法律发展出现滞后时对行政处罚比例原则的运用｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1．行政行为应当遵循比例原则。行政比例原则是指，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。行政处罚法第四条规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，这是行政比例原则在行政处罚领域的具体体现。比例原则要求行政机关的行政行为必须能够实现行政目的，有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，应该尽可能采取对相对人损害最小的手段，实施行政行为所能够达到的利益与行政相对人的合法权益的侵害之间达到平衡。

2.行政处罚行为应当符合行政立法的目的。《医疗事故处理条例》的立法目的，不单在于保护患者的合法利益不受侵害，保护医疗机构及医护人员的合法权益，维持医疗秩序亦是该条例所要实现的社会价值之一。对于规模较大的综合性医院发生的医疗事故，情节严重，需要作出停业整顿或者吊销执业许可证处罚的，如果将医院作为行政处罚的相对人，势必对数百万计的患者就医产生不利影响，亦严重影响非医疗事故责任医护人员的合法权益，不符合《医疗事故处理条例》的立法目的。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第二中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京02行终630号

当事人信息

上诉人（一审原告）路震，男，1976年9月8日出生，汉族，无业，住安徽省合肥市瑶海区。

委托代理人路长山（路震之兄），1964年5月18日出生，汉族，安徽古井贡酒集团有限公司职工，户籍所在地安徽省亳州市谯城区。

被上诉人（一审被告）安徽省卫生和计划生育委员会，住所地安徽省合肥市马鞍山路509号。

法定代表人于德志，党组书记兼主任。

委托代理人胡声锁，安徽省卫生和计划生育委员会干部。

委托代理人代光敏，安徽华人律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地北京市海淀区知春路14号。

法定代表人马晓伟，主任。

委托代理人刘涛，中华人民共和国国家卫生健康委员会干部。

委托代理人张安灏，北京德恒律师事务所律师。

一审第三人安徽省立医院，住所地安徽省合肥市庐江路9号。

法定代表人许戈良，院长。

委托代理人计玉超，安徽省立医院员工。

诉讼记录

上诉人路震因诉安徽省卫生和计划生育委员会（以下简称安徽省卫计委）行政处罚、原中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称原国家卫计委）行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0102行初916号行政判决，向本院提出上诉。一审判决作出后，路震提出上诉前，因国务院机构改革，原国家卫计委的职责由新设立的中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）继续行使。故本院将国家卫健委列为被上诉人，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

案件基本情况

安徽省卫计委于2017年4月28日作出皖卫医罚〔2017〕001号《行政处罚决定》（以下简称被诉001号处罚决定），该处罚决定书中记载着如下内容：“……被处罚人：安徽省立医院，……本机关依法查明：你单位2016年8月16日发生一起医疗质量安全事件，造成患者路继长死亡，经合肥市医学会鉴定为一级甲等医疗事故，医方承担主要责任。2016年8月15日，你单位在对患者路继长的抢救中，实施心包穿刺术、主动脉球囊反搏术和输血治疗前均未签署知情同意书，事后也未完善相关手续，病历记录不全。以上事实有以下证据为证：……。你单位违反了《医疗事故处理条例》第五条‘医疗机构及其医务人员在医疗活动中，必须严格遵守医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，恪守医疗服务职业道德’的规定。依据《医疗事故处理条例》第五十五条第一款‘医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分’的规定，我委于2017年3月15日向你单位下达了《行政处罚事先告知书》，你单位在法定期限内未提出陈述申辩和听证要求。现决定给予你单位冠心病介入诊疗科第3治疗组（即冯克福治疗组）停业整顿1个月的行政处罚。……”路震（路继长之子）不服，于2017年6月15日向原国家卫计委申请行政复议。原国家卫计委收到复议申请材料后，于2017年9月15日作出国卫复决〔2017〕56号《行政复议决定书》（以下简称被诉56号复议决定），维持安徽省卫计委作出的被诉001号处罚决定。

路震向一审法院起诉称，安徽省立医院造成患者路继长死亡系医疗事故，经合肥市医学会进行医疗事故技术鉴定，该事故为一级甲等医疗事故，医方承担主要责任。根据《医疗事故处理条例》第六十条规定，安徽省立医院是造成该起医疗事故的医疗机构，被诉001号处罚决定仅处罚医院的诊疗小组，违反法律规定，应当予以撤销。故诉至法院，请求法院判决撤销被诉001号处罚决定和被诉56号复议决定，诉讼费用由安徽省卫计委、原国家卫计委承担。

