土地权属争议裁决的职权界限｜北京行政裁判观察

注意，两审法院的裁判理由是不一样的哦：）

［裁判要旨］

《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的土地所有权和使用权的争议是指由于地界不清、土地权属紊乱引起的争议。人民政府仅有针对土地使用权归属作出认定的职权，而不具有对当事人因地上房屋的继承权引发的民事争议进行处理，并据此对土地使用权份额进行划分的行政职权。

［裁判文书］

北京市第一中级人民法院

行政判决书

(2017)京01行终468号

上诉人（一审被告）北京市海淀区苏家坨镇人民政府，住所地北京市海淀区苏家坨镇温阳路117号。

法定代表人刘培宝，镇长。

委托代理人王振希，北京市海淀区苏家坨镇人民政府工作人员。

委托代理人吴婷婷，北京嘉观律师事务所律师。

上诉人（一审第三人）张达，男，1954年5月9日出生，汉族，住北京市海淀区。

上诉人（一审第三人）张招弟，女，1951年2月2日出生，汉族，住北京市朝阳区。

上诉人（一审第三人）张秀英，女，1955年12月10日出生，汉族，住北京市海淀区。

上述上诉人共同委托代理人柳丽明，女，1965年8月29日出生，汉族，住北京市海淀区。

被上诉人（一审原告）张亮，男，1959年1月20日出生，汉族，住北京市海淀区。

委托代理人张元龙（张亮之子），1983年8月25日出生，汉族，住北京市海淀区。

委托代理人刘春城，北京市华鹏律师事务所律师。

一审被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

法定代表人于军，区长。

委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。

委托代理人丰霜，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。

一审第三人张宏，男，1951年11月3日出生，汉族，住北京市海淀区。

一审第三人张宽，男，1949年5月16日出生，汉族，住北京市海淀区。

上述一审第三人之共同委托代理人王明静，北京市百伦律师事务所律师。

上述一审第三人之共同委托代理人周红力，北京市百伦律师事务所律师。

上诉人北京市海淀区苏家坨镇人民政府（以下简称苏家坨镇政府）、张达、张招弟、张秀英因土地确权争议一案，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人苏家坨镇政府的委托代理人王振希、吴婷婷，上诉人张达、张招弟以及上诉人张达、张招弟、张秀英的共同委托代理人柳丽明，被上诉人张亮及其委托代理人张云龙、刘春城，一审被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）的委托代理人单辉、丰霜，一审第三人张宏、张宽的委托代理人王明静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明如下事实，2015年10月22日，张亮作为申请人，以张宏、张宽、张达、张招弟、张秀英作为被申请人向苏家坨镇政府提出土地确权申请，要求“确认原座落于北京市海淀区苏家坨镇周家巷村北街**号宅基地使用权从1982年至拆迁之前归张亮”。同年11月3日，苏家坨镇政府将张亮的申请予以受理。2016年4月13、14日，苏家坨镇政府分别向相关人员进行了询问，并取得了相关证据材料。2016年4月29日，苏家坨镇政府作出苏家坨土（裁）[2016]字第01号《土地确权争议裁决书》（以下简称《裁决书》）。

《裁决书》认定：张连生与张连贵系兄弟。张连生与吴万英系夫妻，生有五子，长子张继，次子张宽，三子张宏，四子张达，五子张亮。张连生于1959年去世，吴万英于1976年去世，二人未留遗嘱。张连贵与王凤贤系夫妻，生有二女，长女张招弟，次女张秀英。王凤贤于1958年去世，张连贵于2002年去世，二人未留有遗嘱。张继与其妻生有二子二女，张建国、张立春、张建忠、张丽梅。张继于八十年代去世，张继之妻亦已去世，均未留有遗嘱，其子女同意将从张继夫妻处继承的宅基地使用权赠予张亮。张达1977年过继给张连贵、王凤贤，与张连贵、王凤贤形成抚养关系。**号院宅基地系张连贵、张连生的祖产，以**号院中间为界以东的宅基地使用权归张连贵，以西的宅基地使用权归张连生。1977年11月4日，张继、张宽、张宏、张达、张亮就其父母张连生、吴万英遗留的西北部房屋（西房3间、北房2间）达成分家协议平均分房，张继、张达、张亮各分得西房屋1间，张宽、张宏各分得北房1间。据此，苏家坨镇政府作出裁决：“一、**号院西侧的宅基地使用权份额在宅基地腾退前，应由张继、张宽、张宏、张达、张亮平均享有；二、张建国、张立春、张建忠、张丽梅有权继承张继的份额归张亮所有；三、**号院东侧的宅基地使用权份额在宅基地腾退前，应由张招弟、张秀英、张达平均享有。”张亮不服，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府于2016年9月13日作出海政复决字[2016]171号《行政复议决定书》（以下简称171号《行政复议决定书》），维持了苏家坨镇政府作出的《裁决书》。

