全国优秀行政裁判｜社会公共利益的认定与行政行为的撤销

读者，你好：） 2021年1月14日，最高人民法院审判管理办公室主办、各高级人民法院审判管理部门协办的 第三届全国法院“百篇优秀裁判文书”活动 发布了获奖名单，近期将陆续推送其中优秀的行政、赔偿类文书，供大家学习交流。

编辑提示：本文中涉及的《中华人民共和国物权法》已被《中华人民共和国民法典》（2020年5月28日发布；2021年1月1日实施）废止。

社会公共利益应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，受益范围一般是不特定多数人。首先，当事人在涉案土地上建成的大量地上建筑物，属于特定主体的个体利益，不属于社会公共利益的范畴。其次，涉案土地上绝大部分建筑物是当事人在法院已查封涉案土地、生效判决确认涉案土地使用权仍属于他人的情况下所建，其开发建设行为不属于善意，且经核实涉案土地上建成的地上建筑物尚未对外销售。故上述情形不符合损害社会公共利益的情形。在当事人不符合善意第三人的情形下，且撤销具体行政行为不损害社会公共利益时，人民法院依法判决撤销行政行为。

法定代表人王琦，董事长。

委托代理人朱建军，海南威盾律师事务所律师。

上诉人（一审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路。

法定代表人司迺超，县长。

委托代理人吴淑薇，澄迈县司法局工作人员。

委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路海口市政府第二行政办公区。

法定代表人丁晖，市长。

委托代理人龚晓琴，海口市司法局工作人员。

委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）海口市自然资源和规划局，住所地海南省海口市秀英区长滨路海口市政府第二行政办公区。

法定代表人龙舒华，局长。

委托代理人陈晨，海口市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）澄迈县自然资源和规划局，住所地海南省澄迈县金江镇金马大道东侧。

法定代表人梁丽梅，局长。

委托代理人吴淑梁，澄迈县自然资源和规划局工作人员。

委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。

一审第三人海南鑫铭房地产有限公司，住所地海南省澄迈县老城盈滨岛**。

法定代表人齐海龙，执行董事兼总经理。

委托代理人李晓平，上海震旦律师事务所律师。

委托代理人蔡晶晶，海南唐海律师事务所律师。

一审第三人海南老城经济开发区管理委员会，住所地海南省澄迈县老城经济开发区南一环路政务服务中心**。

法定代表人王世雄，主任。

委托代理人吴榆樑，海南老城经济开发区管理委员会工作人员。

委托代理人王超，北京盈科（海口）律师事务所律师。

一审第三人海南三方果制品有限公司，住所地海南省澄迈县老城经济开发区**。

法定代表人陶六。

一审第三人广东开平建安集团有限公司，住所地，住所地广东省开平市长沙幕桥西路金都花园金都****。

法定代表人甄冬长。

上诉人海南华琦实业开发公司（以下简称华琦公司）、上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）因被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）给一审第三人海南鑫铭房地产有限公司（以下简称鑫铭公司）颁发土地使用权证土地行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院（以下简称海口中院）作出的（2017）琼01行初518号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月18日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人华琦公司法定代表人王琦及其委托代理人刘耀光、陈吉波（后变更为朱建军），上诉人澄迈县政府的委托代理人吴淑薇、廖波，被上诉人海口市政府的委托代理人曾子珊（后变更为龚晓琴）、吴孔军，被上诉人海口市自然资源和规划局（以下简称海口市自规局）的委托代理人韦伟（后变更为陈晨）、吴孔军，被上诉人澄迈县自然资源和规划局（以下简称澄迈县自规局）的委托代理人吴淑梁、杜聪，一审第三人鑫铭公司的委托代理人李晓平、蔡晶晶，一审第三人海南老城经济开发区管理委员会（以下简称老城管委会）的委托代理人吴榆樑、王超到庭参加诉讼。一审第三人海南三方果制品有限公司（以下简称三方公司）和广东开平建安集团有限公司（以下简称开平公司）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2012年2月22日，海口市政府向鑫铭公司颁发海口市国用（2012）字第002260号《国有土地使用证》（以下简称002260号土地证）。华琦公司不服，遂于2013年6月25日向一审法院提起诉讼，请求撤销海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证的行政行为。

一审查明，一、关于华琦公司取得老城国用（1997）字第183号《国有土地使用证》（以下简称183号土地证）及另案判决华琦公司对涉案土地享有权益的相关事实。1995年11月6日，澄迈县土地管理局（即现澄迈县自规局）与华琦公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于澄迈县老城镇盈滨经济合作社盈滨岛地段面积为200亩的国有土地出让给华琦公司。1997年6月9日，澄迈县政府给华琦公司颁发183号土地证，颁证土地使用权面积为133334.82平方米。1999年5月14日，澄迈县政府作出澄罚决定字（99）第9号行政处罚决定书（以下简称9号处罚决定），无偿收回华琦公司上述土地使用权，注销土地使用证。华琦公司不服，提出申辩意见。澄迈县政府于1999年7月15日向澄迈县土地管理局下发澄府函〔1999〕66号《关于延期收回海南天信工业发展有限公司等六家公司闲置土地有关问题的批复》，限定华琦公司必须在1999年10月1日前上马项目，逾期未上项目建设的，无偿收回土地。1999年7月20日，澄迈县土地管理局向华琦公司发出《通知》，通知其须于1999年10月1日前动工建设，逾期再未上项目建设将无偿收回土地；缴纳土地闲置费532000元；重新办理土地使用证等。此后，华琦公司继续向澄迈县政府申辩。2001年3月23日，澄迈县土地管理局、老城管委会在《海南日报》上发布《依法收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回华琦公司的200亩土地使用权。该告知书发布后，澄迈县政府一直未就是否收回华琦公司的土地使用权作出决定或给予答复。华琦公司遂于2002年12月30日向海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）提起行政诉讼，要求澄迈县政府履行“是否收回华琦公司的土地使用权作出答复”的法定职责。海南一中院于2003年3月18日作出（2003）海南行初字第7号行政判决，限澄迈县政府在判决生效之日起两个月内对是否收回华琦公司的200亩土地使用权作出答复。澄迈县政府不服提起上诉，海南省高级人民法院（以下简称海南高院）作出（2003）琼行终字第15号行政判决，驳回上诉，维持原判。

