华略智库夏骥：长三角一体化区域合作类型及主导趋势

长三角一体化上升为国家战略以来，各地都因地制宜开展了积极探索。总的来说，目前的区域合作可以概括为四种主要形态，园区合作主要存在三种方式，长三角一体化呈现出都市圈同城化的主导趋势。

这种形态主要存在于毗邻区域之间。由于毗邻区域的地域相近、人缘相亲、文化相通，因而成为最有条件开展区域合作的空间。

比如上海金山与浙江平湖相互毗邻，两地以毗邻区域党建为牵引，率先开展跨省域的两两全面合作，并提出在“十四五”期间，两地共同建设长三角“功能融合×服务融合”的省际版，打造人居品质一体化的升级版；共同建设长三角“产业创新×科技创新”的省际版，打造创新动能一体化的升级版；共同建设长三角“生态提升×环境提升”的省际版，打造生态价值一体化的升级版；共同建设长三角“体制突破×机制突破”的省际版，打造双向开放一体化的升级版。

《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》也提出，要“推进金山与嘉善、平湖等毗邻区域协同发展，建设长三角联动发展‘两两合作’示范区。”

《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》也提出，除了平湖—金山产城融合发展区，还要共建千岛湖—黄山生态旅游合作区、温州浙南闽北合作发展区、浙赣边际（衢饶）合作区，基本都是两两合作形态。

这种形态的对接主体只有两个，对接成本最低，相对容易达成共识；在合作内容上，往往是以道路交通等硬件合作为先导，进而带动全方位合作。

但是如果两个区域的行政层级或者经济体量存在显著差距，相对弱势的一方往往存在“剃头挑子一头热”的现象；而如果两个区域旗鼓相当、对接重点诉求又存在偏差，则容易出现相互博弈的情况。如果一个区域同时有几个“两两合作”的对象，那么对接成本也会显著提升。

这种形态主要存在于毗邻区域之间，也可以存在于都市圈不相邻的区域之间，合作主体一般在三个及以上。

比如长三角生态绿色一体化发展示范区就是典型的组团合作形态，该区域由上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善构成，定位于生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范，特别是突出聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务政策等方面，探索行之有效的一体化制度安排，为长三角一体化发展提供示范。

目前，一体化示范区已经形成32项制度创新成果，明确要求在长三角地区省际毗邻区域和省内地级市毗邻县（市、区）进行制度经验复制推广，全国有条件的省际、市际毗邻区域可参照执行。

此外，上海嘉定、江苏昆山、江苏太仓组成的“嘉昆太一体化示范区”，江苏南京、镇江、扬州推进的“宁镇扬一体化”，江苏苏州、无锡、常州推进的“苏锡常一体化”，以及江苏宜兴、溧阳，浙江长兴、安吉，安徽郎溪、广德组成的“一地六县”，也都属于组团合作形态。

这种形态的对接主体更多，对接成本较高，实践中往往由一个主体牵头推进，比如嘉昆太一体化示范区由嘉定牵头，宁镇扬一体化由南京牵头（这种也是国际多边谈判中的常用方式）。特别是一体化示范区由于涉及到“三级八方”，还专门成立了执行委员会，作为该区域的开发建设管理机构。但另一方面，这种形态的一体化空间范围更大、成效也更为显著。

这种形态主要依托一个核心策源地，并沿重要廊道展开合作，形成串珠状的空间格局，合作主体一般也在三个及以上。

比如长三角G60科创走廊，经历了从上海松江内部的1.0版本，扩展到上海松江、浙江嘉兴、浙江杭州的2.0版本，再到形成涵盖长三角三省一市“一廊一核九城”的3.0版本，就是依托上海松江作为核心策源地，沿G60高速公路和沪苏湖城际铁路，开展以科技创新为主的全方位合作。

又比如浙江提出“一环、一带、一通道”的大湾区总体布局，即环杭州湾经济区、甬台温临港产业带和义甬舟开放大通道，上海金山也提出打造“上海湾区”的城市品牌，都是沿湾沿海开展区域合作。

再比如虹桥国际开放枢纽提出“一核两带”的空间布局，“一核”是上海虹桥商务区，“两带”是以虹桥商务区为起点，延伸至长宁—嘉定—昆山—太仓—相城—苏州工业园区的北向拓展带，以及延伸至闵行—松江—金山—平湖—南湖—海盐—海宁的南向拓展带，也属于廊道合作形态。

