评论 | 张力：婴幼儿托育待重回“国事”

张力

中国政法大学法学院副教授，副院长

托育是0-3岁婴幼儿照护服务的重要构成部分，与针对3-6岁幼儿园学前教育共同构成针对学龄前儿童的保教。在近些年政策制定和实施中，托育常常与养老服务并列，合称“养老托育”。提供托育服务的主体通常称为“托育机构”，一些地方的政策文件也用“婴幼儿照护服务机构”指代“托育机构”。事实上，这一指代不够准确，前者应是上位概念，包含后者。

之所以先用三两句话指出托育服务的内涵以及和相关概念的关系，是因为对国人而言，这个概念是个熟悉的“陌生人”：它曾经被叫做“托儿所”，“八零后”一代有相当比例在幼年时获得过托儿所的照护，只是此概念后来险些沦为政策和法律中的僵死名词。

从托儿所到托育机构的演化历程可以看出，我国对0-3岁婴幼儿的社会化照料看护经历了从家事——国事——再家事——再国事的变化过程。

比如，1949年新中国成立不久，以3岁为界，将对学龄前儿童的保育实施主体一分为二，分为托儿所和幼儿园。

又如，1951年，当时的政务院改革学制，规定了各类教育活动形式，其中“实施幼儿教育的组织为幼儿园。幼儿园收三足岁到七足岁的幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育”，托儿所不在此列。但这并非说明托儿所被国家忽略，恰恰相反，在当时苏联模式的影响下，托儿所的数量迅速增长，从新中国建立前的119个到1951年7月的7681个。

（图片来源：凤凰新闻）

托儿所事业发展之源便蕴含着“国事”基因，对婴幼儿的照护也逐渐成为一种国家直接或间接兜底的公共福利。究其原因，主要是为了实现妇女解放，并能够投入生产建设中，实现列宁所说的，“公共饭堂，托儿所和幼稚园……能够真正解放妇女，减少和消灭她们在社会生产和社会生活作用上处于与男子不平等的现象。”曾任全国妇联主席的蔡畅说过，把托儿所等“小事”做好，“不仅能更多地发挥女工的生产力量，而且这些事情的本身就是具体解放妇女的社会事业。”

不过在几经起伏后，随着社会主义市场经济的发展，国家愈渐难以为托儿所形态下的照护服务兜底，托儿所的数量自上世纪九十年代开始逐渐下滑，在部分城市甚至难觅踪迹。曾经的国事不得不“再家事化”，这直观表现为在托人数的下降，婴幼儿不得不重新由家庭，更准确地说，是由母亲或祖辈协助母亲来实施全天候的照护。这种“再家事化”不可避免地带来了一系列问题：

一是侵蚀当年妇女解放和男女平等的社会主义国家建设目标。

“五四宪法”第96条规定，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活各方面享有同男子平等的权利。”现行宪法几乎是一字不差地保留下来，其第48条规定，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”

原国家卫计委家庭司编著的《中国家庭发展报告（2016）》显示，母亲对1岁婴幼儿的日均陪伴时间是7小时，父亲是2.9小时；母亲对3岁婴幼儿的日均陪伴时间是5小时，父亲则下降为2.6小时。

男女平等不仅应体现在家庭外，而且应体现在家庭内。家庭生活上平等与否会对家庭外其它领域产生影响。若在婴幼儿照护的家庭分工上，明显不合比例地由母亲一方承担，乃至使其减损、丧失参加工作劳动、改善经济状况、发展人格自由的权利，则难谓平等。

二是不利于最大程度地实现婴幼儿的健康成长。

列宁在谈及为何要设立托儿所时，还曾提过其目的是“要培养壮健的下一代”。近半个世纪以来，越来越多的国家都渐渐发现儿童早期发展的重要性，并采取包括财政投入、规制市场在内的各种措施加以介入。

OECD自2001年起，每五年发布一份名为《强壮开端》（Start Strong）的婴幼儿早期发展相关报告，在其2012年的报告开篇便指出，“在学习和健康方面拥有一个良好开端的儿童，长大以后的发展更好。”

婴幼儿照护的再家事化大大减少了婴幼儿群体获得科学养育和社会性发展的机会：

一方面，不同地区、不同家庭环境下的婴幼儿受制于环境，难以在一开始就获得充分的发展机会。仅以城乡差异为例，有研究指出，脱贫地区的农村家庭通常因缺乏相应的育儿知识等家庭环境因素，使得超过1/4的3岁以下婴幼儿在认知、社会性方面发展滞后于城市婴幼儿。

另一方面，缺少国家和社会专业支持的家庭通常仅能在吃饱穿暖的较低照护水平上为婴幼儿早期发展提供帮助，这恰是当前育儿焦虑的温床。专业知识无法通过可靠稳定的渠道进入家庭，可能导致婴幼儿在母亲眼皮底下“趴睡死”的恶性事件。

三是潜在影响着人口长期均衡发展。

近十年来，我国人口总和生育率在低位徘徊，明显低于更替水平，2021年的生育率更是低到7.52‰。这无疑将影响我国“十四五”期间对中度老龄化社会的应对措施，同时影响我国在2035年进入重度老龄化社会后的政治、经济、社会环境。此外，不能为家庭照护婴幼儿提供充分支持势必影响其生育或再生育意愿。

从“七普”数据来看，全国有4200万3岁以下婴幼儿，据调查，其中只有5.5%左右的婴幼儿获得托育服务。这与OECD国家平均20-30%的托育率之间存在相当差距，也与当前我国超1/3家庭有托育需求形成反差。

种种迹象表明，托育服务正在重新回归国事，并接续新中国成立初期的思路，在制度设计上将托育与教育区分开来，由卫生健康部门负责前者的促进保障和规范发展。

（图片来源：搜狐新闻）

2017年，携程亲子园虐童事件爆发，引发社会关注，也让人们重新发现托儿所的长期缺位及其问题。

2019年被许多业内人士视为“托育元年”，人们开始寄希望于采用托育机构形式填补二十年多年来托儿所逐渐消失所造成的真空地带。当年，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确由卫生健康部门负责协调做好对托育机构的监督管理，负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导。

2020年，修订后的《未成年人保护法》将使用了数十年的“托幼事业”概念拆分为“托育”和“学前教育”，将一度为国人广泛熟知的“托儿所”概念，替换为包括托育机构在内的“婴幼儿照护服务机构”，这是首次以法律形式明确了托育的内涵和范围。

2021年，修订后的《人口与计划生育法》首次以法律形式提出了“托育机构”概念，提出“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构，支持幼儿园和机关、企业事业单位、社区提供托育服务”，并用多个条款规定了托育机构包括备案在内的多项义务，对从业人员规定了终身禁入等法律责任。

不过，重回国事的托育服务不应在“国家办社会”的意义上重走托儿所的老路，这恐怕也是立法者转而采用托育机构概念的隐喻。

笔者认为，未来，托育服务的“再国事化”应当建立在现行宪法以及相关法律的基础上，建立在各方权利义务的框架中。宪法第46条规定，国家培养“儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，第49条规定“家庭、母亲和儿童受国家的保护”，这些条款要求国家承担对3岁以下婴幼儿发展和获得保护的义务，并承担对家庭和母亲的保护义务。如何明确这些义务的内涵和履行方式，平衡婴幼儿、母亲乃至整个家庭、托育机构等各方主体的合法权益，实现普惠托育服务，进而将特定范围的托育服务适度纳入国家基本公共服务，将是托育服务再国事化过程中的关键议题。

编辑：王绪加

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