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【新刊】文化立法正崛起
文化是民族血脉、制度之母，是国民的精神家园和根基，也是国家软实力的重要象征。从许多国家的经验来看，以文化立法推进文化建设，是塑造文化强国的关键路径。
多年以来，我国文化立法虽然取得了一定进展，但与其他领域的立法进展相比，却迟缓滞后、差距巨大。2013年8月的统计显示，其时我国立法总数约为38000件，其中有关文化的法律、法规、规章和全国性规范性文件为1042件，仅占全部立法的2.7%。而在国家法律层面，文化领域法律更是仅占全部法律的1.68%，与之相比，经济、政治领域的法律所占比例分别高达31.5%和52.1%，社会和生态环境领域的法律也各占7.56%。显而易见，文化立法是中国立法的短板。
截至2016年6月，由全国人大常委会制定并称得上法律性质的文化立法仅有“三法两决定”，即《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《著作权法》和《关于维护互联网安全的决定》、《关于加强网络信息保护的决定》。由于文化立法层级偏低，主要集中于法规、规章和规范性文件，必然带来效力不足、执行困难等问题，难以有效约束和震慑违法违规行为。同时，亦难免产生政出多门、相互抵牾等弊端，交叉处罚、推诿扯皮等现象屡有发生。
文化立法的缺失，直接引发了无法可依的困境。比如，新闻出版、广播电视是极为重要的文化领域，且与宪法所规定的公民基本文化权利密切相关，理应由高层次的国家法律予以规范，但迄今为止，新闻法、出版法、广播电视法在我国仍是空白，其制度规范依然停留于较低层次的法规、规章甚至红头文件。一方面，许多传统的文化领域存在大量立法盲区。另一方面，新兴的文化业态、文化经营模式等不断涌现，但文化立法却反应迟缓。尤其是进入网络时代后，文化产品的创作方式、生产流程、传播形式等都发生了革命性的变化，而相关立法却乏善可陈。新媒体、动漫、网游、数字出版等新兴文化领域，以及手机短信、网络视听点播等新型文化服务形式，几乎全部立法不彰乃至无法可依。
即便是立法相对完备的文化遗产保护领域，立法滞后的现象也日益严重。近年来频频曝出的拆除古建筑、复建假古董闹剧以及艺术品市场不时揭开的虚假鉴定丑闻，无不暴露出《文物保护法》等相关立法的规范欠缺。而《非物质文化遗产法》在实施过程中出现的重申报重开发、轻保护轻管理等现象，也意味着在形成分类保护和动态管理、建立长期审定和退出机制等方面，依然存在大量的细则空白。
对于正处于文化大发展的中国而言，加速构建齐备完善的文化立法，以此助推文化事业发展、深化文化体制改革、保障文化基本权利、改善文化公共治理、弥补文化法制短板，势在必行。多年以来，社会各界要求加快文化立法的呼声不绝于耳。尤其在近年的全国“两会”上，有关文化立法的议案、提案不断涌现，民进中央、台盟中央还以集体提案的形式大力呼吁，这在“两会”议政史上并不多见。
事实上，早在1999年，文化部制定的《文化立法纲要》就提出了一系列重点文化立法目标。但真正具有转折意义的是，自2011年以来，决策层不断释放“加快文化领域立法”的强烈信号，中共十八届四中全会更明确提出要建立健全文化法律制度，并对文化立法作出了一系列顶层设计。与之相呼应的一个标志性事件是，2015年8月，十二届全国人大常委会对立法规划作出重大调整，文化立法被确立为重点立法领域，并列入了《公共文化服务保障法》《文化产业促进法》《网络安全法》《公共图书馆法》《电影产业促进法》《广播电视传输保障法》等八个文化法律项目，其比重史无前例。
