矿业权评估报告的公示行为不属于行政复议范围｜北京行政裁判观察

标题：北京市高级人民法院行政判决书

案号：（2017）京行终5327号

上诉人（一审原告）宁夏瀛海建材集团有限公司，住所地宁夏回族自治区中宁县古城乡南。

法定代表人裴建华，总经理。

委托代理人赵华，宁夏瀛海建材集团有限公司职员。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人姜大明，部长。

委托代理人朱征铮，中华人民共和国国土资源部工作人员。

委托代理人王振华，北京市中伦律师事务所律师。

2017年2月20日，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2017〕316号，以下简称被诉复议决定），宁夏瀛海建材集团有限公司（以下简称宁夏瀛海建材公司）不服宁夏回族自治区国土资源厅（以下简称宁夏国土厅）2016年10月26日和11月28日在网站上刊登的《关于宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告的公示》（以下简称公示）、《关于宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告的再次公示》（以下简称再次公示），提出行政复议。经审查，公示及再次公示是宁夏国土厅对宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告予以公开，并征询意见的行为，其内容不直接发生法律效力。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”的规定，宁夏瀛海建材公司请求撤销公示及再次公示的行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回宁夏瀛海建材公司的行政复议申请。宁夏瀛海建材公司不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，并责令国土部限期重新作出复议决定。

一审法院经审理查明，宁夏国土厅拟有偿转让宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权，因其中涉及探矿权价款处置，根据国家有关规定，需对上述探矿权价值进行评估。为了实现上述目的而为处置探矿权价款提供公平、合理的价值参考意见，宁夏国土厅委托宁夏恒正不动产评估咨询有限公司分别对上述探矿权进行评估并制作评估报告。2016年10月26日，宁夏国土厅在其门户网站上公示了上述探矿权的评估报告的正文、附表、附件目录，公示期为10天。在公示期内，宁夏瀛海建材公司向宁夏国土厅提出异议意见。对此，宁夏国土厅向评估机构下发书面答复通知，要求评估机构对宁夏瀛海建材公司提出的异议意见进行书面答复。同年11月16日，评估机构向宁夏国土厅提交书面答复。同年11月25日，宁夏国土厅针对宁夏瀛海建材公司的异议作出复函，并将评估机构作出的书面答复转给宁夏瀛海建材公司。同年11月28日，宁夏国土厅在其门户网站上再次公示评估报告正文、附表、附件目录以及评估机构针对异议意见作出的书面答复，公示期为10天。同年12月20日，宁夏瀛海建材公司针对上述公示及再次公示行为，向国土部提出行政复议申请，复议请求为：撤销宁夏国土厅于2016年10月26日和11月28日在网站上刊登的公示和再次公示行为及附件内容。同年12月26日，国土部向宁夏国土厅发出行政复议答复通知，要求其提供书面答复及相关证据。2017年1月6日，宁夏国土厅提交书面答复及证据。同年2月20日，国土部经审查作出被诉复议决定，并于次日向宁夏瀛海建材公司邮寄送达。

一审庭审中，宁夏瀛海建材公司明确表示对于被诉复议决定程序的合法性不持异议。

一审判决认为，依据行政复议法实施条例第二十八条之规定，申请人提起行政复议，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。《矿业权评估管理办法（试行）》（国土资发〔2008〕174号）第二十九条第一款规定，国土资源行政主管部门对按照第二十六条规定委托的矿业权评估报告，进行合规性审查、公示后，验收、备案。该条第三款规定，矿业权评估报告备案结果应当向社会公开。同时，当时有效的《国土资源部关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》（国土资发〔2008〕182号，以下简称182号通知）第五条规定，对通过合规性审查的矿业权价款评估报告，国土资源行政主管部门将评估报告正文、附表、附件目录和评估合同书在门户网站公示10天，无异议的予以验收，向评估机构出具备案证明，并在网上公布。该通知第六条规定，评估报告公示期间有社会公众提出意见的，国土资源行政主管部门将意见汇总后，书面通知评估机构，要求在规定时间内做出书面答复。国土资源行政主管部门根据答复的情况进行验收或要求修改评估报告。予以验收的，向评估机构出具备案证明，并在网上公布。

