在调研中我们发现，种子的市场化过程同时也伴随着政府在种子生产和经营管理上的不断弱化。今天的种子监管体制及其问题可以追溯到2000年《种子法》。可能并非巧合，中国于2000年加入世界贸易组织(WTO)，《种子法》也在这年出台。本节将回顾改革开放前“另类”的种子生产、经营体系，该体系在保证多样性和基层种子自主方面曾发挥过不可忽视的优势。同时我们也考察当 2000年《种子法》改革了政府与市场的关系后，给当前种子管理带来了什么问题。

建国后，我国的种子生产经营和管理大致经历了 3种范式。

第一种范式，1950年代到1970年代末，这一时期公共部门的科研体制与基层农民的育种实践相结合，相辅相成，为推动中国农业发展做出了重大贡献。1958年4月，农业部、粮食部联合召开了第一次全国种子工作会议，制定了种子工作的“四自一辅”战略方针，即依托生产队“自选、自繁、自留、自用、辅之以必要调剂”。强调社区积极参与育种，政府进行适度调剂。在人民公社体制下，国家逐渐建立起专门的种子繁育和管理部门，逐步形成以县良种繁育场为骨干，人民公社良种队(场)为桥梁，生产队为基础的三级繁育体系，全国范围内也陆续建立起种子机构。在这一阶段，农民自留种、换种的实践非常丰富。我们在全国不同地区(黑龙江、河北、云南、广东)的调研中都了解到，人民公社时期生产队往往有自己的良种场，作为本生产队的种子繁育基地。

这一时期，国家和基层(县、社、队)共同参与负责种子的生产、经营和分配。袁隆平的杂交水稻就是这一范式下的成果。从我们的访谈来看，这一阶段有两个重要特征。一是国家将种子作为重要的农业生产公共资源，而不是商品，因此，国家财政直接支持种子试验示范、繁育和推广工作、以及对农村基层育种人员的培训。第二，基层是育种、留种的主体，外部调剂是辅助性的。第三，调剂的种子价格由国家控制，种子繁育和管理部门按国家规定价格向生产队提供种子，如果有亏损，由国家财政补贴。

第二种范式，1980年代到2000年《种子法》颁布前，是种子公司自收自支、自负盈 亏的范式。如果说80年代前以基层留种为重，80年代以后，供种的比例逐步提高。这一阶段，种子公司为农业局下属的国营单位，属于自收自支的事业单位。种子的生产和经营仍由政府控制，但国家已经不再直接给予财政拨款。这一阶段，种子公司和种子管理站是合属的，生产经营由政府垄断。90年代，根据《种子管理条例》，种子经销商既需要到种子管理站办证，也要到工商部门办证。当时的种子经销商基本都是各乡镇的农业技术员，每个乡镇基本都只有一家店经销种子，这些经销人员掌握着农业技术，所以当时对种子市场的监管也相对容易。可以认为，90年代种子是垄断经营的，每个县只有一个种子公司，种子管理站的工作事实上是维护种子公司自己的利益，所以当时种子管理站的工作人员积极性也高。在这个时期，既不允许对种子进行私繁滥制，也不允许外面的种子随意进入本地市场，外来种子进入本地，必须有合法手续。就河北调研点的县级种子管理站来看，90年代，该种子管理站有五六个工作人员，他们的工资由种子公司支付。

第三种范式，2000年《种子法》颁布后至今，种子生产和经营、种子监管都出现了变化。一方面，在经营体制上实行了政企分离，种子站取消了经营功能，成为事业单位，负责种子监管工作;种子的生产、经营则走向市场化、产业化，其最突出的改变是种子的生产、经营从政府控制转变为允许私人进入，种子生产经营的权限被放开。从河北调研点的情况看，在2000年前，每个乡镇基本只有一家种子经销店，由于《种子法》放开种子经营，到目前，全县上报的种子经营店就有78家(全县一共 25个乡镇)，当地种子管理站的工作人员称，实际数量比这个更多;黑龙江一个县种子经营商有200多家。尽管根据2000年《种子法》的第五章第二十六条规定，“种子经营者必须先取得种子经营许可证后，方可凭种子经营许可证向工商行政管理机关申请办理或者变更营业执照。”但第五章第二十九条也规定，“种子经营者专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，可以不办理种子经营许可证。”这意味着，只要不再对出厂的已包装好的种子进行再分装，从事种子批发、零售的经销商都可以不必到种子管理部门办理经营许可证。这一规定在《种子法》2004、2013年的两次修改中都没有改变，直到 2015年修改版中，才在这一条后加上了一句“应当向当地农业、林业主管部门备案”。

2001年《种子法》出台改革了政府与市场的关系，导致了两个方面的问题：一是政府监管职能退化，监管人员力不从心；二是种子价格成为纯粹的市场行为，没有监管。而这正分别对应农民忧虑的劣质种子和种子价格的问题。下面分别细说。

从 2001年开始，县级种子公司改制，政企分开，种子管理站与种子公司分离。《种子法》出台之前，政府部门是对种子生产过程加以管理;《种子法》出台之后是进行种子成品管理，属于事后监管，即只监管种子市场，不再对生产过程进行监管。经验丰富的河北种子站监管人员认为，“全程监管更加可靠，事后监管是只有发现问题并查出来才能监管，发现不了就监管不了。”黑龙江一个玉米种植县的种子管理站负责人说，200多家经销商流动率很高，而且2001年后不再需要他们在当地进行资格登记，导致“无论什么人都可以卖，街上蹬倒骑驴的，讨荒的，拿身份证都可以去卖的，谁不行？”因此当地种子管理站对他们无从监管，十分头疼，认为种子经销商几乎已经是无门槛运作，种子监管部门对经销商的基本信息毫无掌握，一旦出问题，在理赔环节往往找不到经销商：

