“小切口•大问题”：背后的故事（十二）

论文《重典何以治乱？对强化食品安全违法惩罚力度效应的个案研究》在“小切口·大问题”工作坊的多轮会议上得到工作坊组织者和参与者师友们的批评与建议。最后冲刺阶段，黄璜老师更是提供了一对一的精准指导，贴身服务。参与工作坊的过程让我体会到了学术共同体的温暖，论文署名上没有他们，但论文若有可取之处，归功于这个热心肠和有情怀的团队。

我的研究选题大多来源于对政府组织现象的困惑。2017年的某天上午，MPA研究生J同学到办公室与我讨论学位论文选题。正事说完，我随口问她，近两年工作上有什么重要的变化吗？她告诉我，新食品安全法施行了，违法罚款的额度加大了很多。我问她有效吗？她说很难。啊？大幅提升罚款力度，并未发挥震慑潜在违法行为的作用，而是造成了执法上的困难？这次闲谈就是本研究的缘起。

真正的资料搜集工作开始于指导本科生邱文峥写毕业论文，她是本文的第二作者。她的任务是按照我的要求搜集资料，并尝试进行分析。第一阶段，我并没有告诉她我们的研究问题和思路。试图先“放养”一段时间，希望有志于学的她，能够体会到陷在一堆资料中找不到方向的困顿，一点点找到线索的艰难，以及有了完整的“故事”，却说不清理论贡献的无奈。最终，文峥搜集了一个镇的资料，并在此基础上完成了本科毕业论文。彼时是2018年6月，如今她已是在读博士研究生。

 2018年8月至2019年8月，我有幸到斯坦福大学周雪光教授处访学，得以短暂逃离繁杂、困顿的工作和生活。期间，我开始重新思考、写作论文的初稿。

面对拐卖妇女儿童、食品安全违法等社会治理难题，公众及学界常常建议加大惩罚力度以震慑潜在违法行为，试图以“重典”完成“治乱”的目标。2015年年底施行的新版《中华人民共和国食品安全法》就体现了这样的思路。新法整体加大了食品安全违法的惩罚力度，严重违法行为的惩罚力度更是大幅提升了。

对L镇的个案观察发现，旨在以“重典”治乱的新法的实施，却造成了基层执法的避重就轻和力度整体弱化。强有力的执法是确保 “重典” 可以 “治乱” 的前提。执法力度的大幅弱化，将使 “重典” 难以发挥 “治乱” 的预期效应。强化食品安全违法惩罚力度的非预期效应，为我们研究 “重典治乱” 这一国家治理思路的效应提供了一个小切口。

强化违法惩罚力度，何以造成基层执法的避重就轻和力度的整体弱化？我开始在现有文献中找答案。理论上既可以把它视为强化惩罚力度效应的问题，也可以把它视为基层执法行为变化的问题。前者是威慑理论讨论的焦点。在威慑理论的视野中，个体是否犯罪受制于犯罪的预期成本，这一成本主要由惩罚的概率和惩罚的严厉性构成。

基于威慑理论的实证研究，把提高惩罚的概率和强化惩罚的严厉性，当成震慑犯罪行为的两个相互独立的策略，研究二者对特定犯罪或违法行为的震慑效应。然而，它们关注的是惩罚对违法犯罪行为的影响，无法解释强化食品安全违法惩罚力度对执法行为的影响。

碰壁之后，我开始转换思路，从执法行为变化的角度来考虑。顺着这个线索，代理理论就自然而然地被扯了出来。根据多任务委托代理理论，对代理人的强激励会造成代理人注意力从绩效不易测量的任务向绩效易于测量的任务转移，[1]也会造成代理人专营成本低的任务而忽视成本高的任务。[2] 这说明，代理人的注意力分配受到代理人激励和任务属性（绩效可测性、执行成本等）的约束。[3] 

然而，该理论把重点放在代理人激励上，强调代理人激励的注意力分配功能。这构成了现有委托代理研究的基本思路，用以讨论组织激励扭曲的问题，相关研究散见于经济发展、环保、就业、教育、医疗等诸多领域。根据这一思路，对执法者实施强激励，会造成执法注意力的重新分配。这一思路指向执法行为，也可以解释选择性执行现象，但它们所说的强激励针对的是执法者，而不是执法对象。因此，强化代理人激励的思路仍无法解释在执法激励不变时，强化执法对象违法惩罚力度，何以造成基层执法的避重就轻和力度的整体弱化。

令人困惑的是，该理论及其实证研究，为什么都强调代理人激励的注意力分配功能，而非任务属性的注意力分配功能呢？细思之下我发现，该理论隐含地假定特定任务的属性都是给定的，如一项任务绩效的可测与否或执行成本的高低。既然任务属性是给定的，能操控的就只有代理人的激励强度了。无怪乎该理论强调代理人激励的注意力分配功能，而基于该理论的实证研究更是如此。

