中国未成年人网络保护立法“六问”
对好奇心强、自制力差的青少年而言，包罗万象的互联网无疑是一柄双刃剑，适度则益，过之则害。互联网对未成年人到底有哪些潜在危害？如何营造安全的网络环境，让未成年人在网络世界里健康成长？今天我们分享著名公益律师佟丽华的这篇文章，与您一起探讨这个话题。
未成年人网络保护是当今全球未成年人保护领域的热门话题。今年全国两会期间，很多人大代表、政协委员纷纷为加强未成年人网络保护建言献策，社会各界也都非常关注。但是，针对诸如互联网给未成年人成长带来的影响、什么是未成年人网络保护、如何更好地开展未成年人网络保护工作等基础问题，许多人似乎并没有清晰的理解。在没有对基础问题形成共识的情况下，不同的人基于不同的认识，对未成年人网络保护提出了不同的立法政策建议，以至于建议经常是零散的，甚至是互相矛盾的。要更好推动中国未成年人网络保护工作，首先需要认真思考、研究六个基础问题。
什么是未成年人网络保护？
2019年3月26日，共青团中央维护青少年权益部、中国互联网络信息中心向社会发布《2018年全国未成年人互联网使用情况研究报告》。该报告显示，截至2018年7月31日，我国未成年网民规模达1.69亿人，未成年人的互联网普及率达到93.7%，明显高于同期全国人口57.7%的互联网普及率。其所表明的基本趋势是，几乎所有未成年人都难以回避互联网的影响。
随着社会的发展，互联网扮演了越来越多的不同角色。互联网是人际交往平台，这涉及欺凌、色诱等未成年人网络安全问题；互联网也是媒介平台，这涉及暴力、色情等危害未成年人成长的垃圾信息问题；互联网还是消费平台，这涉及未成年人财产权益保护问题；互联网更是娱乐平台，这涉及未成年人网络游戏的成瘾问题；等等。今后，在网络上侵害未成年人权益的问题将会更加广泛、复杂，其背后所涉及的法律问题也将存在很大差异。
所以，科学制定未成年人网络保护条例，并在未成年人保护法中设专章来规范当前未成年人网络保护中的关键问题，是一项巨大的挑战。公众从自身经验及兴趣出发，往往关注未成年人网络保护中的个别问题，比如很多人关注的未成年人网络保护其实只是网络游戏成瘾问题，这是可以理解的。但是从法律政策制定的角度出发，如何全面理解未成年人网络保护，如何在纷繁复杂的问题中抓住本质，纲举目张，制定有效法律政策以引领这项事业健康发展，这是需要我们认真讨论、长期研究的。
互联网对未成年人利大还是弊大？
互联网在人们的日常生活中扮演了越来越重要的角色，那么，互联网对未成年人究竟是利大还是弊大？这一问题将直接影响成年社会对未成年人使用网络的基本态度以及网络治理的方法策略。
未成年人属于网络世界的原住民，网络可以满足他们学习、娱乐、交友、自我展示等多种需求：网上培训、课程学习和线上交流指导为他们提供了更多获取知识的途径；网络改变了未成年人的思维方式，他们会运用非线性思维方式思考问题，并通过网状的联系来寻求解决问题的方法，创造能力得到加强；网络改变了传统的交易和交流模式，未成年人足不出户就与世界建立了快捷联系，观察世界、对外沟通与实现自我价值的需求得到了满足；未成年人可以放下顾虑，向网友倾诉心事，而不必面对与父母师长沟通时的压力与障碍……这是互联网有利于未成年人的一面。
与此同时，网络带给未成年人的伤害一直为社会所诟病，甚至有家长无奈地发出“网络毁了一代人”的感慨。由于未成年人心智发育尚不成熟，对网络风险的防御能力不足，面对对未成年人身心造成巨大伤害的网络成瘾、比传统性侵行为更为隐蔽的网络性侵、形式复杂的网络欺凌、不理智的网络消费和误导未成年人价值观的大量有害信息等，他们更易受到伤害。
对未成年人使用网络是“堵”还是“疏”？
