虞永平：以法治保障学前教育可持续发展 | 关注

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学前教育关系亿万儿童健康成长，关系千家万户和谐幸福，关系国家发展和民族未来。近日，第十三个全国学前教育宣传月启动，本刊第11期策划系列文章，从研究和实践层面，关注学前教育重大法规政策的推进与实施、治理体系的建设与发展、科学育儿理念的认识与应用等，助力加快推进学前教育普及普惠安全优质发展，将于近日陆续在微信公众号推出。

学前教育立法是现阶段我国学前教育发展中的一件大事，对学前教育的可持续发展具有重要意义。学前教育立法的重要价值体现在哪些方面？需要处理哪些基本法律关系？如何推进学前教育法学习和实施？一起来看南京师范大学教育科学学院教授虞永平的阐述——

通过教育立法实现依法治教和依法兴教，这是我国发展各级各类教育事业的基本经验，也是发达国家发展教育事业的共同举措。学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，办好学前教育关系亿万儿童健康成长，关系千家万户的切身利益，关系未来国民素质的整体提升。在原有学前教育法规基础上，我国推动学前教育立法工作，这是学前教育事业发展的里程碑，也是我国教育立法工作的新进展。

学前教育立法是站在国家战略高度规范和推进学前教育事业，以法治保障学前教育健康发展。这是以合法性程序将人民意志转变为更具有保障力的国家意志，是立足最广大人民群众的根本利益，满足人们对学前教育高质量发展的公共利益诉求。由立法及时确认学前教育领域的理论和实践共识，以合法性程序有效规范学前教育实践中的问题和失序，充分发挥学前教育法律的规范、引领、推动、保障作用，是学前教育事业发展的必然要求。学前教育立法增强了发展学前教育事业的权威性和治理过程的统一性，也有利于进一步调动社会各方面发展学前教育的主动性和积极性。

立法是推动学前教育健康发展的重要保障

从现代化国家建设和社会发展趋势来看，关注教育是推动现代化进程和社会改革的重要举措。众多国家通过发展学前教育，减少各地区幼儿面临的教育不公平现象，改善幼儿的生存处境和生活状况，使得处境不利儿童在高质量的保育与教育中更多获益，缩小其与一般儿童的差距，以期阻断贫困的代际传递。可以说，发展学前教育是社会发展的必然要求，也是国家现代化进程中的普遍作为。

从全球视野来看，许多国家都加强了学前教育立法，以确保国家公共财政投入为主的大规模学前教育行动计划得以实施，并通过行之有效的政府调控对资源进行合理分配，实现儿童教育的起点、过程或结果公平。比如美国的“开端计划（Head Start Program）”、英国的“确保开端计划（Sure Start Project）”、澳大利亚的“多功能土著儿童服务”等。各国学前教育发展的实践各不相同，但在学前教育行动的国家干预中大多重视通过立法厘清政府职责、明确财政投入、保障学前儿童受教育权利，为学前教育发展提供基础保障。美国先后颁布的《初等和中等教育法》《儿童保育法》《儿童早期教育与发展法》《开端计划法》《儿童保育与发展固定拨款法》《早期学习机会法》《不让一个儿童落后法》等法案，在儿童入学机会保障、学前教育财政投入、促进儿童教育结果公平等方面作出了积极贡献。英国政府实施包括《儿童法》在内的多项法规，建立质量评估系统，以保障教育服务的高标准。澳大利亚制定实施全国性《学前教育及儿童保育国家质量框架》，确定了学前教育的质量标准、评估机制和评估程序，全面提升了学前教育质量。挪威在2011年修订了《儿童法》，规定所有儿童都有权接受教育，并且要求教育机构提供高质量的教育服务；实施“幼儿教育工作者身份”（Early Childhood Educator Status）计划，有效提升了幼儿园教师的专业素质和能力。可以说，立法是保障各国学前教育质量和促进其可持续发展的关键手段。

事实上，立法也是现代文明社会的一个重要标志。现代化的历程不是只有经济的单一维度，而是包含政治、经济、文化、社会、人的发展在内的多维度发展进程，归根到底是实现人的现代化。学前教育现代化是人的现代化的重要途径和起点，但是目前仍处于基础教育的薄弱环节和发展低谷，其健康稳定和可持续发展特别需要法治的保证。学前教育现代化是观念的现代化，是教育过程的现代化，是教育质量的现代化，也是制度的现代化。以法律形式和国家意志确保学前教育健康发展，是现代学前教育的根本特点。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出进一步完善学前教育公共服务体系，健全治理体系，堵住监管漏洞，完善学前教育法律法规，实现依法依规办园治园。《中国教育现代化2035》提出建立更为完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制。要建立公益普惠的学前教育公共服务体系，需要建立一系列体制和机制，需要理顺一系列利益关系，法律的作用不可或缺。从这个意义上说，学前教育走向现代化和可持续发展，立法是前提和保障。