2003年7月21日，澄迈县政府作出澄府函〔2003〕132号《关于无偿收回海南华琦实业开发公司200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》（以下简称132号函），函复华琦公司无偿收回其200亩闲置国有土地使用权。华琦公司不服，向海南一中院提起行政诉讼。海南一中院于2003年11月10日作出（2003）海南行初字第39号行政判决，确认澄迈县政府于1999年5月14日作出的9号处罚决定无效；撤销澄迈县政府于2003年7月21日作出的132号函。澄迈县政府不服提出上诉，海南高院于2004年5月17日作出（2004）琼行终字第23号行政判决，驳回上诉，维持原判。

2004年6月14日、7月22日及2005年3月23日，华琦公司分三次向澄迈县政府及原澄迈县国土资源局（即现澄迈县自规局，以下简称原澄迈县国土局）提出换发183号土地证的申请，因澄迈县政府、原澄迈县国土局一直未作出处理，华琦公司向海南一中院提起行政诉讼，请求判决澄迈县政府、原澄迈县国土局为其换发200亩土地的《国有土地使用权证》。海南一中院于2005年8月3日作出（2005）海南行初字第117号行政判决，责令澄迈县政府和原澄迈县国土局于判决生效后三十日内给华琦公司颁发200亩国有土地使用权证书。澄迈县政府、原澄迈县国土局不服提出上诉，海南高院于2008年6月16日作出（2005）琼行终字第168号行政判决，驳回上诉，维持原判。澄迈县政府及原澄迈县国土局不服，向海南高院申诉，该院于2010年4月15日作出（2010）琼行监字第113号行政裁定，决定再审并中止原判决的执行。海南高院立案再审后，于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决，变更（2005）琼行终字第168号判决为：责令澄迈县政府及原澄迈县国土局于判决生效之日起三十日内给华琦公司换发位于海南省××县盈滨岛200亩土地的《国有土地使用证》。

二、关于鑫铭公司取得本案被诉海口市国用（2012）字第002259号《国有土地使用证》（以下简称002259号土地证）、002260号土地证的相关事实。2002年3月11日，澄迈县政府作出澄府函〔2002〕63号《关于同意安排12.1991公顷国有土地给海南鑫铭房地产有限公司作为抵偿基础设施工程款的批复》（以下简称63号批复），决定将原来安排给华琦公司现无偿收回的200亩、琼山荣德有限公司50亩、海口艺立实业有限公司100亩，共22.0359公顷闲置土地中的12.1991公顷国有土地使用权以每公顷60万元人民币（含基础设施费）抵偿鑫铭公司基础设施工程款。2002年4月26日，澄迈县发展计划局向鑫铭公司作出澄计发（2002）28号《关于兴建海昌世纪花园项目的批复》，同意鑫铭公司选址在澄迈县老城开发区盈滨半岛兴建海昌世纪花园，计划用地121987平方米。2002年4月24日，原澄迈县国土局向鑫铭公司作出澄土环资项字（2002）6号《关于兴建海昌世纪花园项目的环保初审意见》，同意鑫铭公司选址在澄迈县老城开发区盈滨半岛兴建海昌世纪花园。2002年5月26日，澄迈县建设局向鑫铭公司发出（2002）318号《建设用地规划许可证》。2002年8月，澄迈县政府为鑫铭公司颁发了老城国用（2002）字第0541号《国有土地使用证》（以下简称0541号土地证、面积127721.55平方米，折合191.5823亩）。2007年1月，鑫铭公司0541号土地证地籍调查等相关档案资料由原澄迈县国土局移交给原海口市国土资源局（即现海口市自规局，以下简称原海口市国土局）。2011年4月，因建设海口市滨海西路二期项目需要，原海口市国土局收回鑫铭公司0541号土地证项下宗地中9806.01平方米的土地使用权，注销了0541号土地证。2012年2月24日，原海口市国土局向原澄迈县国土局发出《关于征询土地证换证有关问题的函》（市土资籍字〔2012〕83号），要求协助核查0541号土地证项下土地使用权抵押、转让、查封及闲置处置等情况。原澄迈县国土局复函称，截至2012年3月5日下午18：00止，0541号土地证项下的土地在该局没有抵押、转让、查封及闲置处置登记等权利受限情形。据此，海口市政府根据鑫铭公司提出的办理土地变更登记申请，将0541号土地证项下未征收的土地分别于2012年2月22日、3月16日给鑫铭公司颁发了002259号土地证和002260号土地证。颁证土地位于海口市盈滨半岛，地类为，地类为城镇住宅用地面积分别为102501.63平方米和15413.91平方米。

三、关于华琦公司诉请撤销鑫铭公司0541号土地证的事实。2013年7月26日，华琦公司向海南一中院起诉澄迈县政府和原澄迈县国土局，请求确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证无效。鑫铭公司作为第三人参加诉讼，主张其善意取得0541号土地证项下土地。2013年10月15日，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124号行政判决，认为澄迈县政府、原澄迈县国土局给鑫铭公司颁发0541号土地证的行为违法应予撤销，但海口市政府已为鑫铭公司换发新的国有土地使用证，被诉的0541号土地证已被澄迈县政府注销，故不具有可撤销或确定无效的内容。对于鑫铭公司提出的善意第三人问题，由于华琦公司起诉海口市政府请求撤销给鑫铭公司颁发的002259号土地证、002260号土地证的案件正在海口中院审理中，应由海口中院作出认定。故一审判决确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分171.2346亩土地的颁证行为违法。华琦公司、澄迈县政府及鑫铭公司均不服，向海南高院提出上诉。2014年6月6日，海南高院作出（2014）琼行终字第56号行政判决，认为（2004）琼行终字第23号行政判决和（2010）琼行再终字第6号行政判决均为生效判决，该生效判决均认定华琦公司对位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩的国有土地仍享有权益，该事实可以作为定案依据。澄迈县政府将华琦公司仍享有权益的国有土地使用权出让给鑫铭公司明显违法，侵害了华琦公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。但被诉的国有土地使用证已经被澄迈县政府注销，不具有可撤销或确定无效的内容，故维持一审确认被诉0541号土地证违法的判决。

