刘欢 | 地方立法中网约车聚合平台的规定及其意义
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本文作者
刘欢
首都经济贸易大学中国商法研究中心
兼职研究员
本文发表于“中国网”
2022年11月30日
随着网约车聚合平台的快速发展，共享出行行业再次进入了繁荣发展的新阶段，陆续有地方立法关注网约车聚合平台并将其纳入网约车细则的修订和地方交通运输法规的立法中。部分地方的立法具有较强的前瞻性，为当地聚合平台甚至共享出行行业的发展提供了有力支撑。2022年12月1日，《济南市客运出租汽车管理条例》将正式实施，其中关于聚合平台的规定是在借鉴其他地方立法经验，总结当地监管实践的基础上制定的，具有较大研究价值，也为后续其他地方立法树立了标杆。
一、当前立法中关于网约车聚合平台的规定
早在2020年8月，成都市交通运输局就针对仅施行不到4年的《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《成都市网约车管理实施细则》）进行了修订，并公开征求意见。征求意见稿中增设关于聚合平台的两条规定，其中第3条将“聚合平台”定义为“第三方信息服务平台经营者”，是指为网约车经营者从事网约车经营提供信息服务的法人。并在第13条中对第三方信息服务平台经营者的责任进行了规定，通过引致条款的方式将其与《电子商务法》第38条进行了衔接。2021年7月30日，《成都市网约车管理实施细则》生效施行，这是“聚合平台”第一次进入正式立法，为聚合平台的规范发展起到了探索和示范的作用。
此后，济南也在网约车细则修订中增加了聚合平台的内容，较为笼统地规定了聚合平台需承担审核责任，但没有详细展开。此外，石家庄、天津也试图在网约车细则的修订中将聚合平台纳入立法进行规范。两地的立法意图均为通过聚合平台入法，促使聚合平台更多地承担起交通管理部门和网约车平台之间的“枢纽节点”作用，从而充分发挥其作为私权力主体参与社会共治的价值。由于聚合平台角色定位尚无上位法依据，两地对于其义务的规定也都并非强制性条款，只是基于聚合平台的发展和监管的便利希望将其纳入立法进行规制，而没有体系性的理论思考和严谨的立法技术作为支撑，因此也导致了条文在反复研讨和博弈中被修改或删除。2021年12月，《天津市网络预约出租汽车经营服务管理办法》公布并实施，聚合平台仅在网约车平台合规经营的条款中保留了一项。同样于2021年12月公布并实施的《石家庄市网络预约出租汽车经营服务管理办法（暂行）》，删除了聚合平台的条款。天津、石家庄两地对于聚合平台条款入法的犹豫，集中反映了正在快速发展中的聚合平台在角色定位和法律关系方面的不确定性，以及地方立法部门对于急于立法可能给行业发展带来不利影响的担忧。
2022年7月，交通运输部正式公布《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，其中第四条在网约车平台的数据传输职责时一并将“聚合平台”纳入了规定，并将“聚合平台”定义为依托互联网技术提供信息服务，与网约车平台公司共同提供网络预约出租汽车服务的平台。虽然该《办法》没有直接写明聚合平台，但从后续交通运输部依据该《办法》每月公布的网约车行业运行基本情况中可以看出，该定义指向的就是聚合平台。从7月该《办法》正式实施起，交通运输部在公示网约车行业基本情况时，会增加“聚合平台”的单量以及合规情况，具体描述为面向乘客、与网约车平台共同提供服务的平台（俗称“聚合平台”）。虽然该《办法》是针对网络车平台数据传输义务和交通部门网约车监管信息交互平台数据传输、运行维护、数据质量测评等内容的规范性文件，但其也是第一个规定聚合平台并对聚合平台进行定性的部委层级的规范性文件。
二、新修《济南市客运出租汽车管理条例》中网约车聚合平台的规定
2022年9月21日，济南市人大常委会公布《济南市客运出租汽车管理条例》，并将于12月1日正式实施。该《条例》在第24条对网约车聚合平台进行了规定，并在第47条规定了罚则，是最新的关于聚合平台的立法规定。
第24条 为网约车经营者与乘客提供信息中介、交易撮合服务的第三方网络聚合平台，应当遵守法律和商业道德，公平参与市场竞争，保证网络安全、稳定运行。
网约车经营者取得经营许可后方可入驻聚合平台。聚合平台应当对接入的网约车经营者进行审核，未取得经营许可的不得接入。
第47条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由交通运输主管部门责令停止违法行为，处一万元以上三万元以下罚款：
（一）未取得巡游车经营许可证从事巡游车经营服务的；
（二）未取得网约车经营许可证从事网约车经营服务的；
（三）聚合平台接入未取得经营许可的网约车平台的。
