聚焦｜制定招标采购政策，公平竞争审查是道“硬杠杠”
统筹力度更大，审查标准更高，监督考核更严——
制定招标采购政策，公平竞争审查是道“硬杠杠”
文/彭淑荣
开展公平竞争审查是党中央、国务院部署的优化营商环境、推动经济高质量发展的重要举措，也是维护市场公平竞争的一项重大制度安排。2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），这是公平竞争审查制度首次被正式提出。此后，在公平竞争审查工作部际联席会议统筹协调和监督指导下，公平竞争审查工作有序开展。与此同时，制度实施中还存在工作推进不平衡、刚性约束有待增强等问题。为进一步维护市场公平竞争，2021年6月29日，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部联合发布《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号，以下简称《实施细则》）。
《实施细则》坚持落实中央要求、遵循上位规定、强化刚性约束、对接国际规则四项原则，内容共7章31条，分为总则、审查机制和程序、审查标准、例外规定、第三方评估、监督与责任追究、附则。与《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（6章26条）相比，修改21条，保留2条，新增8条。修订后的《实施细则》统筹力度更大，审查标准更高，监督考核更严。
《实施细则》修订了哪些内容
《实施细则》强化了部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确原则上由本级人民政府分管负责同志担任地方各级联席会议召集人，建立重大措施会审机制。同时，将其他政策性文件和“一事一议”形式的具体政策措施纳入审查范畴，增强制度可操作性，确保规范有效开展审查。
《实施细则》明确，政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，推行政策制定机关内部统一审查。增加建立公平竞争审查专家库的内容，为政策制定机关开展咨询提供便利。完善争议协调机制，优化公平竞争审查信息报送、情况通报等工作机制，进一步完善定期评估清理机制。同时，以专章形式对公平竞争审查第三方评估作出规定，明确引入第三方评估的阶段和环节，细化优先引入第三方评估的具体情形，对第三评估结果的运用及经费保障作出规定。
确立审查标准是《实施细则》的核心内容。《实施细则》对市场准入和退出标准、商品和要素流通标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等进行了细化，规范了部分条款表述，补充了“设置不合理或者歧视性的准入和退出条件”的部分表现形式，进一步扫清市场准入和退出障碍。同时明确，没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得设置不平等的市场准入退出条件、不得违法给予特定经营者优惠政策等，进一步打破“区域小市场、小循环”，切实维护全国统一大市场。
《实施细则》还增加了举报渠道，明确违反审查标准的责任追究情形。要求建立政策措施定期抽查机制，对组织抽查部门、抽查内容、抽查结果等进行明确。强化公平竞争审查考核机制，以提升制度权威效能。同时鼓励各地区、各部门积极探索创新有利于实施公平竞争审查制度的措施办法。
《实施细则》在例外规定中增加了“科技安全”和“公共卫生健康安全”，并对部分逻辑结构不合理、表述不清晰的内容进行了调整，简化了公平竞争审查表，增强制度可操作性和可预期性。
《实施细则》将给招标采购行业带来哪些影响
首先，制定招标采购政策须实行公平竞争审查。
《实施细则》第二条明确，“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及‘一事一议’形式的具体政策措施（以下统称政策措施）时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。”
根据要求，政策制定机关开展公平竞争审查后应当形成正确的书面审查结论。政策措施出台后，审查结论由政策制定机关存档备查。同时，政策制定机关还须对经公平竞争审查后出台的政策措施进行定期评估，评估报告须向社会公开征求意见，评估结果向社会公开。
此外，在当前的国内国际形势下，统筹发展与安全，《实施细则》对科技安全和公共卫生健康安全作出特别安排，将其列为例外规定。即《实施细则》第十七条：“属于下列情形之一的政策措施，虽然在一定程度上具有限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以出台实施：（一）维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的；（二）为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；（三）为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”
为增强政策执行刚性，《实施细则》要求政策机关须在书面审查中对适用例外规定的情形加以详细说明，并逐年评估适用例外规定的政策措施的实施效果。
其次，约束招标采购当事人的市场行为，进一步优化营商环境。
《实施细则》是开展市场活动必须遵循的规范性文件，其中部分条款直接或间接对招标采购活动中的公平竞争提出了更细化的要求：
“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：……3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；……”
“不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，包括但不限于：……2.在招标投标、政府采购中限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件排斥或者限制经营者参与招标投标、政府采购活动；……”
“不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，包括但不限于：1.不依法及时、有效、完整地发布招标信息；2.直接规定外地经营者不能参与本地特定的招标投标活动；3.对外地经营者设定歧视性的资质资格要求或者评标评审标准；4.将经营者在本地区的业绩、所获得的奖项荣誉作为投标条件、加分条件、中标条件或者用于评价企业信用等级，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，要求经营者在本地注册设立分支机构，在本地拥有一定办公面积，在本地缴纳社会保险等，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；6.通过设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的资格、技术和商务条件，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动。”
“不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，包括但不限于：……4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，将在本地投资或者设立分支机构作为参与本地招标投标、享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。”
除上述条款，《实施细则》中还有数项条款对招标采购活动间接地提出要求。采购人在编制采购文件、开展评标活动等工作时都要重点考查是否符合《实施细则》要求，不符合要求的工作计划不得实施。同时，根据《实施细则》，“县级以上地方各级人民政府将建立健全公平竞争审查考核制度，对落实公平竞争审查制度成效显著的单位予以表扬激励，对工作推进不力的进行督促整改，对工作中出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理。”已完成的招采工作，在后期的审查中如果出现问题，也要依法承担相应的后果。
这些着重强调的规定，均表明今后的市场竞争将更加规范，利害关系人参与竞争的限制条件进一步减少、机会有所增加。但如此一来，采购人面临的约束也随之增加，其对代理机构的依赖度可能会增强。帮助采购人做好招采过程中的公平竞争审查工作，对于代理机构来说是不可错过的商机。
最后，代理机构业务拓展迎来新机遇。
根据《实施细则》第二十一条规定，代理机构有望迎来新业务：协助政策制定机关对拟出台的政策措施进行公平竞争审查；对经公平竞争审查出台的政策措施进行定期评估；对适用例外规定出台的政策措施进行逐年评估；对公平竞争审查制度实施情况进行综合评价；与公平竞争审查工作相关的其他阶段和环节。
同时，根据《实施细则》第二十四条“第三方评估经费纳入预算管理。政策制定机关依法依规做好第三方评估经费保障”可知，公平竞争审查评估单独列支，承接公平竞争审查评估有了可靠的资金保障。
机遇往往还伴随着挑战。想要做好公平竞争审查第三方评估工作，代理机构必须提升自身的专业水平，学懂弄通公平竞争审查政策精神，加强人才储备和队伍建设，增强理论研究能力、数据分析能力和决策咨询能力。
（责编：戎素梅）
来源｜由“中国招标”编辑整理，如需转载请注明。
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