四、关于涉案土地的现状。一审审理期间，经2017年10月13日现场勘查，诉争土地位于滨海西路盈滨半岛上，以滨海西路贯穿分南北两块地。其中，（2017）琼01行初518号案所涉002260号土地证项下土地位于滨海西路南侧，目前土地上建有酒店及副楼2栋（主体、外立面装修已完工）；（2017）琼01行初519号案所涉002259号土地证项下土地位于滨海西路北侧，地上现，地上现状为靠海的北边部分土地上有**别墅，地下1层，地下**、地上**顶，靠近滨海西路的部分土地已建有7栋小高层公寓楼（主体、外立面装修已完工）。

五、关于涉案土地的查封情况。2003年1月至今，涉案土地多次被法院查封，至今仍处于被法院查封的状态。其中，2010年1月12日，海南一中院作出（2010）海南一中行初字第12-2号行政裁定书，裁定停止澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证的效力，维持该证项下土地现状，禁止将该土地使用权转让及在该地上开发建设。在2010年9月之前，涉案土地上没有任何建筑，是一片沙滩空地；2013年10月之前，除了2010年修建的19栋别墅框架建筑外，土地现场没有其他建筑。一审法院于2013年7月查封涉案土地，在查封期间，鑫铭公司于2013年10月继续进行建设。

一审认为，一、关于鑫铭公司对涉案土地是否属于善意取得问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：1.受让人受让该不动产或者动产时是善意的；2.以合理的价格转让；3.转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。因此，构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。本案中，根据已查明的事实，澄迈县政府无偿收回华琦公司涉案土地使用权后，将收地决定存入地籍档案并注销登记，该收回决定经法定程序撤销或确认违法、无效前，澄迈县政府有权出让涉案土地。此后，因华琦公司对澄迈县政府无偿收地决定提起行政诉讼，海南高院作出（2004）琼行终字第23号行政判决，确认无偿收地决定无效。自该判决发生法律效力之日起，无偿收回土地决定自始无效，澄迈县政府出让华琦公司仍享有合法权益的国有土地使用权给鑫铭公司并登记发证相当于无权处分，符合适用善意取得的前提条件。而善意取得是否成立，还应当符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的上述三个要件，即受让人受让该不动产时是善意的、支付了合理的对价以及转让的不动产依法已经登记。本案中，澄迈县政府向鑫铭公司出让土地的协议签订后，对鑫铭公司取得0541号土地进行了登记，符合“转让的不动产应当登记的已经登记”的法定要件，故本案中善意取得是否成立的关键在于鑫铭公司受让土地时是否善意以及是否支付了合理的对价。

（一）对于鑫铭公司是否支付了合理对价的问题。本案中，鑫铭公司主张澄迈县政府以土地出让金抵偿所欠的基础设施工程款，华琦公司对鑫铭公司是否确实建设了相关工程及工程款数额提出异议。基于在涉案国有土地使用权的转让过程中，澄迈县政府作为土地出让方、工程款债务一方以及进行土地登记并颁发0541号土地证的行政机关，与鑫铭公司是否存在恶意串通、是否支付合理对价、是否违反招拍挂程序等事实的查清密切相关。为此，在一审审理中，追加了澄迈县政府、原澄迈县国土局、老城管委会、三方公司和开平公司参加诉讼，但老城管委会和澄迈县政府却未按规定提交涉案排污管道工程的立项资料、实际施工证据材料和实际抵付工程款的会计凭证进行核对。而且，在依法调查取证时，澄迈县政府、原澄迈县国土局及老城管委会也不予配合，拒绝提交相关的资料。根据查明的现有事实和证据，鑫铭公司并没有建设排污管道工程，鑫铭公司提出的三方公司修建排污管道工程后受让涉案土地并转让给鑫铭公司、其支付了对价等主张，也没有其他有效证据相印证。对此，澄迈县政府、原澄迈县国土局及老城管委会提供的证据材料也基本为复印件，而且证据之间的内容出现相互矛盾，无法相互印证。综上，由于澄迈县政府、老城管委会和鑫铭公司在本案中提交的证据和庭审陈述前后不一，既无法证明三方公司对老城开发区排污工程进行投资和实际施工的事实，也无法证明鑫铭公司已支付涉案土地出让金或以排污工程款抵偿涉案土地出让金的事实，鑫铭公司主张其取得涉案土地已支付合理对价的主张缺乏事实根据，不予认定。因此，在没有有效证据证明鑫铭公司为取得涉案土地支付了合理对价的情况下，仅有澄迈县政府的单方承认，不足以证明鑫铭公司已支付了合理的对价后取得涉案土地的使用权。