在今年全国两会期间，“全国政协青联界别建议对未成年人担任网络主播作出明确的禁止性规定”的新闻被媒体广泛报道。这一倾向于“堵”的建议几乎得到网友一边倒的支持，央视新闻以《这个行业禁止未成年人“涉足”？网友一致说好！》为题发布微博、微信，并称“这一次网友意见很一致”。
在当前关于未成年人网络保护的法律政策讨论中，有很多严苛的禁止性规定。我一直在思考，这些禁止条款都是必要的吗？有了这些禁止条款，就能实现我们最初的立法目标吗？问题似乎并没有这么简单。不可回避的是，人类社会正在迅速实现互联网化，未来一代的生活和工作都将越来越离不开网络。孩子是否具备健康的网络素养，不仅影响着他们将来参与社会竞争的能力，也会影响一个国家的竞争力。如果我们过于强调“堵”，通过各种措施隔离孩子与网络，必将限制孩子们网络素养的培养，其结果可能事与愿违。
与孩子相关的问题，没有孩子的参与是难以很好解决的。关于未成年人网络保护问题，当前法律政策制定者、企业、家长和学校都有很多热烈的讨论。但遗憾的是，在这个过程中，孩子的声音被忽视了。未成年人参与这个过程的讨论，不仅是他们的权利，也是最终有效解决问题的关键。法律政策制定者不仅要倾听父母的声音，也要倾听孩子们的声音，在这个问题上，父母和孩子的看法存在很大差异，这就需要在不同主体及不同声音之间寻求平衡，以找到更为科学的解决思路。
如何平衡未成年人身份确认和隐私保护？
2018年，脸书“数据门”事件引发全球热议，个人信息和数据保护一时成为热点。在未成年人网络保护过程中，我国当前法律政策制定的基本思路是：首先确定未成年人的身份，在此基础上强化对其的特殊保护，人脸识别、指纹登录、身份信息等都是必备手段。我国《未成年人网络保护条例》（公开征求意见稿）第22条规定，“网络信息服务提供者提供网络游戏服务的（以下称‘网络游戏服务提供者’），应当要求网络游戏用户提供真实身份信息进行注册，有效识别未成年人用户，并妥善保存用户注册信息。国家鼓励网络游戏服务提供者根据国家有关规定和标准开发网络游戏产品年龄认证和识别系统软件”。问题是，通过各种方式确认身份，未成年人的大量个人信息就不可避免地被网络公司收集，那么如何保障这些信息不被滥用和泄露？换句话说，对未成年人个人信息收集的过程是否就是侵犯未成年人隐私权的过程？或者说，这个过程是否埋下了导致未成年人隐私权受到严重侵犯的隐患？在互联网公司高度全球化的背景下，中国未成年人的信息可能被外国公司轻易收集，这是否会成为影响国家安全的又一重大风险？
联合国儿童基金会副执行主任法图玛塔·恩达耶女士曾说，未成年人在网上留下的“数字足迹”可能会面临个人信息和隐私泄露的风险，但是未成年人及其父母往往无法完全理解，也不能做出有效应对。当前，对于互联网时代个人信息安全隐患的担忧成为世界范围内的重要议题，以欧盟《通用数据保护条例》为代表的网络个人信息保护法已然出台。与国际趋势相呼应，我国网络个人信息保护也已成为学术研究和合规实践的焦点，与国际标准接轨的法律与行业规范的出台和完善是其未来的发展方向。那么，如何在强化未成年人网络保护的过程中有效保护其隐私权？如果必须实现对未成年人的身份确认，那么如何寻求其与隐私权保护之间的平衡？这将是制定未成年人网络保护法律法规政策的难点之一。
如何平衡政府、企业、家庭、学校各方的责任？
越来越多的人意识到，对未成年人的网络保护不能单靠政府、企业、家庭、学校中的任何一方来完成，多方共治理念已经深入人心。但是，如何平衡各方的责任？哪一方所占权重更大？