那么，特定任务的属性是给定的常量吗？多数情况下是，但在我们的个案中，任务属性（执行成本）并非常量，而是被重塑了的。这意味着，除了强化代理人激励外，重塑任务属性同样可以影响代理人的注意力分配，进而影响代理人行为。这是任务属性的注意力分配功能，不同于现有研究强调的代理人激励的注意力分配功能。想通这一点，顿时有种灵光一闪、脑门被电的感觉，就此看到了希望。

通过把执法成本区分为调查成本和处罚成本，我们发现不同程度强化罚款力度的影响，主要体现为处罚成本的差异化上升。于是，在基层执法激励不变的情况下，强化违法惩罚力度通过重塑执法成本，重新分配执法注意力，由此造成基层执法的避重就轻和力度整体弱化。这可以解释本文观察到的现象，也意味着威慑理论讨论的惩罚严厉性和惩罚确定性之间并不是相互独立的，前者的强化会造成后者的弱化。在此基础上，我们完成了论文的初稿。

初稿完成后，我的同事、学生和诸多师友都给了很好的意见，工作坊的豪华团队更是给了多轮的“狂轰滥炸”。根据大家的批评，后续的修改主要围绕个案扩展、排除竞争性解释和提出监管信息的调节效应三个方面进行。

首先，一个镇的资料是否只是极端情况？为了消除这一疑虑，我们把个案从最初的一个镇扩展到了全市。先在市区和郊区中各选择了一个基层所进行观察，继而考察S市的整体情况。

其次，案件数量的整体下降和严重违法案件数量的下降，逻辑上似有可能是不同程度强化惩罚力度发挥了威慑效应的结果？这一质疑从根本上挑战了本文的解释。我们分析发现，新法发挥威慑效应的前提是，潜在违法者知道新法对惩罚力度的强化。反之，这一竞争性解释就可以排除。

据此，本研究在比例抽样的基础上就S市食品经营单位对新法的认知状况进行了问卷调查。结果表明，经营单位中知道新法对惩罚力度的强化的不超过18%，经历过或听说过违反新法被重罚的案例的更不超过10%。这说明新法对潜在违法行为的震慑效应即便存在，也非常有限，远不足以解释案件总量的断崖式下降和案件结构的颠覆性改变。由此排除了这一竞争性解释，增强了研究结果的可靠性。

再次，我们还观察到，针对持证经营主体的执法力度变化幅度较小，而针对无证经营主体的执法力度变化幅度较大。这是为什么呢？在美国时的一个日常生活观察也令人困惑：家里的小朋友乘车没有系安全带，被警察重罚了五百美金。我并没有像被查处的食品经营单位一样抗拒执法，增加执法难度，而是直接去把罚款交了。这是为什么呢？

对比两个领域发现，在交通领域，监管对象的所有信息都被监管部门掌握且共享，根本无处可逃，而食品监管机构对食品经营单位，尤其是对无证经营单位的信息的掌握较少。监管信息的差异造成了违法者抗拒执法的难度不同，也就影响了执法成本的变化幅度。这启发我们把执法成本中的处罚成本进一步区分为锁定执法对象成本和说服执法对象缴纳罚款的成本。最终我们从监管信息状况的角度，解释了针对持证和无证经营主体的执法力度变化幅度的差异，由此发现了监管信息状况对强化惩罚力度效应的调节作用。

本文的研究过程，让我们对如何提出研究问题和发展理论有了更深刻的体会。发展理论的前提是提出新问题。问题的新与旧，要看现象是否能被理论解释，是否与理论相冲突。这种冲突既可以是现象与理论命题的冲突，也可以是现象与理论前提的冲突。

无论哪一种，都需要心中有理论，了解理论的变量、变量之间的关系和前提假设，这样就比较容易捕捉到和理论冲突的异常现象，并自然而然地提出问题。反之，如果没有理论作为参照系，就有可能看什么都习以为常，提不出问题；或者把所有的日常困惑都当成问题。本文研究问题的提出和发展理论的尝试，都以我们观察到的现象与现有理论的冲突为基础。

例如，根据多任务委托代理理论，代理人的注意力分配受到代理人激励和任务属性的约束。但该理论隐含地假定特定任务的属性是给定的常量，因而强调代理人激励的注意力分配功能。这是散见于各领域的公共组织激励扭曲问题研究的思路。本文的考察发现，任务属性（执行成本）是可以被重塑的，并不必然是给定的常量。这就挑战了该理论隐含的前提。

据此我们发现，重塑任务属性（绩效可测性、执行成本等）也具有代理人注意力分配的功能，这就为理解代理人注意力分配提供了一个新视角。从这一视角来看，近年来各领域治理指标化的现象，就是重塑各领域绩效可测性的过程，而这是除了强化组织激励之外的另一种重新分配政府组织注意力的方式。 

在斯坦福大学访学期间，我背痛不宜久坐，这个稿子是跪在垫子上写完的。我曾开玩笑说，这是我写得最虔诚的稿子！论文最后得以在《中国行政管理》“小切口·大问题”专栏发表，算是为这个研究找到了最好的归宿。感谢杂志社！除了工作坊的团队外，论文还得到了其他诸多师友的批评与建议，在此一并致以诚挚的谢意！