这种形态的对接主体也较多，对接成本也较高，往往也是由核心策源地牵头推进。

长三角G60科创走廊专门成立了由九城市共同组建的联席会议办公室，负责日常工作。虹桥国际开放枢纽则在长三角区域合作机制下设立了“虹桥国际开放枢纽协调推进机制”，围绕“一核两带”功能布局，形成上海和苏州、嘉兴，上海市6个区和江浙8个区县“1+2+14”机制，加强省市间统筹协调和政策措施推进落实。

这种形态的一体化空间范围取决于策源地的辐射能级和廊道沿线成员的互补能力，但是很难长距离延伸，而且容易出现跨越沿线成员的更大空间范围的“点对点”联系（同济大学唐子来教授利用企业之间业务的关联网络，作出中国城市的关联度排名）。

在合作内容上，由于廊道形态比较狭长，成员之间更加侧重以科技创新、营商环境等为重点的软件合作。

表1  长三角主要城市关联度排名

2017年，国家发改委就发布了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作。

这种形态在空间上并不毗邻，可以依托区域开展整体合作，也可以依托有特定的载体开展专项合作，主体可以是两个或者多个。

比如上海嘉定与浙江温州共建更高质量一体化发展深度融合示范区，双方在嘉定共同设立“科技创新（研发）园”，在温州共同设立“先进制造业深度融合发展示范区（嘉定工业区温州园）”，在企业注册、行政许可互认衔接、知识产权保护、信息共享等方面，探索建立跨区域发展合作机制和利益共享机制。

又比如上海黄浦与常州高新区开展区域飞地合作，重点在产业、园区平台、城市管理及人才队伍交流四大方面加强合作。

再比如江苏盐城提出以33平方公里沪苏大丰产业联动集聚区为核心区、以307平方公里上海农场为基础，深化长三角各类园区合作共建，在空间规划、产业创新、要素流动、财税分享、公共服务等领域创新飞地发展模式。

这种形态的对接主体比较明确，往往由溢出方为主导。但是合作的关键和现实的困难都在于利益分享机制。

长三角更高质量一体化发展的重点和难点都在于产业合作，园区合作恰恰是产业合作的重要载体，也是地区合作的重要抓手。从各地的具体实践来看，目前的区域合作可以概括为三种方式。

这种模式依托特定的区位条件，由合作各方开展自发合作，类似于国际上的邦联制。

比如地跨上海金山与浙江平湖的张江长三角科技城，是国内唯一一个跨省域的产业园区，也是沪浙融合发展的重要载体。

园区统一开展了产业发展、空间布局、功能布局、交通设施、生态环境、市政设施、公共服务等规划，但是在开发模式上，仍然是上海金山与浙江平湖各自开发、相向而行，在开发时序、开发重点等方面尚未做到完全同步。由于开发建设收益完全归属自己，合作各方有充分的动力推进园区建设。

这种模式依托特定的区域梯度，由相对发达的一方提供资金、人才、管理经验等，在相对欠发达的一方设立产业园区，开展合作共建。

江苏省内的南北园区共建大多采用该模式，由苏北、苏中地区在本地省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“区中园”，与苏南地区和上海各级政府、开发区和企业合作建设共建园区，将苏南、上海等地先进的开发园区建设管理理念、良好的产业基础、优秀的人才团队、灵活的投融资模式与当地的资源、劳动力和政策优势对接互补，推动南北产业合作，培育新的经济增长点。

由于肩负着特殊使命，涉及到的收益一般都会全部用于合作园区。比如江苏省明确，对共建园区中新增增值税、所得税省、市、县留成部分，全部由省、市、县财政补贴给园区，用于园区滚动发展。

这种模式依托市场化的运营主体，由合作各方成立合资股份公司，公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，利益按照股本比例分成。

比如上海嘉定、江苏昆山、江苏太仓就联合出资共建“嘉昆太科创产业园”，入驻企业享受两地同等政策服务，跨区合作，利益共享。再比如中新嘉善现代产业园由嘉善县人民政府与中新苏州工业园区开发集团有限公司成立合资公司，按照PPP模式合作开发建设。