（二）对于鑫铭公司受让涉案土地时是否善意的问题。首先，根据澄迈县政府提交的证据材料，原海南省国土资源厅（即现海南省自然资源和规划厅，以下简称原国土厅）批准公开挂牌出让土地的批复，澄迈县政府向原国土厅请求挂牌出让土地的请示是2002年6月3日，原国土厅同意挂牌出让土地的复函是2002年7月5日，而在涉案土地招拍挂之前的2002年3月11日澄迈县政府已确定将案涉土地抵偿给鑫铭公司，且澄迈县发展计划局和原澄迈县国土局也分别于2002年4月26日向鑫铭公司发出了同意该司选址在盈滨半岛兴建海昌世纪花园的批复和环保初审意见，澄迈县建设局也于2002年5月26日向鑫铭公司发出了《建设用地规划许可证》。这说明澄迈县政府在招拍挂之前已“内定”鑫铭公司为竞得人，存在串通情形。根据2002年7月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十五条之规定，竞得人恶意串通等非法手段竞得的，竞得结果无效。另外，《挂牌交易公告》和同一天的《挂牌交易成交确认书》，但没有鑫铭公司投标涉案土地的证据和载明鑫铭公司中标的通知，澄迈县政府提交的是001号地块的成交通知书，案涉土地是002号地块，该通知书与本案无关。这也说明澄迈县政府将涉案土地出让给鑫铭公司的证据不足、程序严重违法。而且，澄迈县政府在收回华琦公司名下的200亩土地时，明知涉案土地使用权仍被法院依法查封期间和土地争议没有解决的情况下，却于2002年7月将华琦公司名下上述200亩土地中的171.2346亩使用权违法出让给鑫铭公司。虽然鑫铭公司主张其不知道涉案土地存在争议，但对于涉案土地的来源和用途，鑫铭公司在受让前依常理理应进行过调查了解，没有理由不清楚，故对其主张不予采信。因此，鑫铭公司在明知澄迈县政府颁发0541号土地证违反招拍挂出让规定的情况下取得涉案土地不存在善意。

其次，根据省政府的要求，澄迈县政府已于2007年1月30日将鑫铭公司涉案土地档案资料移交给海口市政府，本案所涉土地自此由海口市政府管辖。但澄迈县政府和原澄迈县国土局在2012年3月5日对原海口市国土局就鑫铭公司换证问题所发的征询函进行复函时，明知涉案土地存在诉讼争议却未将涉案土地的相关判决书和涉案土地权属被法院生效文书重新确认给华琦公司等情况如实告知海口市政府，而是采取隐瞒事实真相和出具内容不符合事实的复函，导致海口市政府在不了解涉案土地权属已发生改变的情况下，依据该复函向鑫铭公司作出了换发002259号和002260号土地证的行为。由此可见，澄迈县政府和原澄迈县国土局的上述复函行为违背了诚信政府建设的原则，损害了政府自身的公信力。

再次，在涉案土地存在权属争议被人民法院查封期间，本应保留土地现状，未经查封法院许可，不应作任何开发建设，以免损失扩大。但鑫铭公司却在涉案土地被查封的情况下，向澄迈县政府及其隶属的行政部门申请报建手续，澄迈县政府也依然给鑫铭公司发放施工许可证等相关手续，支持鑫铭公司的施工建设。因此，澄迈县政府和鑫铭公司明显无视法院的生效执行裁定和生效判决的执行，并非善意。

二、关于海口市政府向鑫铭公司颁发的002260号土地证是否应予撤销问题。（一）被诉登记及颁证行为的合法性问题。首先，澄迈县政府关于无偿收回华琦公司涉案土地使用权的9号处罚决定及132号通知函，已被海南高院于2004年5月17日作出（2004）琼行终字第23号行政判决认定无效和撤销。此外，海南高院于2008年6月16日作出（2005）琼行终字第168号行政判决，责令澄迈县政府和原澄迈县国土局于判决生效后三十日内给华琦公司颁发涉案土地使用权证书。海南高院于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决，变更（2005）琼行终字第168号行政判决为：责令澄迈县政府及原澄迈县国土局为华琦公司换发涉案土地使用权证。2014年6月6日海南高院作出（2014）琼行终字第56号行政判决，维持（2013）海南一中行初字第124号行政判决，认定原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的土地（200亩）与澄迈县政府颁发给鑫铭公司的0541号土地证项下的土地（127721.55平方米，折合191.5823亩）中有171.2346亩重叠，故判决确认澄迈县政府于2002年8月给鑫铭公司颁发的0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分的171.2346亩土地的颁证行为违法。其次，上述判决均已发生法律效力，根据生效判决的既判力，澄迈县政府为鑫铭公司进行土地登记并颁发0541号土地证的行为侵害了华琦公司的合法权益，明显依据不足，并与海南高院作出的（2010）琼行再终字第6号行政判决的结果相矛盾，故依法应予撤销或确认无效。因海口市政府为鑫铭公司颁发的涉案002260号土地证承继自0541号土地证，原海口市国土局就涉案土地换证有关问题，于2012年2月向原澄迈县国土局发函征询时，上述判决已经发生法律效力，澄迈县政府和原澄迈县国土局对涉案土地争议情况及相关生效判决已改变争议土地权属的情况一直隐瞒，未向海口市政府如实告知和说明相关事实，致使海口市政府在不知道涉案土地存有争议的情况下向鑫铭公司颁发002260号土地证。故海口市政府为鑫铭公司进行土地登记并颁发002260号土地证的行为存在明显违法。

（二）对被诉登记及颁发的002260号土地证是否应予撤销问题。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十四条第一款第（一）项之规定，在被诉行政行为违法、但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法，而不撤销行政行为。社会公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。鑫铭公司在涉案土地上建成的大量地上建筑物无法预售，主要影响的是特定主体鑫铭公司的个体利益，不属于社会公共利益的范畴，故本案不符合损害社会公共利益的情形。鑫铭公司关于撤销土地证将损害社会公共利益的主张不能成立，应不予支持。