本案中，宁夏瀛海建材公司提起复议所针对的行为是宁夏国土厅在其门户网站上对评估报告进行公示及再次公示的行为。依据上述规定可知，公示及再次公示的目的在于听取社会公众对于评估报告的意见，以作为国土资源行政主管部门后期对评估报告进行验收、备案之参考，该公示及再次公示行为只是国土资源行政主管部门开展探矿权评估报告备案工作的一个中间环节，不发生权利义务设立、变更、消灭和确认之法律效果，故不属于行政复议法规定的行政复议范围，国土部以此为由决定驳回其行政复议申请具有事实根据及法律依据，一审法院应予支持。宁夏瀛海建材公司对此提出的异议不能成立，一审法院不予支持。

关于宁夏瀛海建材公司对涉案公示及再次公示行为实体内容合法性提出的异议，因本案被诉行政行为系程序性的行政复议驳回决定，本案主要围绕公示及再次公示行为是否属于行政复议范围这一问题进行审查。只有在认定公示及再次公示行为属于行政复议范围的前提下，行政复议机关才能对其实体内容的合法性进行审查，法院也才有可能在另案的行政诉讼中对此问题进行审查。综上，宁夏瀛海建材公司提出的上述异议主张不属于本案审查范围，一审法院不再予以评述。

此外，国土部在收到宁夏瀛海建材公司提出的复议申请后，依法履行了相关程序，程序合法，且宁夏瀛海建材公司对此亦不持异议，一审法院对此予以确认。

据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宁夏瀛海建材公司的诉讼请求。

宁夏瀛海建材公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院查明事实不清，适用法律错误，应予纠正。第一，一审法院查明案件事实不清，上诉人提出复议、起诉的事实原因是本案所涉及的瀛龙山矿区的矿业权人是上诉人，宁夏国土厅无权对该矿山作出评估报告，无权进行公示及再次公示；第二，一审法院适用法律错误。公示及再次公示行为与宁夏瀛海建材公司之间有利害关系，属于法律规定的行政复议受理范围。公示是通告的表现形式，是国务院国发[2000]23号《国家行政机关公文处理办法》（以下简称公文处理办法）规定的公文种类之一，本案中的公示及再次公示的行为是侵犯宁夏瀛海建材公司合法权益的行政行为。综上，请求撤销一审判决，改判撤销被诉复议决定，责令被上诉人对上诉人的行政复议申请重新作出决定。

国土部口头答辩称，其同意一审判决，请求二审法院予以维持。

双方当事人提交的证据均已随案移送本院，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。各方当事人对一审法院查明的事实均无异议，本院经审查，依法亦予以确认。

本院认为, 根据复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议申请予以受理的法定条件。《矿业权评估管理办法（试行）》（国土资发〔2008〕174号）第二十九条第一款规定，国土资源行政主管部门对按照第二十六条规定委托的矿业权评估报告，进行合规性审查、公示后，验收、备案。同时参照涉案公示及再次公示行为作出时有效的182号通知第五条和第六条的规定，对通过合规性审查的矿业权价款评估报告，国土资源行政主管部门将评估报告正文、附表、附件目录和评估合同书在门户网站公示10天，无异议的予以验收，亦规定了公示期间提出意见的处理程序。故国土资源行政主管部门系为规范明确矿业权许可中矿业权价款评估工作，而作出对评估报告进行公示以及异议处理程序等规定，该公示行为并非属于独立的、具有决定性的、终局性的行政行为，其并未设定新的权利、义务，属对当事人的合法权益不产生实际影响的行为。本案中，宁夏瀛海建材公司针对宁夏国土厅在其网站上刊登的相关探矿权评估报告的公示和再次公示向国土部提出行政复议申请，被复议行为显然不属于行政复议法所规定的行政复议范围。国土部据此认定宁夏瀛海建材公司的行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件，并依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回其行政复议申请属认定事实清楚，适用法规正确，本院应予支持。

关于宁夏瀛海建材公司主张的其是瀛龙山矿区的矿业权人，宁夏国土厅无权作出公示及再次公示行为的诉讼意见，本院认为，上述主张系对矿业权许可实体权益纠纷的意见，与本案公示与再次公示行为是否属于行政复议受理范围的审查无关，不属于本案的审查范围，对其主张本院不予支持。另，宁夏瀛海建材公司以公示行为属于公文处理办法规定的公文种类故属于行政复议范围的主张没有法律依据，本院不予支持。

对于被诉复议决定的履行程序，宁夏瀛海建材公司在一审庭审中明确表示对被诉复议决定作出的程序无异议，本院经审查对被诉复议决定程序的合法性予以确认。

综上，宁夏瀛海建材公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人宁夏瀛海建材集团有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　潘振东
审　　判　　员　　　贾宇军
代  理  审  判  员　　　哈胜男

二〇一八年二月十三日

书　　记　　员　　　秦静羽