另查，张达于1954年5月9日出生。根据一审法院2015年4月15日的开庭笔录第11页记载，张达本人陈述其从小过继给张连贵。

2017年2月27日，一审法院作出判决。该判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。依据上述规定，苏家坨镇政府具有对其行政辖区内发生的土地使用权争议进行处理的法定职责。

本案中，根据苏家坨镇政府查明的事实，“张达1977年过继给张连贵、王凤贤，与张连贵、王凤贤形成抚养关系”。但依据一审法院2015年4月15日的开庭笔录第11页记载，张达本人陈述其从小过继给张连贵。二者之间存在矛盾之处；且张达于1954年5月9日出生，1977年张达已逾22周岁。虽然1977年对于收养关系未有明确的法律规定，但1950年施行的《中华人民共和国婚姻法》第四条的规定：“男二十岁，女十八岁，始得结婚。”因此，男年满20周岁即已成年。张达于1977年过继给张连贵、王凤贤夫妇时已经成年，因此双方未形成抚养关系。故，苏家坨镇政府认定事实错误，其依据上述事实作出的裁决亦存有不当之处，法院应予纠正。同时，海淀区政府作出的171号《行政复议决定书》法院一并予以撤销。由于**号院宅基地的使用权人尚需苏家坨镇政府进行判定，故张亮要求判令苏家坨镇政府重新确认其为**号院宅基地的合法使用权人的诉讼请求法院予以驳回。

综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一、二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销苏家坨镇政府作出的《裁决书》及海淀区政府作出的171号《行政复议决定书》;责令苏家坨镇政府于法定期限内对张亮的土地确权申请重新作出处理；驳回张亮的其他诉讼请求。

上诉人苏家坨镇政府不服该判决，上诉至本院。其上诉称：1.张达1977年过继给张连贵，双方之间存在抚养关系，一审判决认定“双方未形成抚养关系”属于认定事实错误；苏家坨镇政府认定张达1977年过继给张连贵有充分依据支持。虽然张达过继时已经成年但其系张连贵的继子，双方之间存在抚养关系。2.苏家坨镇政府基于张达与张连贵存在抚养关系所作出的裁决并无不当。综上，请求撤销一审判决的第一、二项，改判驳回一审原告的诉讼请求。

上诉人张达、张招弟、张秀英不服该判决，上诉至本院。其上诉称：1.被诉《裁决书》适用法律正确。2.一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人张达过继给张连贵形成事实上的收养关系。一审判决中认定的庭审笔录的记载是错误的，张达已经予以更正。且该民事判决已经被本院发回重审。**号院是祖产，上世纪50年代，张连贵、张连生分别就涉案宅院西北部分、东南部分取得土地房屋所有证，并非归被上诉人张亮一人所有。被上诉人张亮持有的《林权证》仅仅是宜林的证明，张亮自己有宅基地，其无权将**号院西北、东南两处的宅基地据为己有。综上，请求撤销一审判决的第一、二项，改判驳回一审原告的诉讼请求。

被上诉人张亮同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

一审被告海淀区政府，一审第三人张宏、张宽同意苏家坨镇政府意见。

在法定举证期限内，各方当事人向一审法院提交了如下证据：《土地确权申请书》、调查（询问）笔录、开庭笔录等。

上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本条所规定的土地所有权和使用权的争议是指由于地界不清、土地权属紊乱引起的争议。本案中，苏家坨镇政府仅有针对**号院宅基地的使用权归属作出认定的职权，而不具有对当事人因对宅基地上房屋的继承权引发的民事争议进行处理，并据此对涉案宅基地使用权份额进行划分的行政职权。被诉《裁决书》对宅基地使用权份额作出的划分属于超越法定职权。故海淀区政府作出的171号《行政复议决定书》亦应一并撤销。

综上所述，一审判决撤销被诉《裁决书》及被诉复议决定结论正确，本院应予维持。上诉人关于撤销一审判决的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市海淀区苏家坨镇人民政府、张达、张秀英、张招弟负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　判　长　　杨晓琼

审　判　员　　乔　军

代理审判员　　肖玲玲

二〇一七年八月四日

法官　助理　　李晓林

书　记　员　　赵俊飞