其次，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124号行政判决书，判决认定澄迈县政府为鑫铭公司颁发0541号土地证的行政行为属于违法行为，应予撤销，但鑫铭公司的土地档案及资料已由原澄迈县国土局移交给海口市国土局，现海口市政府和原海口市国土局亦为鑫铭公司换发了新的国有土地使用证，被诉的国有土地使用证已经被注销，该案已经不具有可撤销或确定无效的内容。故判决确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分的171.2346亩土地的颁证行为违法。鉴于生效的（2004）琼行终字第23号行政判决和（2010）琼行再终字第6号行政判决均认定华琦公司对位于海南省××县盈滨岛200亩的国有土地仍享有权益，该事实可以作为定案依据。澄迈县政府将华琦公司仍享有权益的国有土地使用权出让给鑫铭公司，明显违法，侵害了华琦公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。据此，002260号土地证项下土地与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下土地存在部分交叉重叠，在（2010）琼行再终字第6号案件审理过程中，涉案土地权属存在争议未解决的情况下，海口市政府给鑫铭公司颁发002260号土地证，明显程序违法，依据不足，并与海南高院（2010）琼行再终字第6号行政判决的结果相矛盾，导致该生效判决无法执行和涉案重叠171.2346亩的土地存在两个机关颁证给不同使用人的情形，本应依法应予撤销。但鉴于鑫铭公司在涉案土地上已完成大部分的商品房建设，为了实质化解行政争议，避免各方损失的扩大，撤销涉案土地证已不能使土地恢复原状，还可能引发更多的争纷和矛盾，也不利于涉案争议的解决，故确认海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证的颁证行为违法。

综上，根据现有的证据和查明的事实，鑫铭公司和澄迈县政府提供的证据均无法确认三方公司投资修建的排污管道工程款债权债务关系是否真实存在，也不足以确认鑫铭公司以工程款抵偿土地出让金的真实性和善意，故认定鑫铭公司不属于善意取得涉案土地。由于海南一中院及海南高院作出的生效行政判决书已经判决确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分的171.2346亩土地的颁证行为违法，而002260号土地证是在0541号土地证的基础上进行变更登记而颁证，在基础行为违法的情况下，其后的变更登记行为亦属于违法，本应予撤销。但鉴于目前鑫铭公司在涉案土地上已完成大部分的商品房建设，因而导致涉案土地无法恢复原状，故涉案的002260号土地证被确认违法的责任在于澄迈县政府、原澄迈县国土局和鑫铭公司，而不在于海口市政府。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决确认海口市政府向鑫铭公司颁发的002260号土地证违法。

上诉人华琦公司上诉并答辩称，一、一审判决与最高人民法院就本案再审作出的（2016）最高法行再3号行政裁定得出完全不一致的意见和结论，并且抛开现有法律规定，自创法律规定情形，严重损害了司法裁决的统一性和公信力。二、一审判决适用法律错误，导致判决结果错误。一审判决错误适用行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项确认行政行为违法但不予撤销，完全违背了行政诉讼法的基本原则。三、一审判决认定事实错误。华琦公司名下183号土地证至今并未被注销，一审判决在没有任何证据证明的情况下，错误认定华琦公司土地证已被注销，应予以纠正。四、本案中发生的案件受理费、公告费等诉讼费用如何承担，一审判决未进行处理。华琦公司认为，澄迈县政府、原澄迈县国土局对本案纠纷的发生负有不可推卸的责任，因此应由上述两单位承担本案诉讼费用。五、澄迈县政府的上诉请求没有任何事实和法律依据。一审判决认定5100万元的老城排污管道工程根本不存在以及涉案土地招拍挂前已内定鑫铭公司为竞得人，存在串通情形的事实正确。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销海口市政府向鑫铭公司颁发的002260号土地证，并驳回澄迈县政府的上诉请求。

上诉人澄迈县政府上诉并答辩称，一、一审判决认定事实严重错误，应予纠正。（一）澄迈县政府提交了《工程合作协议书》（以下简称合作协议书）等证据证明老城污水管道工程的真实存在，且老城排污管道已建成并运行多年，一审判决认定没有证据证明老城排污管道真实存在，属于严重的认定事实错误。（二）一审判决认定澄迈县政府在招拍挂涉案土地前已内定鑫铭公司为竞得人，存在串通情形。该项认定明显与事实不符。二、华琦公司的上诉理由不成立。（一）华琦公司名下183号土地证在涉案土地招拍挂以前已经注销，后在原澄迈县国土局为交通银行蚌埠分行核发换地权益书中又注销了一次。华琦公司认为183号土地证至今未被注销无事实根据。（二）澄迈县政府提交了合作协议书等证据以证明老城污水管道工程真实存在，且这些证据在老城管委会有原件存档，一审判决认定无原件错误。（三）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称招拍挂规定）于2002年5月出台，同年7月1日正式实施。澄迈县政府在该规定出台前批复出让涉案土地给鑫铭公司，同时在规定出台后按该规定对涉案土地进行招拍挂，不存在澄迈县政府与鑫铭公司串通的事实。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回华琦公司的诉讼请求。

被上诉人海口市政府答辩称，一、华琦公司的上诉没有事实根据和法律依据，应依法予以驳回。二、海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证证据充分，程序合法。三、海口市政府已经充分履行土地登记管理职责，恪尽审查义务，为鑫铭公司颁发002260号土地证没有过错。综上，华琦公司的上诉没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回华琦公司的上诉请求。

被上诉人海口市自规局答辩称，同海口市政府答辩意见一致。

被上诉人澄迈县自规局答辩称，一、澄迈县自规局认可澄迈县政府的上诉请求和理由，没有意见。二、华琦公司的上诉请求不能成立，应予以驳回。（一）本案老城排污管道工程项目是客观存在的，一审判决否认排污工程真实存在，与实际相违背。（二）即使一审判决确认海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证的行政行为违法，但鑫铭公司为涉案土地上进行的房屋建设办理了法律规定的各种审批许可，为合法建筑，其对地上建筑物的合法权益不能侵犯。（三）若华琦公司和鑫铭公司不能就地上建筑物的对价协商一致，必将引发更多的纷争和矛盾，从而进一步损害到国家利益、社会公共利益。（四）华琦公司请求撤销002260号土地证没有事实和法律依据。综上，华琦公司的上诉请求不能成立，应予以驳回。

