垃圾分类丨迈向“无废城市”：万隆的经验
| 万隆 |
作为印度尼西亚第三大城市，万隆（Bandung）面临着因经济发展和高人口密度所带来的垃圾问题，如垃圾处理能力薄弱、垃圾焚烧导致大气污染、填埋场分布凌乱等。然而， 在过去的短短十几年里，万隆的垃圾治理取得了十足进步，如因其在城市环境治理上的优异表现，该市在2015年从357个印尼城市中脱颖而出，获得了由印尼环境与林业部颁发的阿迪普拉奖（Adipura）；随后，万隆又因其在空气污染治理上的成效而获得第四届东盟国家环境可持续城市奖。
为何万隆可以在短时间内从“垃圾围城”转为垃圾治理的“典范城市”，并不断迈向“无废城市”（Zero Waste City）？本案例分享将通过该市垃圾治理的制度建设、策略选择、及多元参与，来总结万隆经验的利与弊。
| 一、垃圾治理的制度建设 |
根据全球焚化炉替代联盟(Global Alliance for Incinerator Alternatives，GAIA）的报告，万隆每日产生约1600吨垃圾（约0.23kg/人/日）。早期万隆的垃圾处理方式以简单填埋为主，缺乏规范化的处理流程，也因此带来了诸多问题：
1）垃圾填埋场超负荷运转。
由于缺乏适当的垃圾治理策略，万隆的几处垃圾填埋场均高负荷运转，未能及时处理的垃圾便在露天进行堆放，对当地周围环境造成严重伤害。
2）管理不当引发严重事故。
2005年2月21日，万隆附近的鲁维加加垃圾填埋场（Leuwigajah Landfill）发生崩塌事故，共造成157人死亡。因此，该事故在当地及印尼全国引发强烈关注，印尼政府甚至将每年的2月21日定为国家垃圾宣传日。
3）垃圾焚烧等替代处理方式引发民众反对。
面对日益严重的垃圾问题，万隆政府积极探索更为多元的处理方式，如建设垃圾焚化炉。但该方案遭到焚化炉周边居民和环保组织的强力反对，因此被搁置。
在诸多现实问题背景下，印尼中央政府开始探索规范化的垃圾治理模式，包括加强制度建设和完善责任体系两方面。
万隆的行政区划图
（一）加强制度建设。
印尼国会于2008年通过了该国史上第一部以垃圾管理为核心议题的纲领性法律：《垃圾管理法》（Waste Manage-ment Law），主要内容有：
1）确立垃圾治理体系。该法明确要建立全新的 “回收、分类、循环、处理”集为一体的综合型垃圾治理体系。
2）界定垃圾类别。该法将城市垃圾分为三类：生活垃圾、类生活垃圾和特殊（有害）垃圾。
3）明确垃圾管理原则。该法提出两项垃圾管理的原则，即减量（reduction）和处理（handling）。减量原则强调源头治理，而处理原则强调对产生的垃圾的最大程度利用与无害化处理。
（二）完善责任体系。
除了法律层面的建设外，印尼政府也形成了从中央到地方的多层垃圾治理架构，以明确治理的责任体系。
1）中央政府层面，由环保部和公共工程部负责垃圾治理相关议题。前者负责全国范围内的垃圾管理政策规定的制定及倡导，后者则负责指导和监督地方政府的垃圾管理运作。
2）省政府层面，万隆所在的西爪哇省由人口定居与房产部统一负责垃圾管理的职责。该部下辖的地区垃圾管理局则负责对接中央环保部的职能安排。
3）市政府层面，万隆组建了垃圾管理公司，以具体负责对万隆城区的垃圾进行收集、运输和处理，同时也负责处理民众投诉。
| 二、垃圾治理的策略选择 |
根据全新的垃圾治理体系，万隆的垃圾回收、运输和处理主要包括以下几个步骤：
1）回收—社区。
分别由小规模社区协会RT（30-35户家庭）和大规模社区协会RW（10-15个RT）负责社区层面的垃圾回收工作。社区协会根据所产生垃圾类别及产量收取垃圾处理费（家庭垃圾：0.9-9.1 RMB/m3；商业垃圾：6.8 RMB/m3）。社区协会雇佣专人负责垃圾收集工作，并对未进行分类的家庭垃圾进行再次分类。