而在立法实践层面，文化立法也迎来了全面提速的历史性拐点。2015年2月，《博物馆条例》正式出台；10月下旬，《电影产业促进法（草案）》提交立法机关一审；12月，《公共图书馆法（征求意见稿）》《文物保护法修订草案（送审稿）》先后向社会公开征求意见。进入2016年，文化立法势头更盛，2月，《全民阅读促进条例（征求意见稿）》浮出水面；4月下旬，《公共文化服务保障法（草案）》进入一审程序，为文化立法画卷再添浓墨重彩的一笔；与此同时，《公共图书馆法》《文化产业促进法》的制订，《文物保护法》《著作权法》的修改，也在紧锣密鼓地进行中。
这些密集推进的立法行动标志着长期徘徊迟滞的文化立法终于打破历史僵局，步入了只争朝夕的立法快车道。
梳理最近一年多的文化立法动向，最引人注目的莫过于《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》。两法均是2015年全国人大常委会对立法规划作出重大调整后，由原来的三类立法项目升格为一类立法项目。这表明，对文化发展具有全局统领意义的基础性、综合性的文化法律，已成为推进文化立法的优先选项。
以《公共文化服务保障法》为例，该法自2014年4月开始起草到2016年4月法律草案正式提交立法机关一审，仅仅历时两年。与诸多长期酝酿却多年难产的文化立法相比，其创造了文化立法史上的最快纪录。而作为促进文化服务供应、保障公民文化权利的一部文化基本法，《公共文化服务保障法》的呼之欲出，也将为《公共图书馆法》《博物馆法》《广播电视法》等文化专门法的加速出台提供坚实的依托。
正在加紧酝酿起草的《文化产业促进法》同样具有深远的立法意义。自2000年决策层首次提出文化产业概念以来，我国文化产业对国民经济的贡献不断增长。但在法律层面，与文化产业相关的仅有一部已严重滞后的《著作权法》。由于文化产业基本只能依靠政策推动，多头管理、市场失范等现象屡有发生。这就迫切需要制定一部促进文化产业的文化基本法，为振兴文化产业奠定法制基石。
与尚在孕育中的《文化产业促进法》相比，已经抢先进入立法机关审议程序的《电影产业促进法（草案）》，堪称文化产业立法重点突破的一个典型样本。
自2002年电影产业化改革以来，我国创造了世界电影史上前所未有的发展速度，目前已成为全球第二大电影市场。但生机勃勃的电影产业也遭遇了诸多发展瓶颈。比如，繁琐的审批制度、高企的准入门槛，直接引发了电影题材狭窄、内容创新受限等弊端。同时，由于规制不力，频发不止的偷票房、盗版侵权等乱象又对电影产业造成了巨大伤害。
早在2003年，电影立法起草工作就已经启动，却千呼万唤不出来。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先仅仅位列人大立法规划二类项目的《电影产业促进法（草案）》一反常规，捷足步入审议殿堂，难产整整12年的电影立法由此破冰。
与立法速度逆袭相比，更加引人注目的是《电影产业促进法（草案）》所秉持的鼓励和开放的立场。草案确立了一系列扶持电影产业发展的财政、税收、金融、土地等方面的优惠和保障机制，并在简政放权的方向上迈出大步，同时取消两项、下放五项行政审批，为保护创作自由、激发市场活力松开了诸多制度性的束缚。
从目前的立法态势看，《电影产业促进法》很可能成为率先出台的“文化产业第一法”。这意味着，该法将为其他文化立法、尤其是文化产业立法提供鲜明的标杆，从而带来全局的示范效应。
文化作为一种精神产品，特别需要自由创造的空间。同时文化又具有意识形态属性，潜移默化地塑造着社会价值观。因而文化立法的核心难题是，如何妥善把握意识形态安全和文化繁荣发展的关系，如何合理划定文化自由与文化监管的边界。
在现实的文化生态中，对创作自由的过度监管屡遭诟病。尤其在文学艺术界，经常出现外行管理者将文艺作品删改得面目全非的事例，一纸行政命令甚至一句领导批示“枪毙”一部文艺作品的现象亦不鲜见。许多作家、艺术家创作热情严重受挫，创作个性被迫磨灭，有的甚至无奈埋首所谓“安全题材”。
同时，由于缺乏明确标准，自由与监管的边界又常常处于模糊状态。2015年6月喜剧演员贾玲恶搞花木兰的风波便是典型例证，一方面，有民间组织欲起诉贾玲，一些专家也呼吁立法禁止文化恶搞；另一方面，不少法律界人士却认为，文艺再创作属于创作自由范畴，众多网民更是反对小题大做，发起了“贾玲保卫战”。
