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巫岚:“毒芹菜天价罚款”九问

巫岚 行政法实务 2023-08-26

退休闲人,半夜醒来,几句话如鲠在喉、不吐不快。就央视新闻30分关于陕西榆林市市场监督管理局对农残超标芹菜6.6万“天价”罚款事件的一些疑惑,与大家分享。
疑问一:央视对外发声,为何不向社会披露完整信息?
央视新闻30分视频时长2分26秒,全程都在围绕市场监管部门“天价罚款不顾小微市场主体死活,破坏营商环境”报道。但始终没有披露芹菜什么项目不合格,甚至在引用处罚决定内容时还含糊其辞的用了“超过食品安全标准限量食品”的表述,明显回避了“农药残留”四字,这和央视记者的顶级水平完全不相称,也和以前报道食品安全问题时动辄危言耸听的“毒芹菜”“毒大米”的表述风格完全不同。请问,报道发布前,有督查组的新闻通稿,还是经过督查组审定了?据笔者了解,这起案件的芹菜中检出禁用农药毒死蜱,妥妥可以称为“毒芹菜”。毒死蜱为中毒农药,已经于2016年开始禁止用于蔬菜,可媒体为了报道需要,故意回避核心信息,让社会误认为该芹菜不存在安全问题,引发社会舆论一边倒指责行政机关“冷血”、“抢钱”,这个后果媒体预料过吗?没有行政机关的严格监管何来食品安全?为民执法的执法者咋就一夜之间成了百姓的“死对头”?对毒死蜱可能涉及的食品安全问题了解吗?
疑问二:认为罚6.6万元过罚不当,那应该罚多少合适?依据什么?
据笔者了解,6.6万元罚款,在现有法律框架下完全在裁量的合理区间,如何得出“过罚不当”结论的?《食品安全法》规定处罚“五万元以上十万元以下”,在罗某夫妇没有《行政处罚法》规定的法定从轻减轻情节情况下,依据《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则(试行)》规定,处6.5万元至8.5万元处罚,都属于合理区间。6.6万罚款是榆林市榆阳区市场监督管理局作出的处罚决定,早在2018年榆林市榆阳区市场监督管理局办理的同样行政诉讼案件两审(判决书编号:(2020)陕08行终19号)都得到法院支持,至少已经被司法机关证明6.6万所谓“天价”罚款并无不当。在这种情况下,是被罗某夫妇的哭诉所打动,凭朴素的无产阶级感情得出了“执法不能只讲力度”的结论吗?执法者哪个是不食人间烟火之人,何尝不想讲“温度”?80%的执法者本身都是社会底层,或者父母都是农民,他们何尝不了解底层的苦?即使罚款超出了普通人的认知,也应该是立法的错,在这个问题上,推翻执法部门的结论是否应该适当保持点“谦抑性”呢?即使认为处罚过重,如果不修改法律,莫非执法人员可以突破法律规定,凭感觉裁量?那要法律干什么?还是依法行政吗?如果人人都凭自己认知的“恶法非法”来执法,依法治国又该如何进行呢?如果认为法律规定不是判定“过罚相当”的标准,总书记“四个最严”要求是不是标准?总理的“罚到他们倾家荡产”要求是不是标准?老百姓的食品安全热切期盼是不是标准?罗某夫妇不能提供芹菜合法来源,造成上线难以追溯,表面是七斤,整个链条下来七万斤也不无可能,说不准督查组督查期间吃的就是“毒芹菜”,作何感想?难道不应该让他们付出代价?如果罗某夫妇能够说明芹菜合法来源、尽到索票索证义务,按照《食品安全法》规定是不处罚的,榆阳区市场监督管理局办理的另起“毒芹菜”行政诉讼案件中最下游就是免罚的,通过生产经营同责的规定倒逼经营者履行义务本身就是《食品安全法》的立法本意。非常希望能够给出“既有力度又有温度”的处罚标准来统一全国的执法工作,别让执法者为难。提出问题容易,解决问题难啊!
疑问三:对二审尚未作出生效判决的行政诉讼案件,提前得出“过罚不当、执法不能只讲力度”的结论,会不会影响二审判决结果?是权大于法吗?