一审第三人鑫铭公司陈述称，一、华琦公司的上诉请求不应予以支持。（一）一审判决确认被诉行政行为违法但不予撤销不违反法律规定，也与最高法院裁定书载明的内容不违背。（二）被诉行政行为违法后是否撤销，取决于撤销后是否会给国家利益或社会公共利益造成重大损害，而并不以鑫铭公司是否善意取得为前提，并且判断被诉行政行为是否应撤销时，还应考虑诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。二、鑫铭公司对于一审法院的判决结果无异议，但对于判决中部分证据的认定以及查明的事实存在异议。（一）一审法院错将审理重点放在工程是否存在，而忽略了鑫铭公司已经代为履行债务的事实，以工程情况无法查明否认土地出让金抵偿工程款错误。（二）在招拍挂规定2002年7月1日正式实施之前，任何就该地块的协商、证照的发放并不违反招拍挂规定。相关部门的内部审批流程、决策程序是否完备并不影响鑫铭公司垫资行为真实发生，鑫铭公司是否垫资与鑫铭公司是否参与工程建设并无关联性，所以就该部分事实，一审法院对相关证据作出的认定及关联性的认定有误。（三）一审法院以不能排除鑫铭公司与三方公司之间存在其他债权债务关系而否认垫资款的事实，并且在对该部分事实的阐述中对于对价是否合理并未进行说明，系认定事实错误。（四）一审法院未查明涉案土地在换证、征询及施工相关证照申请时涉案土地的查封情况、查封事由及查封期限。三、一审判决对于鑫铭公司是否构成善意取得的问题认定有误。四、一审法院作出涉案土地证不予撤销、颁证行为违法的判决理由不全面。综上，请求二审法院确认涉案土地使用权系鑫铭公司善意取得，并对一审判决中的错误认定进行纠正，判决驳回华琦公司的上诉请求，维持一审判决结果。

一审第三人老城管委会陈述称，一、华琦公司主张鑫铭公司与澄迈县政府恶意串通没有事实根据。二、对澄迈县政府提出的上诉理由没有意见。

一审第三人三方公司和开平公司未提交书面意见。

二审审理过程中，一、华琦公司向本院提交八份证据：证据1.2006年3月22日，原澄迈县国土局在《海南日报》刊登的《注销土地证通告》；证据2.安徽省蚌埠市中级人民法院（以下简称蚌埠中院）（2000）蚌经执字第113-4号民事裁定书；证据3.蚌埠中院（2000）蚌经执字第113-5号民事裁定书；证据4.蚌埠中院（2000）蚌经执字第113-6号民事裁定书；证据5.海南高院（2005）琼行终字第168号行政判决书；证据6.2016年4月21日最高人民法院关于本案再审的开庭笔录；证据7.海南高院（2018）琼民初28号民事裁定书；证据8.最高人民法院（2019）最高法民终268号民事裁定书。其中证据1-6拟证明涉案土地出让给鑫铭公司时尚在华琦公司名下未被注销；蚌埠中院对华琦公司的案件最终裁定查封华琦公司土地，并未用换地权益书抵债。证据7-8拟证明海南高院和最高法院均裁定驳回鑫铭公司对查封其名下土地使用权不服而提起的执行异议之诉，证明涉案土地与华琦公司名下183号土地证项下土地重叠部分的土地使用权归属华琦公司。经质证，澄迈县政府和鑫铭公司对上述证据的三性无异议，对证明目的有异议。海口市政府、海口市自规局和老城管委会对上述证据的三性无异议。二、海口市政府和海口市自规局共同提交六份证据：证据1.关于申请办理土地权益证的报告、交通银行蚌埠支行介绍信、授权委托书；证据2.蚌埠中院（2000）执字第一2号《协助执行通知书稿》、（2000）蚌经执字第113-2号民事裁定书、（1999）蚌经初字第64号民事判决书；证据3.澄迈县政府《关于同意收回海南华琦实业开发公司200亩土地及核发换地权益书的批复》（澄府函〔2006〕97号）；证据4.正本编号：00000518《换地权益书副页》；证据5.2006年3月22日《海南日报》中《澄迈县国土环境资源局注销土地证书通告》；证据6.《送达回证》《收到<换地权益书>正本壹份》。以上证据拟证明华琦公司名下183号土地证已经原澄迈县国土局公告注销，澄迈县政府就华琦公司的200亩土地经蚌埠支行的申请给予核发换地权益书，涉案宗地与华琦公司不再有关系。经质证，华琦公司对证据2、证据5的真实性无异议，对其他证据的真实性有异议，对上述全部证据的合法性和证明力均有异议。澄迈县政府、澄迈县自规局、鑫铭公司和老城管委会对上述证据的三性均无异议。三、鑫铭公司提交2012年12月4日原海口市国土局向鑫铭公司发出的《敦促开发建设通知书》，拟证明在涉案土地上开发建设行为系在政府要求下进行，不存在恶意施工。经质证，华琦公司对该证据的真实性无异议，对其合法性、关联性和证明力有异议。海口市政府、海口市自规局、澄迈县政府、澄迈县自规局和老城管理会对该证据的三性均无异议。四、2019年5月27日，在老城管委会办公楼A701会议室，本院组织各方核对了合作协议书、《海南省澄迈县老城开发区污水管道项目投资建设工程施工合同书》（以下简称施工合同书）、《污水管道投资项目增加工程造价补充协议》（以下简称补充协议）共三份证据的原件。经现场质证，华琦公司对该三份证据的原件的真实性、合法性有异议；海口市政府、海口市自规局、澄迈县自规局、鑫铭公司均对该三份证据的真实性无异议。五、海口市政府、海口市自规局根据本院要求对鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证项下土地与华琦公司名下183号土地证项下土地套图，并提交相关影像图。经质证，华琦公司对该图证明目的及土地重叠面积有异议。澄迈县政府、澄迈县自规局、鑫铭公司和老城管委会对该图的三性均无异议。

