导言

TOD与社会公平

Equitable Transit-Oriented Development

目前，以交通为导向的TOD（Transit-oriented development）的概念在国内炒得较热，但许多人会感到疑惑，TOD与我们平常人到底有多少的相关度？部分开发商因为土地价格和资金回款的原因，希望做较多的高价格住宅或者希望政府能提供更高的住宅比例，但什么样的土地利用形式才更适合TOD的良性发展呢？

1.

TOD与房屋供应

在城市化的过程中，房价对于每个城市来说都是难题，一方面房价与城市经济发展程度息息相关，另一方面过高的房价又会让城市原住民被迫离开，并导致贫富差距扩大。而对于不断增长的城市人口来说，可负担住房和经济适用房非常重要——这不仅仅是为了城市公平和社会良心，更是为了城市良性发展和经济循环。

TOD通常是作为振兴城市和郊区中心的一种手段。虽然这个概念发展于北美，却集大成于东亚。北美以往的土地利用规划犹如蔓延的毒药，常常导致农田、公共空间和当地特色的丧失，相较之下，日本通过公共交通和其周边经济适用房的发展很大程度上缓解了市民房价压力。集约化是日本成功的住房改革的一部分，这些高密度发展地区向整个市场释放了降低城市土地价格的信号，提高了可负担住房的供应量，并刺激更多社会资本加入到提供经济适用房的建设中。

实际上，成功的TOD案例，其土地利用本质上是突破土地供应的限制，增强高需求地区的土地利用效率；并从供需关系上提高住房供应数量，从而降低住房房价。虽然开发商在提供经济适用房时候会牺牲一定的利润，但TOD的高价值商业利用和复合型社区将很大程度上弥补开发商的这一部分损失。因此，TOD是经济适用房的有效模型，一方面可以帮助开发商有利可图，另一方面又可以为更多的低收入人群谋求福利、获取性价比高的房屋。

©SOUNDTRANSIT

不仅如此，TOD意味着政府和开发商更紧密的合作，开发商等社会资金可以帮助政府在轨道站点的基础设施建设，而轨道所带来的稳定人流、适当提高的容积率、以及对中产阶级天然的吸引力可以帮助开发商获得更丰厚的利润。这种合作的后续增长也是可持续的：高度发展的轨道核心区将会带动周边地区的发展，并吸引更多的社会资金进入，提供更多的发展机会。

在通常情况下，开发经济适用房的过程中，政府补贴是不可避免的。但幸运的是，TOD环境下，社会资本有机会通过价值捕获（VALUE CAPTURE）获得溢出价值，并通过它来进行经济适用房开发和基础设施升级。但需要注意的是，尽管价值捕获的机会相当诱人，但不是密度越高越好，还需要考虑到足够的基础设施和建成环境。合理的分配密度值有利于更好地开发TOD周边地区。

https://www.itdp.org/2018/02/26/tod-and-affordable-housing/

另外，TOD还需要对停车数量进行限制。有地铁等公交交通的地方，停车需求本身是会降低的。而政府对于停车数量要求降低也可以使得开发商成本降低，防止这些成本转移到购买者之上。同时，有限制的停车需求也能防止开发商追求高价公寓——一般富人的持车量比例较中低收入高。限制停车这一方式将使得地块目标人群从富人转移到中低收入家庭。

2.

 TOD发展的反例

一般的TOD可以使财产价值增加多达150％。如果缺乏与公平性相关的政策，这种升值增加的收益在很大程度上积累于高收入社区和个人，而他们许多人可以使用汽车。在这种情况下，社区会错过使公共和私人投资保持一致以获得最佳回报的机会。

我们这里以印度德里作为重要的失败案例。

每年有数百万来自低收入群体的人群涌入德里，以谋求安全的生计。多数人几乎无法以国家首都高昂的价格赚取足够的体面生活水准，尤其是价格昂贵的住房令很多认难以负担。许多人被迫在贫民窟和棚户区居住。除了不卫生之外，这些设施虽然价格实惠，但大多远离工作场所、通勤选择也不多。

而德里要实现其早年制订的2021年发展目标，需要提供更便捷的城市交通。调查显示，德里的公共交通（地铁和公共汽车）每接待约683.6万人次。但是，社会最贫穷阶层所能承受的仍然很少。研究显示，日薪534卢比的工人必须将其收入的22％用于德里地铁。尽管对于印度低收入人群来说，公共交通已经是负担不起的，但公共交通的可达性则是另一个主要问题，尤其是在许多低收入地区，公共交通根本无法到达。

面向公交的发展（TOD）概念通过在公交附近保留经济适用房来引入社会公平。2017年5月，印度政府通过了国家TOD政策，以指导希望将TOD用作城市增长战略的州和城市。但是，包括德里在内的任何城市都没有采取任何重大步骤。在印度，关于TOD的讨论通常仅限于增加容积率（建筑面积比 FAR）和密度，很少涉及到所有收入阶层的房屋。

既然2021年的计划难以完成，德里现已开始制定2041年总体规划。这对城市当局来说或许是一个机遇，但对于民众来说这却不一定能给他们带来实惠： 德里地铁的普及已经使可轻松进入地铁网络的地区的房地产价格飞涨，本应该带来便利的TOD设施反而导致了不公平现象加剧。

印度政府没有严格规定交通附近的经济适用房比例，导致大量的原住民流离失所。本来，就地安置对于德里的贫民窟可能是最好的解法，但大量的贫民被新建设强行挤兑，不得不搬离到更远的地方——这些地方甚至连交通都难以到达。最后的结果是公共交通没有成为城市贫富差距的缓解器，反而成为了资本家的帮凶，一路搜刮民膏，将德里的贫民排斥到更加贫困的地区。除了伤害贫民，轨道站点附近的房价大量上涨、配套比例严重失衡，对中产阶级也产生了极为恶劣的影响。

因此，TOD不仅仅是高度开发了事，如果丧失了合理的土地使用配置和住房供应，TOD模式反而会产生更坏的影响。

3.