第24条分为两款，第一款主要界定了聚合平台的性质，规定了聚合平台的基本义务。从性质看，其规定聚合平台提供的是信息中介和交易撮合服务。信息中介主要指聚合平台通过技术能力，依托App为网约车经营者提供用车需求信息，为乘客提供平台供给信息，同时也为网约车平台提供信息展示的空间，供乘客进行选择，指向的法律定性是中介人；交易撮合主要指聚合平台对供需进行匹配，基于乘客的需求将更近、更快的平台提供给乘客，促成这笔交易，符合《电子商务法》中对于电子商务平台经营者的定性，指向的法律定性是电子商务平台经营者。“第三方”是指聚合平台是独立于网约车平台和乘客之外的另一个主体，网约车平台和乘客之间是运输合同的双方当事人，而聚合平台并不参与运输合同的成立和履行，只是为运输合同的成立提供信息中介和交易撮合，因此属于第三方。另外，本款也规定了聚合平台的基本义务，即公平竞争的义务、保证网络安全的义务、保障网络稳定运行的义务。除此之外，聚合平台还应当遵守中介人对于信息真实性的保证义务以及《电子商务法》中关于电子商务经营者的部分义务。
第二款主要规定了聚合平台的审核义务。《电子商务法》第27条和第38条均规定了电子商务平台经营者对于平台内经营者身份信息和经营许可的审核查验义务。由于聚合平台“平台嵌套”的特性，以及此前没有相关规定，虽然监管部门、理论界的主流观点都认为聚合平台的审核义务仅应及于其平台内经营者——也就是所接入的网约车平台，而不应当及于网约车平台的平台内经营者——也就是司机，但是行业内仍存在不同声音。本款开创性地直接对聚合平台审核义务的边界进行了界定，也就是聚合平台审核的对象是网约车平台经营者，而不是司机。与此相应，该《条例》第47条对于“聚合平台接入未取得经营许可的网约车平台的”行为规定了罚则。
三、《济南市客运出租汽车管理条例》的积极意义
《济南市客运出租汽车管理条例》是在认真研究网约车聚合平台业务模式，调研行业影响的基础之上制定的，具有开创性的价值。具体而言，其具有以下三方面意义：
一是对聚合平台性质和义务边界进行了合理框定，稳定行业发展预期。由于聚合平台尚处在快速发展中，对于聚合平台法律定性的讨论始终在进行中。如果将聚合平台定性为承运人或共同承运人，将直接导致行业发展衰退甚至消亡，不但对整个共享出行行业不利，也有悖于中央大力振兴新业态新模式的初衷。事实上，部分地方在修订网约车细则的征求意见稿中试图将聚合平台定性为承运人，但是经过专家研讨和社会征求意见后删除了相关规定。济南《条例》没有直接对聚合平台进行定性，而是通过框定其业务模式间接界定了其法律角色，既为交通部门在对聚合平台进行监管时提供了确定性的合理尺度，又为后续聚合平台进一步发展提供了一定程度的延展性，也为当地共享出行行业的发展中包括网约车平台、司机和聚合平台在内的主体各司其职各尽其责提供了稳定的预期。
二是将聚合平台的规定提升了立法位阶，提升立法的可适用性。目前地方关于聚合平台的规定主要是在各地网约车细则的修订中增加相关条款，地方网约车细则一般为地方政府规章或者是地方交通运输管理部门发布的规范性文件，法律位阶较低，只能作为交通运输监管的依据，而不是司法裁判的渊源，因此其中对于聚合平台定性和权责边界的规定只有行政监管的效力，而对普遍意义上的聚合平台权利义务关系没有直接影响。司法实践中，法院在裁判网约车相关的案件时，直接引用地方网约车细则作为参考的也只占很小比例。济南《条例》是济南市人大常委会通过并公布的，是地方性法规，法律位阶较高，一方面作为当地交通运输管理部门的监管依据，是聚合平台开展业务的主要依循；另一方面也是司法裁判中法律适用的渊源，对聚合平台以及相关的法律主体包括网约车平台、司机、乘客之间的权利义务关系都有直接影响。
三是具有极强的体系性和逻辑性，为其他地方相关立法树立了标杆。《成都市网约车管理实施细则》在修订征求意见时就引起了较大的反响，各地交通运输管理部门、行业从业者、专家学者纷纷热议，出台后更是为其他地方修订网约车细则、管理聚合平台提供了重要参考。天津《条例》用一个条款的容量对聚合平台的定性和应当遵循的义务的边界进行了合理规定，加上具体的罚则，具有较强的体系性和逻辑性。各地网约车细则多数已经施行超过5年，加上聚合平台的出现和共享出行行业的飞速发展，将会迎来密集的修订。该《条例》将会为其他地方网约车细则、道路交通运输条例以及相关监管规则的修订提供值得借鉴的样板。理论界和行业从业者可以密切关注该《条例》的执行和适用情况，适时进行研究和总结，为下一步交通运输部制定聚合平台监管规则提供参考。
网约车聚合平台发展方兴未艾，可以预见，将会有更多流量较大的平台尝试进入网约车聚合平台行业，提供共享出行服务。为促进共享出行行业健康稳定发展，保障市场公平竞争秩序，应当深度调研各地关于网约车聚合平台的立法规定及其规制效果，结合聚合平台的业务属性认真研究相关理论，审慎出台聚合平台的立法和监管规范。
END
本文来源：中国网
本文作者：刘 欢
本文编辑：包雯蕊
本文审阅：郑斯元
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