2）运输/分类—临时垃圾转运站（TPS）。
从社区住户中收集到的垃圾将被转运至TPS，进行暂时性集中回收、分类和储存。根据公共工程部规定，TPS的面积不得超过200m2。
临时垃圾转运站
3）分类/处理—TPS3R垃圾处理中心。
随后，在TPS的垃圾将由政府组建的垃圾管理公司或是外包的私人企业，用卡车运送至TPS3R （reduce，reu-se，recycle）垃圾处理中心，以分拣出可再利用和再循环的物品，从而减少垃圾总量。每个中心将服务至少400户家庭。根据公共工程部，TPS3R垃圾处理中心占地面积不得超过200m2，且至少能容纳五种类别的垃圾放置。
TPS3R垃圾处理中心
4）处理—综合垃圾管理站点（TPST）。
经过TP-S3R处理中心处理的垃圾，将被运至拥有更复杂全面的处理体系的TPST。根据公共工程部，TPST的建筑面积应大于20000m2，距离最近的居民区至少500m，且应设有分类室、垃圾处理厂、环境污染控制、残留物处理、辅助设施和缓冲区等特定区域。
综合垃圾管理站点TPST
5）处理—垃圾最终处理站（TPA）。
从TPST删选出的垃圾将被运送至TPA，进行无害化处理即填埋，包括受控填埋场（controlled landfill）和卫生填埋场（sanitary landfill）两种。
垃圾最终处理站TPA的渗滤液处理
| 三、垃圾治理的多元参与 |
《垃圾管理法》的实施极大地推动了万隆的垃圾治理体系建设，然而，一些问题依旧普遍存在，如：1）垃圾的运输花费巨大，每吨垃圾的运输需万隆政府投入约合人民币727元；2）垃圾处理能力依旧有限，万隆每日可以处理的垃圾约1200吨，仍有400吨无法得到有效处理；3）有些社区缺少进行垃圾收集和分类的专职垃圾回收者及临时垃圾转运站TPS。
在此背景下，环保组织登上垃圾治理舞台，为万隆的垃圾治理提供政策建议及实践指导，具有代表性的是环保社会组织YPBB与当地政府的合作，内容有：
1）提出“无废城市”总体规划。
2013年新当选的万隆市长卡米尔宣布与YPBB展开合作，制定“无废城市”总体计划，强调对垃圾的再利用，目标是没有垃圾再被送往填埋场或焚化炉。
2）进行“无废城市”试点。
在万隆政府的支持下，YPBB与菲律宾的地球母亲基金会合作，在万隆的四个街道和七个大规模社区推行家庭垃圾分类，号召居民将湿垃圾分离出来，并在当地工厂中进行堆肥或生物降解的处理。同时，亦主张将可回收垃圾运往旧货商店。剩余的垃圾才会被送往填埋场。目前，试点已扩展至41个大规模社区。
3）构建“无废城市”目标。
YPBB的目标是减少万隆73%的垃圾填埋总量，其中57%为有机垃圾，YPBB倡议可以在居民家中或TPS3R处理中心进行处理，另外可回收垃圾则占16%。
YPBB“无废城市”项目示意图
2018年新的万隆市长丹尼尔上任后，在“无废城市”项目基础上，发起了“零废弃项目（waste-free area program）”或Kang Pisman，以继续推动垃圾总量减少。
2019年，为降低垃圾对环境的负面影响，万隆政府颁布了“限塑令”。
总结来看，万隆在垃圾治理上的进步，离不开制度建设、机构完善和多元参与。但其目前的治理体系依然面临一些问题，如垃圾源头分类的欠缺和垃圾处理能力的地区差异化，迈向“无废城市”依然道阻且长。
整理自《迈向“无废城市”:万隆的经验》
作者 | 张勇杰 中国人民大学公共管理学院博士研究生
编辑 | 何晨阳
排版 | 袁倩倩
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