而这样的纠结，也构成了文化立法向深层突破的最大难题。以《电影产业促进法》的立法为例，众多业内人士认为，政府部门主导的电影审查制度实施多年来，已不断暴露出阻碍电影发展、束缚创作活力等弊端，应当由行业自律性质的分级制度取而代之。而在《电影产业促进法》早期的起草文本中，也曾一度写入电影分级制，但因争议巨大，这一构想最终没有在正式成型的法律草案中体现，业界呼唤已久的电影分级制依然遥遥无期。
相比于《电影产业促进法》，与意识形态联系更为密切的新闻、出版等立法更加凸显了自由与监管的冲突，其立法道路也更为曲折艰难。以新闻立法为例，早在上世纪80年代初，新闻界就率先发出了立法呼声。1985年，《新闻法》起草工作正式启动，到1989年，《新闻法（草案）》和《出版法（草案）》已同时成型。但进入上世纪90年代后，由于种种历史原因，新闻立法的进程戛然而止，久而久之，甚至渐渐淡出立法视野。
这样的现实语境决定了未来文化立法应当采取先易后难的立法路径，对于已经取得共识、国际上有先例可援的文化立法，应快马加鞭，率先破冰；对于社会关注度高、条件相对成熟的文化立法，应把握时机，加速推进；对于敏感性强、难度大的文化立法，则应积极酝酿，适时启动。
在文化立法提速进程中所面临的最大考验，莫过于克服文化立法的传统思维，以全新理念打造更具现代性的文化立法。
综观以往的文化立法，大多偏重于对文化事务、文化市场的监管和规制，保障文化权利的立法设计却严重不足，促进文化发展的制度安排亦着墨甚少。据统计，目前64件涉及文化的行政法规中，仅有八件属于保障文化权益、促进文化发展的立法，管制色彩之重由此可见一斑。
文化权利是宪法所规定的基本人权，保障公民的文化权利当是文化立法的核心价值，而重管理轻权利的立法误区，势必使文化权利失去法律的支撑。因此，文化立法的当务之急，是从抱守管理本位转向立足权利保障。眼下，以《公共文化服务保障法》为代表的立法行动已经呈现出这一重大转型势头，以此为契机，理应开放立法视野，探究权利细节，以精密的制度设计，全面保障文化创造权、文化生活参与权、公共文化消费权、文化平等权、文化自由权、文化成果保护权等基本文化权利，最终建立起以权利为基点的文化法治体系。
助推文化兴盛的制度动力在于全面架构激励机制，但重管理轻促进的立法倾向，难免滋生大包大揽文化事务、僵化管制文化市场等弊端。因此，未来文化立法的又一变革方向应当是从迷恋管制思维转向侧重开放思维，以最大限度守护文化自由等基本原则，激发文化的创造力。《电影产业促进法（草案）》设计的一系列扶持产业发展制度以及简政放权措施，体现的正是“促进”、“放权”的立法思维转型，由此赢来如潮掌声，并被誉为最大的立法亮点，亦折射出社会的殷殷期待。
当然，立足权利保障，侧重开放思维，并不意味着彻底放弃监管。文化事业兼具意识形态和经济属性，对文化产品、文化市场等的必要监管，既是维护文化主权和安全的需要，也是保障权利、促进发展的一部分。但文化的自主性、开放性、多元性等特质，决定了公共权力对文化活动的干预应当极为克制。因此，文化立法有必要重构国家和文化的关系，合理划定公共权力的干预边界，妥帖把握权力与权利、监管与自由之间的平衡点。尤其是对于关涉文化基本权利和自由的事项，应当更多地建立行业自律、社会监督等多元化的治理方式，而非沉湎于简单管制的惯性不可自拔。
衡量文化立法是否成功的标准，并非是立法数量的多少，而是立法究竟体现了何种价值导向、基本立场。对于正在崛起的文化立法而言，如何从管理型转向权利型、促进型，乃是统领立法全局、奠定立法品质的重中之重。而走出观念囚笼、革新立法思维，则是达到这一目标的根本路径。
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