行政诉讼中的送达地址确认｜北京行政裁判观察

标题：北京市第二中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京02行终288号

浙江省交通运输厅（以下简称浙江交通厅）因陈士平、朱根法、梁满财、朱良眉、蔡通榜、朱达松、蔡庆慧、蔡根法、朱显池、梁财根、梁满足、林忠根（以下简称陈士平等12人）起诉浙江交通厅政府信息公开、中华人民共和国交通运输部（以下简称交通部）行政复议一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0101行初1159号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

浙江交通厅于2016年8月16日作出浙交信公[2016]3号《政府信息公开告知书》（以下简称3号告知书），主要内容为：陈士平等同志，我厅于2016年8月4日受理了你们提出的“关于浙江省乐清湾大桥及接线工程建设项目施工许可证及其申报材料”的申请。该工程建设项目施工许可已于2015年12月2日经我厅批复，因部分内容涉及国家地理信息秘密，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条、第二十二条、第二十三条之规定，我厅就能够作区分处理、可予公开之内容予以公开。现将《关于浙江省乐清湾大桥及接线工程乐清湾跨海特大桥主体施工图设计的批复》（浙交复[2013]131号）、《关于乐清湾大桥及接线工程接线土建施工图设计的批复》（浙交复[2014]50号）等相关政府信息提供给你们，供参考。

陈士平等12人不服3号告知书，向交通部申请行政复议，交通部于2016年10月28日作出交复决字[2016]21号《交通运输行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），维持了浙江交通厅作出的3号告知书。

陈士平等12人向一审法院起诉称，其是浙江省台州市玉环县芦浦镇分水村村民，在该村各自拥有承包地，因浙江省乐清湾大桥及连线工程建设项目，其承包地被征收，但没有得到征地补偿。为核实土地征收的合法性，其于2016年8月2日向浙江交通厅申请书面公开浙江省乐清湾大桥及接线工程建设项目施工许可证及其申报材料。2016年8月29日，其收到浙江交通厅作出的3号告知书。2016年8月29日，其依法向交通部申请行政复议，2016年11月10日，其收到交通部作出的21号复议决定。其认为，其申请公开浙江省乐清湾大桥及接线工程建设项目施工许可证及其申报材料，浙江交通厅未予公开，交通部作出的21号复议决定认定“公路建设项目施工许可只要批准即可，并不颁布施工许可证”。而依据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》、浙江交通厅颁布的《交通建设工程实施许可》的相关规定，交通建设工程施工许可办理程序最后一项明确规定：“制发证书等，将办理结果及时向监督部门备案”，交通部对此认定事实显属不清。此外，根据《政府信息公开条例》第十条的规定，县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开、重点公开重大建设项目的批准和实施情况。浙江交通厅和交通部以其申请公开的事项涉密为由拒绝公开政府信息，但乐清湾大桥及连线工程建设项目作为我国基础设施建设的重点工程项目，涉及公共利益重大、影响范围广泛，根据《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。浙江交通厅和交通部以涉密为由不予公开相关信息显属不妥。现请求法院撤销浙江交通厅作出的3号告知书和交通部作出的21号复议决定，责令浙江交通厅依法公开其申请的政府信息。

浙江交通厅及交通部辩称，浙江交通厅于2016年8月4日受理陈士平等12人的申请后经征询浙江乐清湾高速公路有限公司（以下简称乐清湾公司）项目业主意见后，依法作出了3号告知书，履行了信息公开告知义务。因本案中涉及的申请材料中有部分内容属于一定范围比例尺的地图，属于国家地理信息，依法不予公开。本案涉及的许可申请人为地方项目业主工程建设指挥部，申报材料涉及其商业秘密、个人隐私，经询问，乐清湾公司明确表示不同意公开申报材料。目前法律、法规、规章均未规定存在公路建设工程施工许可证，陈士平等12人亦未提供证据证明浙江交通厅的答复行为违法。交通部作出的21号复议决定适用法律法规正确，符合法定程序，并无不当。请求判决驳回陈士平等12人的诉讼请求。