学前教育立法的意义

第一，学前教育立法是对学前教育价值的确认。从长期来看，我国学前教育发展过程中出现过一些波折，甚至倒退。有些地方曾出现幼儿园被出售或另作他用的现象。究其原因，是把举办幼儿园当作商业行为，实施办园牟利。这一方面会加重群众的家庭经济负担，另一方面减少了公共投入、降低了教育质量，最终会影响儿童的发展。出现这种现象的根本原因是对学前教育的认识出了问题，是“学前教育无关紧要、无足轻重”的观念在作祟，是没有看到学前教育对儿童、对家庭、对国家和民族的价值和意义。

当今世界，高质量的学前教育已经成为未来人才竞争的重要环节。“学前教育就是构筑未来的财富”“学前教育是看不见的国防”“学前教育在为未来世界的建设者奠基”等思想不断深入人心。越来越多的国家在关注学前教育对整体教育质量的意义和对提升人口素养的意义。因此，我们要通过学前教育立法进一步确认学前教育对儿童终身发展、对家庭、对国家和民族的价值，坚持办好学前教育不动摇。确保学前教育的“普惠性”“福利性”和“公益性”，为广大学前儿童提供高质量的教育机会，为国家的可持续发展准备高素质的接班人。

第二，学前教育立法是对学前儿童权利的保障。儿童的受教育权及其他基本权利需要立法加以保障。法律体现国家意志，是全体国民行动的准绳。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等系列法律均对各自保护领域中涉及的儿童权利予以明确规定，使得儿童的生命权、健康权、受教育权等基本权利得到法律保障，也让尊重儿童的人格尊严成为儿童保护工作的基本遵循。学前教育立法在延续一般立法保障的前提下，针对学前儿童的保育与教育进行专门规定，更有利于儿童权利的保护。学前教育立法也体现了《儿童权利公约》的基本精神，强调尊重儿童人格和主体地位，坚持儿童优先和儿童利益最大化原则，保障儿童享有自主活动和自由游戏的权利及获得新经验、新发展的机会；强调充分考虑儿童的发展需要和权益，以法律保障儿童受教育权的实现。

第三，学前教育立法是科学育儿的根本保证。学前教育立法能够有效体现党和国家对新时代儿童成长的基本要求和高度关切，真正推进学前教育高质量发展。在国家法律层面规定保育与教育的原则和规范，明确家庭、幼儿园、社会、国家对儿童成长担负的责任义务，能够为学前教育提供明确的法律框架和质量标准，为科学育儿提供具有权威性的专项指导，是新时代学前教育发展和科学育儿的根本保证。

学前教育立法明确学前教育的基本目标以及实现目标的路径和方式，强调关注所有儿童，同时尊重儿童的个别差异，促进每一个儿童在原有水平上发展，真正实现高质量的学前教育。通过立法，确保政府在提供普惠、优质教育资源方面的责任，确保教育资源的公平分配和高质量供给，是科学育儿的前提保障；关注教育过程的优化和教育质量的提升，强调有质量的师资队伍建设的重要性；明确父母或其他监护人抚养与教育儿童的法律责任，强调尊重学前儿童身心发展规律和特点，创设良好的家庭环境，科学开展家庭教育，是强化父母教养行为科学性的纲领性要求和家庭教养行为的有力规范；强调全社会应当为适龄儿童接受学前教育、健康成长创造良好环境，在法律层面规定各方职责，规范和引导各方履职，强化各主体在促进儿童成长方面的使命担当。学前教育立法不仅为儿童提供了良好的学习环境和条件，也为保教提供了科学的指导和支持，是科学育儿的根本保证。

第四，学前教育立法有助于规范学前教育的实施。学前教育立法的关键是确保建立学前教育的体制和机制。良好的体制是确保学前教育供给和学前教育公益性、普惠性的关键，也是防止学前教育“入园难”“入园贵”和“质量低”的基本前提。良好的机制是保障有质量的学前教育得以有效运行的关键。学前教育体制机制包含了学前教育资源的供给、学前教育的财政投入、学前教育师资的供给和管理、学前教育质量监督和管理等方面，这些都需要通过立法手段加以确定，才能真正发挥保障、支持、监督和指导学前教育的作用。没有法律支撑，学前教育体制机制运行效率就可能受到影响，学前教育发展就可能出现波折。同时，立法可以明确学前教育机构的设立、审批、注册、变更、终止等程序和要求，加强对学前教育机构的投入、监督和管理，保障学前教育的质量和安全。立法还可以规定学前教育的课程设置、教学内容、教学方法等，确保学前教育的科学性和有效性。

学前教育立法需要处理的基本法律关系

学前教育立法的重要功能除了要明确学前教育的定位、性质、管理机构、师资及法律责任等核心问题，还要确定学前教育发展过程中包含的基本关系。要通过学前教育立法厘清家庭、幼儿园、政府和社会之间的各种关系，协调鼓励社会力量举办学前教育与坚持学前教育公益性、普惠性的关系。从当前学前教育发展中存在的核心问题出发，本文认为学前教育立法应重点关注以下几对法律关系。