安徽省卫计委辩称，安徽省卫计委通过对该起医疗事故的调查，认为患者路继长的主诊医师应负主要责任，安徽省立医院负有一定的管理责任。综合考虑安徽省立医院作为三级甲等医院，承担安徽省急危重症患者救治任务，门急诊量巨大，诊治范围覆盖面广。该院心内科系全省唯一临床医学重点学科，承担的诊疗、培训、教育任务繁重，且多年来从未发生类似医疗事故。结合本次医疗事故的主要责任系由该院心内科第3治疗组的冯克福医师承担，安徽省卫计委在综合考虑以上因素，决定给予该院心内科冠心病介入诊疗专业第3治疗组停业整顿一个月的行政处罚，符合行政处罚的合法性、比例性原则以及处罚与教育相结合的原则。综上，请求法院依法驳回路震的诉讼请求。

原国家卫计委辩称，原国家卫计委作出被诉56号复议决定的复议程序符合法定程序，且认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回路震的诉讼请求。

安徽省立医院述称，同意安徽省卫计委和原国家卫计委的答辩意见。

2017年12月12日，一审法院作出（2017）京0102行初916号行政判决认为，根据《医疗事故处理条例》的规定，安徽省卫计委作为辖区内卫生行政主管部门，依照该条例和有关法律、行政法规部门规章的规定，具有对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，原国家卫计委作为安徽省卫计委的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。

《医疗事故处理条例》第三十五条规定，卫生行政部门应当依照本条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。该法第五十五条第一款规定，医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。本案中，安徽省卫计委经调查并结合相关证据，认定该起事故为一级甲等医疗事故，医方应负主要责任，安徽省立医院作为院方负有管理责任，应追究其法律责任。其中，在对该院进行行政处罚的裁量上，综合考虑了安徽省立医院的诊疗覆盖范围、门急诊量以及承担的教学、培训任务、社会影响等合理因素，作出的行政处罚结果兼顾了患者权益和社会公共利益，符合比例、适当原则，法院予以认可。据此，安徽省卫计委对安徽省立医院作出的决定给予该院心内科冠心病介入诊疗科第3治疗组（即冯克福治疗组，以下简称第3治疗组）停业整顿一个月的行政处罚决定，事实清楚，法律适用准确，法院予以支持。

同时，现有证据能够证明，安徽省卫计委在行政处罚过程中，履行了依法调查询问、集体讨论、事先告知、依法送达等法定程序；原国家卫计委在行政复议过程中依法履行了受理、通知、延长期限、送达等法定程序，故应认定安徽省卫计委作出被诉001号处罚决定、原国家卫计委作出被诉56号复议决定的行政程序合法，并无不当，法院予以支持。

综上，安徽省卫计委所作被诉001号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当之处。原国家卫计委在接到路震的行政复议申请后，作出被诉56号复议决定，程序符合法律规定。路震请求撤销被诉001号处罚决定及被诉56号复议决定的主张缺乏事实及法律依据，法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回路震的诉讼请求。

路震不服一审判决，上诉至本院称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。安徽省立医院应是行政处罚的适格相对人，医疗小组不属于医疗机构类别范围内，并非行政处罚的适格主体。因此被诉001号处罚决定及被诉56号复议决定应属违法、无效，应当予以纠正并针对适格主体重新作出行政处罚。安徽省立医院的诊疗行为存在重大过错且情节恶劣，造成极为严重的损害后果，应当认定为“情节严重”，两被上诉人应当依法对安徽省立医院采取“责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证”。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。