政府希望通过推动立法、制定政策督促企业承担更多责任，也希望家长、学校有效发挥作用；越来越多企业在承诺自身要承担更多责任的基础上，也希望政府、家长、学校积极履责，比如腾讯董事会主席马化腾就呼吁政府有关部门建立统一的风险识别“适龄提示”制度和“全民网络素养”规划等；面对越来越离不开互联网的孩子，很多父母手足无措，纷纷呼吁国家要立法、企业要担责，比如在今年全国两会期间，就有多位全国人大代表致信全国人大，希望立法强化未成年人网络保护。在这样一项全新、复杂、艰巨的挑战面前，每一方都希望其他几方能发挥更大作用。但如何平衡各方的主要职责？如何有效发挥各方的正面作用，为未成年人营造风清气正的网络空间？这或许是一个需要长时间讨论和博弈的问题。
未成年人保护法的修订是回应这个问题的一个历史契机，全国人大及其常委会应当通过立法，明确政府、企业、家长和学校在未成年人网络保护方面的具体职责：政府要制定可操作性强的具体政策并监督落实；企业尤其是大型互联网平台要承担更多责任，建立健全平台基础上的未成年人保护机制；父母要学习更多家庭教育的新理念、新方法，积极应对互联网时代的新变化，教育、保护好未成年人；学校应开设专门的课程，培养未成年人的网络素养。
如何平衡网络世界与现实世界中未成年人保护的关系？
互联网虽为虚拟社会，却以现实世界为基础，因此未成年人网络保护也不仅是网络问题，还涉及现实世界中的许多问题。当前，我国现实世界中未成年人保护基础还很薄弱，未成年人网络保护更将面临复杂、艰难的局面。
有观点认为，未成年人犯罪与互联网有着密切关联。一位研究者分析当地法院五年内审理的未成年人犯罪案件得出结论，七成未成年人犯罪与网吧有关，网络正在成为毒害未成年人的“电子海洛因”，网吧已经成为未成年人犯罪的罪恶源地，应引起有关部门和学校、家长的高度重视。更有研究认为，八成甚至九成的未成年人犯罪都源于互联网的影响。然而，现实世界未成年人犯罪与互联网的关系真的如此简单吗？
必须强调，虽然我们日益重视未成年人网络保护，但未成年人网络问题归根结蒂是现实世界的问题，比如大家都高度关注的网络成瘾问题。孩子如果不上网，现实世界又有哪些可供孩子玩耍的地方呢？每到暑期，都会发生孩子游泳溺亡的事故，尽管我们总在强调安全以及父母的管理，但炎热盛夏，不让孩子去游泳，孩子又该去哪里玩耍呢？城市里高楼林立、道路纵横，除了十分稀少还多数禁止踩踏的绿地，哪里有孩子们自由玩耍的空间呢？在城市规划中，又为孩子们建设了多少能够玩耍、嬉戏的公共场所呢？既然室外玩耍要面临溺亡、交通事故等危险，那就去玩网络游戏吧。由此看来，这对很多家长和孩子而言，又何尝不是一种无可奈何的选择。我所在的北京青少年法律援助与研究中心对援助过的100起未成年人犯罪案件进行分析发现，70%的涉罪未成年人未完成九年义务教育，有些甚至没能小学毕业，这些孩子流落到社会上，缺少父母管教、学校教育，滋生了不良行为，乃至触犯法律。他们的堕落又岂能简单归因于受到网络的影响？
所以，网络只是未成年人保护中的一个问题，也将是一个日益重要的大问题，但绝不是所有问题的症结。将现实社会的未成年人问题都归咎于互联网，不仅是草率的，也是不能解决问题的。未成年人网络保护离不开现实世界的努力，只有全面构建现实世界的未成年人保护制度体系，才能更加有效地推进网络保护制度的发展。
互联网发展非常快，未成年人网络保护工作任重道远。在上述六个问题中，有些可能已经引起广泛关注，但深入的研究仍然不足。希望政府、企业以及社会各界都来关注未成年人网络保护问题，为孩子们的健康成长搭建起一条安全的网络高速路。
原载《群言》2019年6期
作者单位：北京青少年法律援助与研究中心
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