第一，政府与群众的关系。在学前教育领域，政府的主要职能是满足广大人民群众日益增长的对学前教育的需求。各级政府应根据学前教育法律的要求，深入基层，深入群众，了解大家对学前教育的现实需求，了解产业和人口的特征与聚集趋势，关注学前教育资源供给方面存在的主要问题，加强对学前教育资源的规划和建设，确保普惠性资源的落实，最大限度地满足人民群众最广泛、最迫切的需要，保护广大人民群众的根本利益。

第二，政府与市场的关系。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主大力提供充足的普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。构建普及普惠安全优质的学前教育公共服务体系是学前教育现代化的重要目标，也是各级政府的重要责任。政府要积极履职，合理配置资源，要利用市场满足人民群众的特殊需求，努力缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距；但不能把发展公益性、普惠性学前教育的责任交给市场，不能为减轻投入责任而热衷运用市场手段，不能忘记学前教育关系到广大人民群众的利益。要加强对营利性幼儿园的监督和管理，保障广大人民群众的利益，确保儿童健康发展。

第三，政府与社会的关系。学前教育是一项涉及千家万户、影响儿童终身发展和国家民族未来的重要事业。要在政府的引导下，全社会达成共识，通力合作，相向而行，构筑促进儿童健康成长的良好生态。政府要积极倡导和支持为了促进学前教育事业发展的社会协作，尤其应支持和引导幼儿园与家庭在《3—6岁儿童学习与发展指南》精神基础上，加强沟通与协作，实现家园共育。政府要鼓励社区向幼儿园开放自然、社会和文化资源，为儿童的健康发展提供有益保障。政府要加强对媒体的监督和引导，引导媒体做科学育儿的宣传者，不助长反科学舆论，不贩卖焦虑，不误导大众。

第四，政府各部门之间的关系。长期以来，学前教育一直采用政府相关部门分工协作的管理体制，诸多文件明确要求建立学前教育分工协作的工作机制。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。教育部门要完善政策，制定标准，充实管理、教研力量，加强学前教育的监督管理和科学指导。机构编制、发展改革、财政、城乡建设和国土资源、人力资源和社会保障、综治、公安、卫生、民政、工商、质检、安全生产监管、食品药品监管等部门要根据职能分工，加强对幼儿园建设发展的支持、指导和管理。依法强化具体责任分工，可以避免推诿扯皮的现象出现。

推进学前教育法学习和实施的政策建议

学前教育法的诞生将是我国学前教育发展史上的一件大事，也将是教育立法进程中的又一个重大突破。广大人民群众期盼学前教育法的颁布，广大学前儿童需要学前教育法的保障和保护，我国学前教育事业需要学前教育法的引领。如何为学前教育法的颁布作好思想和舆论上的准备，如何让学前教育法的核心精神得到有效传播和落实，以便最大限度发挥学前教育法的作用，在此我们提出如下建议。

第一，充分做好理论和队伍准备，以加强对学前教育法的宣传和学习。要组织一切儿童利益相关方全面深入学习学前教育法。充分把握学前教育法的价值导向、核心理念、基本法律关系、主要职能作用和基本法律约束等内容。要充分利用现代数字技术手段，向全社会宣传学前教育法的核心精神，形成全社会关注学前儿童、关注学前教育、关注学前教育法实施的良好氛围。

第二，要把握学前教育实践中的现实问题，以增强对学前教育法的解读和宣讲的效果。要深入幼儿园、社区、新闻出版等部门解读和宣讲学前教育法。让广大教师、家长、幼儿园举办者、与儿童相关的从业人员真正理解国家发展学前教育的基本立场和观念，理解新时代学前教育的价值和作用，理解学前教育的必要性、特殊性和专业性，理解幼儿园教师工作的特殊性和重要性，理解加强学前教育投入的必要性和重要性。调动全社会的积极性，扩大儿童利益维护者的队伍，扩大学前教育支持者的队伍，引导全社会协力支持和促进学前教育的可持续发展。

第三，要通过相关法律的监督，提升政府执行学前教育法的意识和能力。学前教育法能否得到落实关键在政府，核心在行动。要将学前教育经费真正纳入各级政府公共教育财政计划之中，让学前教育的投入制度化、规范化，真正有助于高质量的学前教育发展，真正有助于儿童的全面发展。尤其要依据学前教育法切实维护幼儿园教师的地位和待遇，让幼儿园教师有尊严、积极主动地投入到专业劳动中去。各级政府和政府各部门要以“层层落实责任，事事执行到位”的执行力，确保学前教育法产生积极成效。

第四，要强化督导机制，加强执法检查。各级人民政府督导部门可结合学前教育法开展专项或综合督导，检查各级政府和相关部门及幼儿园对学前教育法的执行情况，督促各级政府着力解决学前教育发展过程中出现的关键问题和瓶颈问题。各级人大可定期加强对学前教育法执行情况的检查，根据学前教育法的核心要求，严格对照各地的执法实践，及时发现存在的问题并深入研究，在此基础上严肃反馈，跟进监督，以便形成更高层次的决策建议。

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