笔者了解,罗某夫妇的6.6万罚款决定是在2022年2月由榆林市榆阳区市场监督管理局作出的处罚决定,当事人提起行政诉讼后,2022年6月20日榆阳区法院一审判决(判决书编号:(2022)陕0802行初24号)驳回原告诉讼请求,支持了行政机关的决定,从时间上猜测很可能正处于二审期间。在法院尚未作出生效判决,且一审支持行政机关处罚决定的情况下,在没有充分证据(至少媒体没有披露)情况下,得出“过罚不当、执法不能只讲力度”的结论,不但否定了该案一审判决结果,也会通过权威和舆论绑架影响到二审裁判,这合适吗?况且榆阳区市场监督管理局2018年同样的“毒芹菜”处罚,在2020年二审已经支持行政机关的处罚决定?是否涉嫌用权力影响司法问题?如果本次结论正确,前期法院的裁判结果是否需要予以再审?如果法院不再审,影响的是司法公信力,还是行政执法的公信力?今年中共中央、国务院发布,自2022年5月1日起施行的《信访工作条例》 第二十八条第二款规定:“各级机关、单位应当按照诉讼与信访分离制度要求,将涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由有关政法部门依法处理”。罗某夫妇通过大督查平台反应诉求,督查组予以核实,这是“为民做主”的表现,值得称赞,问题是对《信访工作条例》有明确规定要求“诉讼与信访分离”的情况下,先入为主,是否会引发信“访”而不信“法”问题呢?对基层的督查是否也要尽量尊重法院的判决呢?
疑问四:就优化营商环境开展督查,是否考虑过食品安全监管问题?
笔者了解,每次督查都有侧重点,有明确的任务要求,第九次大督查聚焦的是“稳增长、稳市场主体、稳就业保民生、保产业链供应链稳定、深化“放管服”改革优化营商环境等重点工作”,这是国务院急百姓所急、想百姓所想作出的英明决策部署,老百姓翘首期盼。问题是督查是否要对社会总体发展各方面予以综合考虑?如果本次督查食品安全监管,榆林的处罚案有无可能成为强化食品安全监管的亮点?即使是优化营商环境,“依法行政”难道不是最好的营商环境?打假保真、打假治劣,让社会良性发展,难道不是对营商环境的优化?强调食品安全要求“四个最严”,强调经济发展要求“柔性执法”之间并不矛盾,但不能让执法者左右为难、无所适从。“柔性执法”不等于“柔软执法”,“有力度”不等于“没温度”,人民群众哪个不是对食品安全问题恨之入骨?哪个愿意吃用了毒死蜱的芹菜?优化营商环境,应该进行全面解读,让执法者暖心、让人民群众放心、让领导省心、让市场主体舒心,莫不是大家共同追求的目标?没有食品安全,我们优化营商环境又有何用?能优化得了吗?
疑问五:督查组指责基层执法部门“过罚不当”,难道不损害国务院督查组形象?
督查组可谓是带有尚方宝剑的“钦差大臣”,每个举动都可能让基层瑟瑟发抖,笔者不是强求督查组“官官相护”,只是恳求对基层工作的复杂性多一些理解,而不仅仅是纸上谈兵。从社会群众角度讲,似乎督查组批评了基层,老百姓拍手称快,岂不知基层政府是最贴近群众的一层,他们的形象也同样代表政府形象。如果确实有问题,我们刮骨疗毒、绝不护短、自曝家丑我不反对,关键是教育不到点子上,会让社会笑话。就好比家长教育孩子,错误的批评教育,只会让路人认为家风不正。督查组的每一个举动,都会起到示范作用,如果真的批评错了,会让执法者寒心,就如同一次错误的判决污染的是整条河流。动辄指责基层的做法表面上大快人心,仔细品味是对整个政府形象的损害,希望遇事多想想具体事件背后的原因。很多事情表面在基层,深层次问题往往在上层,没有充分的调查研究就没有发言权,用“明察秋毫”来形容基层对督导组的期盼,一点都不为过。确实有错的,该批评批评、该曝光曝光、该处分人处分,大家没有怨言,关键是要让大家服气。“芹菜案”引发大量舆情,甚至被部分执法者认为是“好事”,认为自此可以擅自减轻处罚了,对与错还有待实践检验。
疑问六:从2018年发现使用毒死蜱,至“毒芹菜”所谓天价罚款,违法行为在榆林市仍然屡禁不止,后续是否还要从食品安全角度启动追责机制?要不要建议搞个农残超标专项治理行动?