安徽省卫计委、国家卫健委同意一审判决，请求予以维持。

一审诉讼过程中，路震在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料，证明其诉讼主张：

1.路震身份证复印件、社会居委会证明；

2.居民死亡医学证明书、火化证明、死亡记录、照片；

3.《安徽医科大学医疗纠纷尸体解剖病理检验报告书》、《Barthel指数评定量表及追踪评价表》、《放射性X线检查报告单》；

4.危重患者护理记录单；

5.合肥医鉴[2016]08号《医疗事故技术鉴定书》。

一审诉讼过程中，安徽省卫计委在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料，证明其答辩意见：

1.被诉001号处罚决定及送达回执；

2.卫生行政执法事项审批表；

3.案件受理记录；

4.《立案报告》；

5.询问笔录；

6.《案件调查终结报告》；

7.合议记录；

8.卫生行政执法事项审批表；

9.《行政处罚事先告知书》；

10.陈述和申辩记录；

11.陈述和申辩复核意见书；

12.卫生计生行政处罚内部法制审核表、审核意见；

13.结案报告；

14. 合肥医鉴[2016]08号《医疗事故技术鉴定书》；

15.《安徽医科大学医疗纠纷尸体解剖病理检验报告书》；

16.《关于对南区心内科及冯克福同志处理决定的通报》；

17.冯克福医师执业证书；

18.安徽省立医院《医疗机构许可证》；

19.安徽省立医院南区心血管内科架构、简介及诊疗组人员名单；

20.《安徽省卫生厅关于确认第一批准予开展心血管疾病介入诊疗技术临床应用医师的通知》；

21.《路继长医疗事件安徽省立医院科学技术委员会讨论意见》、《关于安徽省立医院南区患者路继长医疗实践及诊疗经过的报告》；

22.《和解协议书》、协议书、裁定及转账凭证。

一审诉讼过程中，原国家卫计委在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料，证明其答辩意见：

1.行政复议申请部分材料、EMS复印件及签收查询结果；

2.《补正行政复议申请通知书》及邮寄凭证；

3.路震补正材料及邮寄凭证；

4.《提出答复通知书》（国卫复议发〔2017〕105号）；

5.行政复议答复材料；

6.《延期审理通知书》（国卫复议发〔2017〕154号）及邮寄凭证；

7.被诉56号复议决定邮寄凭证。

安徽省立医院未向一审法院提交证据材料。

经庭审质证，一审法院对本案证据材料作如下认定：路震、安徽省卫计委、原国家卫计委提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，法院予以确认。

一审法院已将当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对于路震、安徽省卫计委、原国家卫计委提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。

本院经审理查明，2016年8月16日，安徽省立医院发生医疗质量安全事件，该院于2016年8月15日在对患者路继长的抢救过程中，实施心包穿刺术、主动脉球囊反搏术和输血治疗前均未签署知情同意书，事后也未完善相关手续，病历记录不全，造成患者路继长死亡。2016年11月3日，合肥市医学会经鉴定该起事件为一级甲等医疗事故，医方承担主要责任。2017年2月21日，安徽省卫计委接到该起事件的举报，经初步审查认为符合受理条件，于当日决定予以立案。2017年2月27日、28日，安徽省卫计委分别向安徽省立医院南区副院长王锦权、心脏外科行政副主任卢中、医师冯克福、心内科行政副主任马礼坤，上述人员就诊疗过程以及事故发生经过进行了陈述。2017年3月9日，安徽省卫计委经调查制作了结案报告并于当日进行合议。2017年3月15日，安徽省卫计委向安徽省立医院作出《行政处罚事先告知书》，告知其陈述申辩以及要求听证的权利。2017年4月14日，安徽省卫计委通过内部法制审查，于2017年4月28日作出被诉001号处罚决定并依法送达。路震（路继长之子）不服，于2017年6月15日向原国家卫计委申请行政复议。国家卫计委收到复议申请材料后，于2017年6月20日向路震邮寄了《补正行政复议申请通知书》。2017年6月26日，原国家卫计委收到路震的补正材料后依法予以受理。2017年6月28日，原国家卫计委向安徽省卫计委作出《提出答复通知书》并邮寄送达。2017年7月9日，安徽省卫计委作出行政复议答复书并向原国家卫计委提交相关证据、依据。2017年8月15日，原国家卫计委作出《延期审理通知书》并邮寄送达申请人。2017年9月15日，原国家卫计委作出被诉56号复议决定并依法送达。路震不服，向一审法院提起行政诉讼。

另查，2018年3月17日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议，审议通过了《国务院机构改革方案》，批准成立国家卫健委，不再保留原国家卫计委。国家卫健委负责全国医药卫生体制改革、计划生育管理和服务等工作，原国家卫计委的职权由国家卫健委继续行使。2018年3月27日，国家卫健委正式“挂牌”办公。

此外，本院在案件审理过程中登陆安徽省立医院的官方网站ahslyy.com.cn，“医院介绍”中裁明：“医院前身为合肥基督医院，始建于1898年……开放床位5450张，设有61个临床医技科室。2017年门诊总量368.4万人次，出院19.35万人次，手术8.8万台次。在安徽省2017年省属公立三甲医院医疗质量安全督查中排名第一。”