TOD的良心（eTOD）

TOD对于社会公平来说非常重要。这涉及到一个TOD的衍生概念eTOD：EQUITABLE TRANSIT-ORIENTED DEVELOPMENT（公平的交通导向发展）。eTOD强调将未充分利用的土地转变为经济适用房，并配置足够的基础设施。实际上，与低收入社区相比，eTOD能提供更多工作机会、优质学校、附属设施和犯罪风险小的社区。

除了提供大量的经济适用房，公平的TOD模式还有其他好处：

A

为低收入居民提供更多的就业机会

B

降低总体家庭通勤成本

C

减轻与TOD项目相关的城市绅士化和流离失所的影响

D

提供高质量公共空间和生活环境

E

创造更多样化的社区，减少阶级隔离

F

价值捕获，以中心地带为核心带动周边地区。刺激当地经济整体发展

G

利用社会资金补助政府资金，完善当地基础设施建设和生活配套

H

更复合而紧凑的业态布局。利于产业的系统化和商业发挥价值

eTOD不仅仅强调生产额外的经济住房单元，还需要维系住房和TOD的联系，并创造可持续性的收益。这不仅仅是帮助低收入民众，还是在帮助贫困儿童有机会摆脱贫困的循环：减少通勤开支、创造和谐的人行社区意味着他们更有机会接收良好的教育和配置生活用品。

http://www.aimfordallas.com/latestreports/2016/12/16/affordable-housing-and-transit-oriented-development

Peter Calthorpe在《下一个美国大都市：生态，社区与美国梦》中提到“负担得起的住房必须从负担得起的社区开始。” 交通是仅次于住房的家庭成本。并且，使用公共交通工具的人越多，交通工具的费用就越少，从而增加了居住区的总体承受能力。TOD是全面经济适用房战略的重要组成部分，因为与公共交通相邻可显著降低家庭的交通成本。

除了负担得起的问题外，TOD还具有创建可步行社区的能力，并且还能增强建筑环境特征以及邻里关系。随着国家人口和生活成本的不断变化，公共交通上的住房市场也将发生变化。在未来二十年中，对紧凑型房屋的需求将增长近三倍。其中，单身、创业者、没有孩子的夫妇、老年人和低收入家庭最有可能寻求TOD；当然、东亚中产阶级对公共交通通行的需求也在急剧上涨，地铁房、TOD公寓将成为中产热衷的新住所。

4.

TOD经济适用房战略

目前，全球许多城市已经采取了植入创新策略的措施，以促进地铁附近经济适用房的发展。

例如，洛杉矶通过其《Joint Development Program》（地铁联合开发政策），旨在创造占宗房屋比例35％的可负担住房，并使开发商可以折让高达普通市价30％的土地价格（与经济适用房数量成正比）。

芝加哥市发布了其《公平公交导向的发展政策计划》。该市将eTOD定义为“使所有人，无论收入，种族，种族，年龄，性别，移民身份或能力如何的发展，都能在交通枢纽附近体验密集，混合使用，以行人为导向的开发的收益。”

明尼苏达州通过更改城市分区规则降低了高层公寓的最低停车需求。它降低了开发商和家庭的成本，从而增加了低收入群体在交通过境区附近的购买或租赁居住住房的机会。弗吉尼亚则在地铁周边提高容积率以提供更多的经济适用房。而科罗拉多州的丹佛市通过其收购的贷款基金向经济适用房开发商提供贷款，以在火车站和汽车站附近购买和持有土地，期限为五年。它可以帮助这些贷款借款人与那些在计划中没有提供经济适用房的购买者竞争。

北卡罗莱纳州建立的多式联运公交基金计划。它的要求之一是，如果开发商想要获得资金，必须“制定一项战略，为因过境区域发展而流离失所的低收入居民提供替代住房，并制定激励措施，以增加经济适用房的库存。在每个地铁车站和枢纽的半英里半径内，至少要有15％的住房可供收入低于家庭收入中位数60％的家庭负担得起。”

另外，许多城市还利用改造城市停车场，提供更多的可负担住宅。利用过剩、未充分利用土地进行住宅开发，可以有助于调节房价。

Marea Alta, a 200-unit building for families and seniors, is built on a former transit agency-owned parking lot. The San Leandro BART station is pictured in front of the building. Photo courtesy of BRIDGE Housing

温哥华则提供开发费用，免征征费，密度红利，加快流程和减少停车位，以鼓励公平的TOD项目开发。另外，该市还通过设置住房目标的数量和质量，为eTOD创建社交和仅出租分区。例如：

5.

后记

综上所述，TOD建设中，缺乏经济适用房可能导致低收入居民转移到公共交通便利程度较低的地区，从而导致贫富差距更大。而地铁上盖住房又并非是富人真正的需求：许多北美或亚洲的富人习惯于住在低密度的郊区，私家车是他们主要的交通工具。

因此，TOD项目适当降低房价门槛，以应对真正的目标客群就显得非常重要了。许多开发商在地铁上一味修建高房价住房并非最佳选择。

另一方面，政府也需要制定相关的政策，并释放一定的红利（密度、容积率、停车量等等），鼓励更多地开发商建设刚需盘

A

建设更多的住房，包括控制市场价格和可负担的住房数量

B

增加对经济适用住房的补贴

C

降低现有经济适用住房退出可承受性计划的比率。

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