乐清湾公司述称，陈士平等12人要求公开的内容涉及国家地理信息，属于国家秘密，不能公开。乐清湾大桥及接线工程是国家重点工程建设项目，属于甬台温复线的一部分，同时也具备战备公路的性质，具有“平时服务、急时应急、战时战备”的功能，其中涉及的施工许可材料有大量坐标信息、桩号、水准点、控制点以及大量的地形图、施工图纸，根据《交通运输工作国家秘密范围的规定》（交办发[2010]338号、交办发（2016）127号）以及《国防交通法》中的相关规定，“比例尺大于或等于1:25万的标有经纬度、控制点的公路地形图、港区地形图、沿海地形图、航道图”以及“涉及国防交通基础设施建设的项目规划、预算和投资安排及相关的工程勘察和设计图纸、资料、数据等”属于国家秘密，不能公开。在国际局部战争多发的今天，乐清湾大桥及接线工程作为连接温州与台州地区最重要的跨海大通道，具有不可替代的战略价值，其所在的地理位置也属于战略前线，为了国家安全，应当予以保密，不得公开，否则容易被不法分子甚至他国间谍获取，将对国家安全造成威胁。陈士平等12人申请公开的材料中含有乐清湾公司及其他单位或个人的商业秘密、知识产权或个人隐私等内容，比如涉及乐清湾公司的项目资金安排、工程概算、施工方案、设计图纸、合同协议、管理方法等不为社会公众所知悉的商业秘密，同时，也涉及大量施工单位的施工方案、进度计划安排、施工工艺流程、施工材料、工程量、清单报价、人员安排等内容，其中人员安排还涉及相关人员的职务、年龄、性别、学历、联系方式等个人隐私，若公开这些资料势必损害乐清湾公司及其他相关单位和个人的利益，也会导致工程建设秩序混乱。陈士平等12人要求公开的信息与其没有任何利害关系，其要求公开的诉求不具有“为自身生产、生活、科研等特殊需要”的目的。陈士平等12人要求公开的信息，浙江交通厅已经按照法律规定的程序和要求作出了回复，其中涉及国家地理信息、商业秘密、个人隐私的内容属于不能公开且乐清湾公司不同意公开的内容，不能予以公开。经了解得知，陈士平等12人针对同样的事实和证据已经二十多次向玉环市国土资源局、玉环市政府、台州交通局、台州市政府、浙江交通厅、交通部以及台州地区各级法院、杭州市上城区法院提出行政诉求、行政复议及行政诉讼，其诉求均未得到支持，由此可见，陈士平等12人的目的并非公开或获知相关信息，而是为了不正当目的，制造社会不和谐因素，滥用行政、司法资源，构成恶意诉讼。请求法院驳回陈士平等12人的诉讼请求。

2017年11月9日，一审法院作出（2016）京0101行初1159号行政判决认为，根据《政府信息公开条例》的有关规定，浙江交通厅作为一级行政机关，具有对公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请作出相应处理的法定职责和义务。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条的规定，交通部具有受理行政复议申请并作出复议决定的职责。

根据《政府信息公开条例》第二条、第十七条、第二十一条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。行政机关对申请公开的政府信息属于公开范围，可以公开的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，应当向申请人公开。对申请公开的政府信息属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。上述规定确定了“公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开原则，行政机关对申请人申请的政府信息决定不予公开的，应当具有法定的理由并向申请人履行说明理由的告知义务。本案中，针对陈士平等12人要求获取的“施工许可证”，浙江交通厅仅告知该项目施工许可已经过批复，但未对施工许可证是否存在以及该厅不能提供施工许可证的原因予以说明。对陈士平等12人要求的其他政府信息，浙江交通厅经审查认为涉及国家地理信息秘密、商业秘密及个人隐私，并依照《政府信息公开条例》第二十三条的规定履行了征求第三方意见的程序以及第二十二条的规定对相关信息进行了区分处理，将该厅认为可予公开的内容予以公开。但浙江交通厅未在法定期限内向法院提交涉案信息涉及国家地理信息秘密的证据和依据，也未提交其征求过第三方意见以及第三方是否同意公开的相关证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条及第六十七条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。第三十六条规定，被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。浙江交通厅在收到起诉状副本后，于答辩期内提出管辖权异议，该管辖权异议经一审法院及北京市第二中级人民法院处理，北京市第二中级人民法院于2017年8月9日作出（2017）京02行辖终3号《行政裁定书》，驳回其提出的管辖权异议申请。浙江交通厅在收到二审终审裁定后既未在法定期限内向法院提交作出被诉3号告知书的事实依据及法律依据，也未向法院提出延期提供证据的书面申请，属无正当理由逾期提供证据，应视为没有证据。同时，在被诉3号告知书中，浙江交通厅亦未告知陈士平等人涉案信息涉及商业秘密、个人隐私，且经征求了乐清湾公司的意见后该公司是否同意予以公开的意见，仅以涉及国家地理信息秘密为由不予公开，显属说明理由不充分。综上，3号告知书主要证据不足，未依法履行政府信息公开法定告知及说明理由义务,构成适用法律错误，法院依法应予撤销，浙江交通厅应当针对陈士平等12人的申请重新作出答复，陈士平等12人关于要求撤销3号告知书的诉讼请求，法院依法应予支持。陈士平等12人关于责令浙江交通厅依法公开其申请的政府信息的诉讼请求，因涉案信息能否予以公开属于浙江交通厅职权范围，法院不得直接判定，对该项诉讼请求，法院不予支持。