“毒芹菜”案中,当事人经营的芹菜经食品安全监督抽检,毒死蜱实测值为0.11mg/kg,不符合GB2763-2011《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》要求,检验结论为不合格。毒死蜱是一种有机磷类广谱杀虫剂,《中华人民共和国农业部公告第2032号》明确:自2016年12月31日起,禁止毒死蜱在蔬菜上使用。《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》中规定,毒死蜱在芹菜中的最大残留限量为0.05 mg/kg。农业农村部办公厅于2022年4月11日发布了《关于开展2022年国家农产品质量安全监督抽查的通知》,将芹菜列入监督抽查的重点品种,将禁用农药列入监督抽查的重点参数。农业农村部于2022年6月10日发布的《关于监督抽查发现的27批次问题农产品情况的通告》中,涉及蔬菜的问题农产品共7批次,其中6批次蔬菜均检出毒死蜱,说明蔬菜使用禁用农药问题相当突出。从2018年榆阳区市场监管局行政诉讼案发现使用毒死蜱,至2022年“毒芹菜”所谓天价罚款,说明使用禁用农药违法行为在榆林市仍然屡禁不止,6.6万元“天价罚款”尚不能解决问题,“有温度”的责令改正、批评教育就能解决问题?尽管源头在种植环节,但需要经营环节的追根溯源,罗某夫妇被罚不是因为他们没有检验,也没这个义务和能力,是因为没履行法定义务造成产品来源不能追溯。站在保证食品安全的角度来看,督查组是否有必要建议当地开展农残超标专项治理行动?就屡打不绝的毒死蜱,是否要从食品安全角度启动追责机制?咋似乎感觉“过罚不当”的提法和“着力解决该严的不严、该重的不重、该硬的不硬”的要求有点背离呢?如何治理餐桌上的污染,保障“舌尖上的安全”这道题又该如何作答呢?
疑问七:督查过后,榆林市市场监督管理局该如何整改呢?
就6.6万元罚款的芹菜案,督查组已经得出了“过罚不当”的结论,就个案而言,可以通过督查组给法院施压变更判决结果。问题是,督查组提到的20多起对小微市场主体的处罚,都要不论对错把罚款退还吗?哪部法律规定对小微市场主体罚款不能超过5万元?特别是榆阳区市场监管局已经经过法院2020年二审判决的案件,退还罚款是否会被追究“造成国有资产流失”的责任?一个榆林是个小范围,全国范围内,对小微市场主体罚款5万元以上的案件比比皆是,督查组可以查询“市场处罚文书网”看看,是否需要进行全国层面的全面整改呢?否则这种示范效应,是否会引发全国法院行政判决全部再审,或者被罚款的小微市场主体纷纷上访要求退款的连锁反应呢?如果不能全国整改,似乎大督查的目标任务没有完成。如果真整改了,以后谁还相信法律呢?据说榆林已经开会进行了整改部署,很好奇是整改什么?是要求退回罚款,还是继续加大处罚力度,解决多年来毒死蜱滥用屡禁不绝?
疑问八:如果认为“芹菜案”可以在没有从轻减轻情节情况下,擅自裁量减轻处罚,执法人员已经被处分或判刑的案例是否需要翻案?
执法人员之所以不敢突破法律规定底线擅自减轻处罚,根本原因在于个别法条规定不尽合理,减轻处罚多少金额,执法人员就要承担多大个人风险。榆阳区市场监管局两起“毒芹菜”案均提起行政诉讼,足见执法有多么艰难,每起案件仅支付律师费至少一万,就不要说其他人力耗费。君不见近年来因为减轻处罚被处分者比比皆是,被检察院提起公益诉讼者有之,甚至被认定为“造成国有资产流失”判刑入狱者更是不乏其人。减轻处罚累计达到20万元是一条追究刑事责任的红线,谁敢轻易触碰?列举几百起因减轻处罚被追责案例轻而易举,在此就不罗列了,烦请看官自行搜索。问题是,如果为了“讲温度”,允许在没有法定从轻减轻情节情况下自由裁量,这些被追责的案例岂不都成了冤案?是否需要找到督查组申诉或信访呢?这种蝴蝶效应督查组想过吗?我倒是建议督查组就此与纪检监察机关和检察院提提建议,在没有贪腐问题情况下,把枪口抬高些,给执法人员办点实事。
疑问九:如果认为“芹菜案”处罚过重,立法存在的问题督查组向国务院反映了吗?否则这种长效机制该如何建立?
前文已经多次述及,即使“芹菜案”有问题,其根源不是执法问题,而是立法问题。督查组不可能天天督查,更不可能督查到每一个角落,关键是通过督查发现的问题,以点带面,建立长效机制,从根本上解决问题。建议督查组提交国务院的报告中,能够借鉴2016年全国人大常委会张德江委员长在《全国人大常委会执法检查组关于检查〈食品安全法〉实施情况报告》中指出的:“针对新修订《食品安全法》对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难的问题,建议全国人大常委会法工委就此开展专题调研。”的表述,提出合理化建议。
笔者参加过督查,也曾被督查,去年还被第八次大督查质询过,但督查组同志的高素质和善解人意给我留下了深刻印象,我负责的优化营商环境工作还被督查组点名表扬。大督查工作不仅是完成一项任务,更是带着神圣使命的革命事业,真心希望通过督查发挥提质、增效目标,督促国务院各项政策措施在基层扎扎实实落地,为疫情期间共度时艰做出突出贡献!
文末,借用艾青的一句诗:为什么我的眼里常含泪水,因为我对这片土地爱得深沉!

来源:市场处罚研究



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