经审查，本院对各方当事人提交的证据材料认定如下：一、关于华琦公司和海口市政府、海口市自规局提交的证据。因三方当事人提交的证据均为证明澄迈县政府就华琦公司名下的200亩土地向蚌埠支行核发换地权益书及华琦公司是否还享有涉案土地权使用权一事，因该事实已在另案（2005）琼行终字第168号行政判决和（2010）琼行再终字第6号行政判决中做出认定，本院不再对上述证据作出认定。二、关于鑫铭公司提交的《敦促开发建设通知书》。该份证据是原海口市国土局向鑫铭公司出具的，对其三性本院予以认可。但该通知仅是敦促鑫铭公司加快开发建设速度，未对鑫铭公司的权利义务产生实质影响。另，鑫铭公司明知涉案地块由海口市管辖且在土地被查封、法院生效判决确认涉案土地的使用权仍属于华琦公司的情况下向澄迈县相关部门申请施工许可证，其在涉案土地上的开发建设行为不能认定为善意。故本院对该证据的证明目的不予认可。三、关于合作协议书、施工合同书、补充协议的原件。本案中，华琦公司对该三份证据原件的真实性、合法性不予认可，但未提供相反的证据证明，本院对其质证意见不予采信。本院认为，该三份证据的原件均由老城管委会提供且保存在老城管委会档案室，本院对该三份证据的三性予以认可，一审判决认定该三份证据无原件有误，应予以纠正。四、关于海口市政府、海口市自规局提交的影像图。华琦公司对该图载明的重叠面积有异议，但未提供相反证据证明，本院对其质证意见不予采信。本院认为，因鑫铭公司名下原0541号土地证项下的土地于2011年4月被原海口市国土局有偿收回9806.01平方米的土地使用权，据此，0541号土地证被注销，海口市政府向鑫铭公司颁发了002259号土地证和002260号土地证。而后两个土地证项下土地与华琦公司名下183号土地证项下土地重叠部分面积不明，本院遂依职权要求海口市政府、海口市自规局进行套图测绘，明确重叠部分面积。应本院要求，海口市政府、海口市自规局提交影像图，其上标注了华琦公司名下的183号土地证与涉案各地块发生重叠部分的面积，以及道路建设征收占用的面积等。本院认为该图能够证明待证事实，对该图的三性予以认可。

二审查明，一、关于鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证项下土地与华琦公司名下183号土地证项下土地重叠部分的面积情况。002259号土地证与183号土地证重叠部分面积为102582.54平方米；002260号土地证与183号土地证重叠面积为3274.36平方米；道路建设征收占用面积约7869.58平方米（该部分土地补偿款已支付给鑫铭公司）。

二、关于涉案土地查封的具体情况。（一）2003年1月13日，海南中级人民法院作出（2003）海南行初字第7-1号行政裁定书，裁定华琦公司名下183号土地证项下的土地使用权不得转让、保持现状。（二）2006年3月13日，本院作出（2005）琼行终字第168号行政裁定书，裁定查封华琦公司位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地。（三）2008年3月3日，本院作出（2005）琼行终字第168-2号行政裁定书，裁定继续查封华琦公司位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地。（四）2013年5月3日，本院作出（2010）琼行再终字第6号行政裁定书，裁定查封鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证项下土地使用权。（五）2013年5月24日，本院作出（2010）琼行再终字第6-1号行政裁定书，裁定解除查封鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证项下土地使用权。（六）2013年7月22日，一审法院作出（2013）海中法行初字第41-1号、第42-1号行政裁定书，分别裁定查封鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证项下土地使用权。（七）2015年6月23日，本院作出（2015）琼执字第1号执行裁定书，裁定查封鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证与鑫铭公司原0541号土地证项下土地重叠部分的171.2346亩土地使用权；查封海南晟盛房地产有限公司（以下简称晟盛公司）名下的土地证号为海口市国用（2013）字第005029号《国有土地使用证》（以下简称005029号土地证）与晟盛公司原老城国用（2002）字第0542号《国有土地使用证》（以下简称0542号土地证）项下土地重叠部分的28.6**亩土地使用权。查封期限自查封之日起三年。（八）2018年8月6日，本院作出（2018）琼执恢3号执行裁定书，裁定查封鑫铭公司名下002259号土地证、002260号土地证与鑫铭公司原0541号土地证项下土地重叠部分的171.2346亩土地使用权；查封晟盛公司名下的土地证号为005029号土地证与0542号土地证项下土地重叠部分的28.6**亩土地使用权。查封期限自查封之日起三年。

三、关于华琦公司名下183号土地证被注销的情况。2006年3月22日，原澄迈县国土局在《海南日报》上刊登《注销土地证书通告》，该通告载明注销华琦公司名下183号土地证。在此之前，无证据证明澄迈县政府、原澄迈县国土局已注销涉案183号土地证。

四、关于鑫铭公司所建房屋的销售情况。鑫铭公司就涉案土地上所建房屋的销售情况进行核实后向本院提交说明，确认本案所涉地块上已建房屋未对外销售。

五、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案证据，故关联案件生效裁判文书确认的与本案有关联性的事实，本院作为定案证据予以采信。本院（2005）琼行终字第168号行政判决和（2010）琼行再终字第6号行政判决认定，涉案土地的使用权益属于华琦公司。依据这一事实，蚌埠中院作出（2000）蚌经执字第113-4号民事裁定，撤销了该院作出的（2000）蚌经执字第113-2号民事裁定，从而确认了澄迈县政府、原澄迈县国土局给交通银行蚌埠分行发放换地权益书错误。

六、关于华琦公司主张一审未处理的诉讼费用情况。经查，华琦公司一审期间交纳的公告费共2340元，其中2017年5月5日、2017年8月20日和2017年12月30日分别交纳780元；案件受理费50元。另，华琦公司二审交纳公告费用共1170元，其中2019年3月19日、2019年6月25日分别交纳585元，二审案件受理费50元；澄迈县政府交纳二审案件受理费50元。

