,在其颁布的地方性法规规定的计算方法，主要有前3年平均产值计算法、当年平均产值计算法、投入估算法。上述几种确定可得利益损失方法各有其优点和局限，应根据作物的不同种类、当地的种植情况、地方性法规的相关规定等因素确定具体的计算法。需要注意的是，计算可得利益损失时应扣除种子产品侵权责任发生后田间后期生产行为减弱或终止而减少的费用。此外，农民要对种子的来源以及种植了该来源的种子承担举证责任。

五、结论

 
从消费者保护的视角而言，种子产品责任惩罚性赔偿制度在给予弱势的农民消费者倾斜保护同时，威慑和惩戒不法种子经营者，增加其侵权成本，维护我国种业市场秩序，保障粮食安全。我国现行法律制度中《产品质量法》《种子法》均无产品质量的惩罚性赔偿的规定，《侵权责任法》（《民法典》的“侵权责任编”）、《消法》虽有产品责任惩罚性赔偿的规定，但适用条件过于模糊，且均将造成严重的人身损害作为惩罚性赔偿的适用条件之一，造成了种子产品责任惩罚性赔偿适用的障碍。
 
消除种子产品责任惩罚性赔偿适用的障碍，应修改和整合相关的制度。主要包括：明确《产品质量法》中“产品”的内涵，将《消法》中关于适用惩罚性赔偿的结果要件修改为“造成他人人身、财产严重损害”。将《消法》农民消费者限制为农民个体和家庭承包经营户，不包括农业企业，至于农民种植的收获物用于自己消费抑或出售，不影响农民消费者身份的认定；应借助客观标准和行为对主观上的“明知”（包括确定知道和应当知道）加以判定；将惩罚性赔偿的倍比确定为“一倍以上三倍以下”较为合适。修改《种子法》第46条，增加种子产品责任惩罚性赔偿制度，并将适用的客观要件规定为“造成他人人身、财产严重损害”。同时，为了更好实现种子产品责任惩罚性赔偿的社会效果，应将惩罚性赔偿种子产品责任保险，合理分配种子产品侵权责任中的举证责任。
 

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