裁判分析过程

本院认为，根据《医疗事故处理条例》的规定，安徽省卫计委作为辖区内卫生行政主管部门，依照该条例和有关法律、行政法规部门规章的规定，具有对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，原国家卫计委作为安徽省卫计委的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。

本案中，对于被诉001号处罚决定的合法性，双方当事人争议的焦点问题是，安徽卫计委未对安徽省立医院作出行政处罚决定，而是决定给予第3治疗组停业整顿1个月的行政处罚是否合法。针对上述问题，本院认为，《医疗事故处理条例》第五十五条第一款规定，“医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分”。因第3治疗组并非《医疗机构管理条例》第二条规定的“医疗机构”范畴，所以安徽卫计委的被诉001号处罚决定的处罚方式实际上对《医疗事故处理条例》第五十五条第一款规定的处罚对象作了扩大理解。尽管上诉人对安徽卫计委以第3治疗组为处罚对象提出异议，但该种处罚方式敢于直面法律发展的滞后性对行政处罚裁量权的限制与挑战，体现了行政处罚的比例原则，符合《行政处罚法》第四条的规定，本院予以肯定，具体理由如下。

行政行为应当遵循比例原则。行政比例原则是指，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。《行政处罚法》第四条规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，这是行政比例原则在行政处罚领域的具体体现。比例原则要求行政机关的行政行为必须能够实现行政目的，有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，应该尽可能采取对相对人损害最小的手段，实施行政行为所能够达到的利益与行政相对人的合法权益的侵害之间达到平衡。

行政处罚行为应当符合行政立法的目的。《医疗事故处理条例》第一条规定，为了正确处理医疗事故，保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益，维护医疗秩序，保障医疗安全，促进医学科学的发展，制定本条例。由此可见，《医疗事故处理条例》的立法目的，不单在于保护患者的合法利益不受侵害，保护医疗机构及医护人员的合法权益，维持医疗秩序亦是该条例所要实现的社会价值之一。对于规模较大的综合性医院发生的医疗事故，情节严重，需要作出停业整顿或者吊销执业许可证处罚的，如果将医院作为行政处罚的相对人，势必对数百万计的患者就医产生不利影响，亦严重影响非医疗事故责任医护人员的合法权益，不符合《医疗事故处理条例》的立法目的。

行政处罚行为应当遵循适当性原则。有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，行政机关应该尽可能采取对相对人损害最小的手段。本案中，造成医疗事故的手术由第3治疗组实施，安徽卫计委对该小组作出停业整顿的处罚决定，既达到了处罚目的，又对安徽省立医院的医疗工作产生最小的影响，符合行政处罚的适当性原则。

行政处罚的幅度应当与违法行为的社会危害程度相当。《行政处罚法》第四条规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当”。本案中，第3治疗组发生医疗事故，致使患者路继长死亡，该违法行为的危害后果仅及于路继长及其他可能在该治疗组就医的患者，不会对其他科室的患者治疗产生危害后果。因此，安徽卫计委对第3治疗组作出停业整顿一个月的处罚，处罚的幅度与医疗事故的社会危害程度相当。

综上，安徽卫计委综合考虑了安徽省立医院的诊疗覆盖范围、门急诊量以及承担的教学、培训任务、社会影响等合理因素，作出的行政处罚结果兼顾了患者权益和社会公共利益，符合比例原则、适当性原则，处罚幅度适当，适用法律正确，本院予以认可。

此外，在行政处罚和行政复议的程序上，现有证据能够证明，安徽省卫计委在行政处罚过程中，履行了依法调查询问、集体讨论、事先告知、依法送达等法定程序；原国家卫计委在行政复议过程中依法履行了受理、通知、延长期限、送达等法定程序，故应认定安徽省卫计委作出被诉001号处罚决定、原国家卫计委作出被诉56号复议决定的行政程序合法，并无不当。

综上，路震请求撤销被诉001号处罚决定及被诉56号复议决定的主张缺乏事实及法律依据，不应予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回路震的诉讼请求是正确的，本院予以维持。路震的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

一、二审案件受理费各50元，均由路震负担（均已交纳）。

本判决为终审判决。

审    判    长    王      琪

审    判    员    王      元

审    判    员    孙 轶 松

 二○一八年七月十一日

法  官  助  理   董      亮
书    记    员    王 远 征