《行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”。本案中，陈士平等12人于2016年8月29日向交通部提出行政复议申请，交通部于同年9月6日受理后，依法向浙江交通厅送达行政复议受理通知书，要求浙江交通厅提供复议答复意见及相关证据材料。浙江交通厅在法定期限内向交通部提交答复意见书及相关材料，交通部于2016年10月28日作出21号复议决定并邮寄送达陈士平等12人和浙江交通厅，复议程序符合《行政复议法》的规定。但因浙江交通厅作出的3号告知书存在主要证据不足，适用法律依据错误的情形，故交通部所作维持该告知书的复议决定，法院依法一并予以撤销。陈士平等12人关于撤销21号复议决定的诉讼请求，法院依法应予支持。

综上，一审法院依照《行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销浙江交通厅于2016年8月16日作出的3号告知书；二、撤销交通部于2016年10月28日作出的21号复议决定；三、责令浙江交通厅于判决生效之日起15个工作日内针对陈士平等12人提出的涉案政府信息公开申请重新作出答复；四、驳回陈士平等12人的其他诉讼请求。

浙江交通厅不服一审判决，上诉认为，一审判决遗漏第三人的诉讼请求。陈士平等12人对诉争行为没有实质的诉讼利益。信息公开答复行为对陈士平等12人合法权益明显不产生实际影响。一审判决未保障上诉人及第三人的举证权利，上诉人在管辖权异议的二审裁定后始终未收到要求举证的法律文书。如果仅以被告不提交证据即判决被告败诉，为何还要通知被告出庭应诉，被告出庭即是对举证的补充和完善。一审第三人参加诉讼中的陈述及提交的证据应视为上诉人之证据。被上诉人存在滥诉行为。请求撤销一审判决，改判驳回陈士平等12人的全部诉讼请求。

交通部同意浙江交通厅的意见。

陈士平等12人请求驳回上诉，维持一审判决。

乐清湾公司请求撤销一审判决，改判驳回陈士平等12人的诉讼请求。

一审诉讼过程中，陈士平等12人在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：

1. 陈士平等12人的集体土地承包证，证明涉案土地与其有利害关系，其据此提起政府信息公开申请;

2.政府信息公开申请表及邮寄清单，证明陈士平等12人向浙江交通厅申请政府信息公开的事实；

3.3号告知书，证明浙江交通厅未依法答复陈士平等12人申请的政府信息；

4.行政复议申请书，证明陈士平等12人向交通部提出复议申请；

5.21号复议决定，证明交通部的复议决定违法。

一审诉讼过程中，交通部在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：

1.21号复议决定及邮寄信封复印件；

2.行政复议申请书及相关材料；

3.《交通运输行政复议申请受理通知书》及邮寄信封复印件；

证据1-3证明交通部复议处理和实体符合法律规定。

4.浙江交通厅提交的复议答复材料，证明浙江交通厅复议答复行为合法，交通部复议处理程序合法；

5.邮件查询单，证明陈士平等12人已收到复议决定，复议程序合法。

浙江交通厅、乐清湾公司在一审诉讼中未在法定举证期限内向法院提交证据。

经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下: 陈士平等12人提交的证据3、5，交通部提交的证据1中的21号复议决定系本案被诉行为，不作为证据进行认证。陈士平等12人及交通部提交的其他证据取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，法院均予以采纳。

一审法院已将当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对陈士平等12人、交通部提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。

本院经审理查明，2016年8月2日，陈士平等12人以邮寄的方式向浙江交通厅提出政府信息公开申请，申请公开“浙江省乐清湾大桥及连线工程建设项目施工许可证及申报材料”。浙江交通厅于同年8月4日受理该申请。因认为涉案信息涉及商业秘密和个人隐私，经向乐清湾公司征求意见，乐清湾公司不同意公开，浙江交通厅于2016年8月16日作出3号告知书，向陈士平等12人区分公开了两份施工图设计批复，并邮寄送达陈士平等12人。陈士平等12人不服该告知书，于2016年8月29日向交通部提起行政复议。交通部于9月6日受理了该复议申请，在履行了复议程序后，于2016年10月28日作出21号复议决定并邮寄送达陈士平12等人和浙江交通厅。陈士平等12人不服，向一审法院提起行政诉讼。

本院认为，根据《政府信息公开条例》的有关规定，浙江交通厅作为一级行政机关，具有对公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请作出相应处理的法定职责和义务。根据《行政复议法》第三条的规定，交通部具有受理行政复议申请并作出复议决定的职责。