但是与完全属于自己的园区相比较，合作园区的收益只有部分归属自己，如果统计指标也不归属自己，将会在相当程度上影响合作各方的积极性。更进一步，如果一方占股100%，那么这种方式就演化为完全托管模式，但是与北京之于京津冀、深圳之于大湾区相比，上海之于长三角还没有纯粹的完全托管模式。

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，具备一体化发展的天然条件。

根据《长江三角洲城市群发展规划》，长三角存在一个大都市圈——上海大都市圈，以及五个都市圈——南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈。各都市圈互有交叉，其中上海大都市圈以上海为核心，包括苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州。近期，《南京都市圈发展规划》获批，上海大都市圈协同发展规划也正在编制中。

2019年，国家发改委印发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。我们认为，都市圈同城化将成为长三角一体化发展的新趋势，主要基于以下三点判断：

1. 高速铁路通勤向市域铁路通勤的演变是都市圈同城化的基础

根据《2020长三角城市跨城通勤年度报告》，上海大都市圈通勤人群中，主要的流入地和流出地都集中在昆山、太仓、嘉善、平湖以及苏州市区等毗邻地区，高速铁路是重要的通勤方式之一，可测度的最远通勤人群在无锡市区，这一结论基本印证了上海大都市圈的覆盖空间。

但是高速铁路主要适用于跨区域的长距离出行，难以完全满足都市圈内部的通勤需求。根据东京大都市圈等发达地区的经验，市域铁路对于都市圈内部的同城化发展起到决定性作用。

国家发改委已明确，要统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。

《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》也提出，推动市域（郊）铁路网络与长三角城际铁路网衔接，提升中心城、郊区与长三角城镇之间通勤化客运水平，到2025年市区线和市域（郊）铁路运营总里程达960公里。

可以预见，随着沪苏湖城际铁路、通苏嘉甬城际铁路、大洋山至舟山铁路等骨干线网的建设，加上市域（郊）铁路网络的构建，以上海大都市圈为代表的长三角都市圈的同城效应将更加显现。

2. 产业梯度转移向功能梯度转移的演变是都市圈同城化的关键

长期以来，由于都市圈成员城市的产业规模和能级与都市圈核心城市存在明显的落差，其承接的项目以核心城市的产业梯度转移为主，招商引资“捡到篮子里就是菜”，甚至是核心城市不稀罕的“边角料”。

但是经过数十年的发展，核心城市与成员城市的产业梯度显著缩小，加上成员城市目前的土地要素资源趋紧，纯粹利用成本优势引进核心城市项目的方式不可持续，在招商引资上，二者日益成为直接的竞争对手，现在成员城市想要的，也是核心城市想要的。

站在都市圈的角度，打破分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题的关键，在于以整体的眼光推进功能重塑，更加注重从功能梯度的角度，与核心城市进行差异化的功能布局。

比如，上海提出要疏解非核心功能以及核心功能中的非核心环节，昆山在对接上海金融业发展方面，就积极用好功能梯度，主动做好上海国际金融中心的金融后台，花桥更是打出了“金融上海、后台花桥”的旗号，积极引进信用卡、金融呼叫中心、金融数据中心等业务，形成了较为完备的金融服务与外包产业链。

3. 要素流动粘滞向要素流动自由的演变是都市圈同城化的保障

在“行政区经济”的格局下，区域之间的边界效应显著，要素流动存在较大的粘滞性。这其中有主观原因，比如地方政府更多追求自身利益最大化，会设置各种或明或暗的障碍，努力将企业、技术、资金、人才留在本辖区；也有客观原因，比如区域之间管理标准不尽相同、信息沟通不畅，加大了要素跨区域流动的阻力。

随着“行政区经济”逐步转向“区域经济”，要素跨区域流动的自由度越来越高，将极大推动都市圈内部的同城化进程。

比如随着长三角的审批服务异地通办、医保异地即时结算、住房公积金异地贷款、养老保险异地提取等的实施，“长三角人”能够享受到更多的无差别服务，将会上演更多的“双城记”。

当然，一体化不是一样化，区域间的要素流动不可能完全对等，核心城市往往会产生“虹吸效应”，这就使得要素的自由流动必然带来利益的转移。在自由流动“做大蛋糕”的同时，如何通过有效的利益分享机制“切好蛋糕”，将会是一体化进程中的核心所在，需要在实践中逐步探索完善。