“你现在全国任何一个地区，任何一个省份拿着身份证来到工商局都可以起执照的，过去外地的我们是不可以的，外地你得有本地人做一下担保，你把种子劣种卖给农民，农民最后没收成。你卖种子2月，3月份，4月份完了，5月份种地你走了，打电话找不着你，你把老农民坑了，过去这个事情屡屡发生。你到理赔的时候他又不来了，没了，人找不着了。”【6】

2015年春东北地区中外合资的玉米种子“德美亚”一年间价格翻番，导致农民无力购买，成为“疯狂”的种子，数百农民围住省种子管理局，几乎引发群体性事件。虽然种子的价格归物价管理局管理，但显然这其中市场发挥了更大作用。在河北的调研，我们也同样看到，合资的玉米种子带动了行业走向高价位。先玉335在河北调查点的种植已经10多年了，价格逐年提高。这些年始终处于高价位，而且也拉动了行业商品的整体走高。据介绍：

“原来种子价格才三四块钱一斤，那时种植方式是撒种子，一亩地需要八斤种子……”

先玉335在04、05年市场上就有，把价格提高到五六十块钱一袋(2斤多点儿，按粒算，4400粒一亩地)。国内企业后来也改头换面，新的品种定价按照先玉335的价位走，旧品种换个名字，前些年百姓叫苦连天，现在也都习惯了，现在市场上也找不到三四块钱一斤的种子了，都是五六十块钱这个价。开始的时候，其他品种的厂家还撵不上，老品种一直都是低价，价格不可能马上提高，只能说是新品种，人家卖65块，我卖60。更新换代快，新品种价格能赶上来。”

从以上三个阶段的变迁可以看到，政府在种子繁育、经营、监管方面的角色在不断减弱，种子从改革开放前的农业公共资源，变为改革后政府特许经营的商品，在《种子法》推动下最终成为全面开放的商品。种子的商品化过程，伴随着国家职能的退出，是导致目前地方政府在种子监管方面遇到诸多困难的原因。而且种子管理部门往往经费支持不足，也导致种子管理站人员不足、人员流动频繁等问题。黑龙江种子监管人员说“现在是我们的管理，责任太大，睡觉都提心吊胆的，说句不好听的言论，说重视各级实际都是口头重视，你政府既不给增人又不给增设备，又不给增专业的人员，又不给增车，又不给增管理的东西，你说管理啥?”

我们的调查发现，一方面，玉米种子的商品化程度已经极高，农户自留种的比例仅1%，农户对种子市场有极高的依赖，农民育种体系几乎遭到全面摧毁。已经出现近三分之一的农民对种子的未来表示忧虑。另一方面，《种子法》颁布以后，政府在种子市场监管方面及其能力方面有相当程度的下降，不利于种子管理。因此我们呼吁国家的种业科研体系建设与农民基层育种实践并进，同时从制度上强化政府的责任和对种子的监管力度。

第一，我们建议国家应建立公共的种业科研体系，同时鼓励和扶持基层的农民育种实践。今天中国的种业发展，需要两条腿走路，公共的种业科研体系是种子繁育的骨干力量，基层的农民育种同时也应是我国农业的基础。不仅绝不应该放弃和排挤农民基层的育种、保种实践，政府还应大力加以扶持。完全将种子培育和生产交给市场，必然的结果就是生产的单一化和生物多样性的减少，这对于农业可持续发展而言极其不利，对我国未来的粮食安全问题也有极大的负面影响。从世界范围内看，小农在保种、维持生物多样性等方面发挥着不可替代的作用，为此，我们呼吁国家从保种、扶贫两个角度对这些小户给予政策支持，给这些保种的小户提供补贴，增加他们的收入，在品种培育方面，从政策上向小农户倾斜。此外，我们也建议以村庄社区为基础，发掘种植老品种，国家需要对村庄社区的育种实践给予支持。这样既支持了集体经济的发展，对小农户也是一个生计保障，一举多得。

第二，扩大政府的种子监管权力。《种子法》颁布以后，随着种子的市场化、企业化，政府在相当程度上退出了种子监管。突出的表现是，种子经销商如果不对种子进行再包装，直接按原包装销售，只需到工商部门注册登记，即可获取营业资格，而不必到种子监管部门登记;这样一来，种子管理部门难以掌握种子经营者的信息，出现假劣种子时，也难以追责。因此，我们建议，应当在《种子法》等相关法规中强化种子管理部门的责任和监管力度，如《种子法》2015年修改版中新增的条目，种子经销商需要到政府部门进行备案，就是一个好的方向。同时，我们呼吁政府在完善最低农产品最低收购价的同时，也对包括种子在内的农资价格进行调控。在农资市场完全放开的情况下，最低收购价的弱化必然有损于农民收入。我们的建议是，国家不仅应该强化最低收购价政策，还应该看到农资价格上涨对农民收入的影响，应该对农资价格也实行调控。