关于3号告知书的合法性问题，本院认为，3号告知书存在多处违法。

首先，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）、（二）项规定，行政机关对申请公开的政府信息属于公开范围，可以公开的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，对申请公开的政府信息属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案中，针对陈士平等12人要求获取的“施工许可证”，浙江交通厅仅告知该项目施工许可已经过批复，但未对施工许可证是否存在以及该厅不能提供施工许可证的原因予以说明，未尽到法定的说明义务。

其次，根据《行政诉讼法》第三十四条及第六十七条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。第三十六条规定，被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。本案中，浙江交通厅经审查认为陈士平等12人申请公开的信息涉及国家地理信息秘密、商业秘密及个人隐私，履行了征求第三方意见的程序并对相关信息进行了区分处理，将浙江交通厅认为可予公开的内容予以公开，但浙江交通厅未在法定期限内向一审法院提交涉案信息涉及国家地理信息秘密的证据和依据，未提交其征求过乐清湾公司意见以及乐清湾公司是否同意公开的相关证据，也未向一审法院提出延期提供证据的书面申请，属无正当理由逾期提供证据，应视为没有证据。

此外，3号告知书中对涉案信息是否涉及商业秘密、个人隐私，乐清湾公司是否同意公开等内容，缺乏必要的解释说明，属说明理由不充分。

综上，3号告知书主要证据不足，未依法履行政府信息公开法定告知及说明理由义务,适用法律错误，应当依法予以撤销，浙江交通厅应当针对陈士平等12人的申请重新作出答复，陈士平等12人关于要求撤销3号告知书的诉讼请求，依法应予支持。陈士平等12人关于责令浙江交通厅依法公开其申请的政府信息的诉讼请求，因涉案信息能否予以公开属于浙江交通厅职权范围，法院不得直接判定，对该项诉讼请求，不应予以支持。

关于21号复议决定的合法性，本院认为，虽然21号复议决定的程序符合《行政复议法》第二十三条和第三十一条的规定，但因浙江交通厅作出的3号告知书存在主要证据不足，适用法律错误的情形，故交通部所作维持该告知书的复议决定，应依法一并予以撤销。陈士平等12人关于撤销21号复议决定的诉讼请求，依法应当予以支持。

关于浙江交通厅提出的“一审判决遗漏第三人的诉讼请求”的上诉意见，本院认为，本案中，乐清湾公司对本案被诉的3号告知书不具备独立的请求权，不具备原告诉讼主体资格。因此，法院无需将乐清湾公司在一审诉讼中的诉讼意见作为独立的诉讼请求进行审查，一审法院不存在遗漏第三人诉讼请求的情形。

关于浙江交通厅提出的“陈士平等12人对诉争行为没有实质的诉讼利益”、“对陈士平等12人合法权益明显不产生实际影响”的上诉意见，本院认为，陈士平等12人作为本案被诉3号告知书的行政相对人，与3号告知书具备行政法上的利害关系，存在“诉讼利益”，具备原告诉讼主体资格，浙江交通厅的答复行为对陈士平等12人依法享有的知情权存在影响。因此，浙江交通厅的此项上诉意见，本院不予采纳。

关于浙江交通厅提出的“一审判决未保障上诉人及第三人的举证权利”的上诉意见，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。本案中，乐清湾公司主动向一审法院申请参加诉讼，但未在开庭审理前提交证据材料，应视为放弃举证权利。《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。参照《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》之六，当事人在送达地址确认书中确认的送达地址，适用于第一审程序、第二审程序和执行程序。当事人变更送达地址，应当以书面方式告知人民法院。当事人未书面变更的，以其确认的地址为送达地址。七、因当事人提供的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未书面告知人民法院，导致民事诉讼文书未能被受送达人实际接收的，直接送达的，民事诉讼文书留在该地址之日为送达之日；邮寄送达的，文书被退回之日为送达之日。本案中，一审法院在本院裁定驳回管辖权异议后，分别于2017年9月4日和9月26日，两次向浙江交通厅确认的地址邮寄《答辩举证通知书》，两份邮件均因“长期无人接听电话、无人接收”被退回一审法院。因此，《答辩举证通知书》被退回之日应视为送达之日。浙江交通厅未在《举证通知书》规定的期限内提交证据材料，应当承担不利的法律后果。综上，一审法院不存在侵犯上诉人和第三人举证权利的情形。

关于浙江交通厅提出的“被告出庭即是对举证的补充和完善”、“一审第三人参加诉讼中的陈述及提交的证据应视为上诉人之证据”的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。

关于浙江交通厅提出的陈士平等12人存在滥诉行为的上诉意见，缺乏证据支持，本院不予采纳。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。浙江交通厅的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

一、二审案件受理费各50元，均由浙江省交通运输厅负担（均已交纳）。

本判决为终审判决。

审  判  长    王    琪
审  判  员    王    元
审  判  员    刘明研

二○一八年三月二十七日

书  记  员    王远征