七、2019年5月27日，本院组织各方当事人现场勘查。（一）经现场勘查，涉案土地上002259号土地证项下土地上有23栋别墅（结构性封顶）及8栋小高层公寓楼（外墙装修已完成），一审认定为7栋小高层公寓楼有误，本院予以纠正；002260号土地证项下土地上建有酒店及2栋单体（外墙装修已完成）。（二）本院原安排各方当事人勘查涉案污水管道工程，因澄迈县政府和老城管委会均未派人参加本次勘察未能成行。

八、因对合作协议书、施工合同书、补充协议的真实性有异议，华琦公司于2019年6月12日向本院提交《司法鉴定申请书》。本院经审查后予以同意并启动司法鉴定相关程序。2019年8月9日，华琦公司又以上述证据为非法（违法）证据，不具有鉴定的意义为由，向本院申请撤回《司法鉴定申请书》，本院遂终止涉案司法鉴定程序。

九、二审庭审后，本院组织各方当事人调解。华琦公司于2019年9月10日正式向本院提交和解方案，但因各方分歧较大调解未果，华琦公司遂于2019年11月20日向本院提交撤回和解方案申请书。

一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对除上述事实之外一审法院认定的其他事实予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是海口市政府向鑫铭公司颁发的002260号土地证是否应予撤销的问题。根据查明的事实，鑫铭公司名下的002260号土地证承继自0541号土地证。2014年6月6日本院作出（2014）琼行终字第56号判决，确认澄迈县政府为鑫铭公司颁发的0541号土地证与华琦公司183号土地证项下重叠部分违法。上述判决已发生法律效力，根据生效判决的既判力，澄迈县政府为鑫铭公司颁发0541号土地证的行为侵害了华琦公司的合法权益，继而海口市政府为鑫铭公司颁发002260号土地证亦具有违法性。根据相关法律规定，该证是否应予撤销，需要考虑两个因素。一是根据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，撤销是否会给国家利益或社会公共利益造成重大损害。二是根据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第一百零六条第一款的规定，鑫铭公司是否属于善意取得。

一、关于公共利益问题。首先，社会公共利益应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，受益范围一般是不特定多数人。本案鑫铭公司在涉案土地上建成的大量地上建筑物，属于特定主体鑫铭公司的个体利益，不属于社会公共利益的范畴。其次，涉案土地上绝大部分建筑物是鑫铭公司在法院已查封涉案土地、生效判决确认涉案土地使用权仍属于华琦公司的情况下所建，其开发建设行为不属于善意，且经核实涉案土地上建成的地上建筑物尚未对外销售。故本案不符合损害社会公共利益的情形。

二、关于善意取得问题。根据物权法第一百零六条第一款的规定，本案鑫铭公司构成善意取得的前提条件是澄迈县政府向其颁发涉案土地证系无权处分，且鑫铭公司受让土地时是善意的；并支付了合理对价以及取得涉案土地使用权证。本案中，澄迈县政府于2002年8月向鑫铭公司颁发了0541号土地证，符合“转让的不动产应当登记的已经登记”的法定要件，故澄迈县政府颁发0541号土地证是否系无权处分以及鑫铭公司受让土地时是否善意以及是否支付了合理的对价是本案审理的关键。

（一）关于澄迈县政府颁发0541号土地证是否属于无权处分的问题。根据查明的事实，澄迈县政府于1997年6月作出处罚决定，无偿收回华琦公司涉案200亩土地使用权后，未注销183号土地证。1999年7月，澄迈县土地管理局（现澄迈县自规局）下发通知，延期收回土地。2001年3月，澄迈县土地管理局和老城管委会公告拟收回华琦公司土地使用权。2003年7月，澄迈县政府作出132号函，无偿收回华琦公司200亩土地使用权。2004年5月，本院作出（2004）琼行终字第23号行政判决，确认无偿收地决定无效。故澄迈县政府于2002年8月将华琦公司享有合法权益的涉案土地出让给鑫铭公司并登记发证属于无权处分，符合善意取得的前提条件。

（二）关于鑫铭公司是否善意受让涉案土地的问题。本案中，鑫铭公司主张涉案土地使用权系其善意取得，一审判决认定事实错误。经审查，1.澄迈县政府于2002年3月11日作出63号批复，该批复以鑫铭公司于2001年垫资建设老城开发区排污管道工程为由，同意将涉案土地使用权给鑫铭公司作为抵偿基础设施工程款。而鑫铭公司于2002年3月15日与三方公司签订污水管道工程投资协议及土地使用权转让合同。2.2002年4月26日，澄迈县发展计划局和原澄迈县国土局分别向鑫铭公司核发同意该司选址在盈滨半岛兴建海昌世纪花园的批复和环保初审意见。2002年5月26日，澄迈县建设局向鑫铭公司发出建设用地规划许可证。3.2002年6月19日，原澄迈县国土局发布土地使用权挂牌交易公告，启动涉案土地使用权招拍挂程序。2002年7月10日，原澄迈县国土局发布涉案土地使用权挂牌交易竞买须知，该须知载明竞买者应交纳履约保证金552万元，但本案无证据证明鑫铭公司提交了相应的履约保证金且整个招拍挂过程中仅鑫铭公司一家提交了竞买报价单。从以上事实可知，澄迈县政府同意给鑫铭公司安排涉案土地在前，鑫铭公司签订投资工程、受让土地使用权协议在后，显属刻意安排。且澄迈县政府将已安排给鑫铭公司的涉案土地再挂牌出让给鑫铭公司，两者之间存在恶意串通，该次竞得结果应属无效。二审中，澄迈县政府和鑫铭公司主张招拍挂规定于2002年7月1日正式实施，实施之前任何针对涉案地块的协商，选址批复的作出等不违反招拍挂规定，澄迈县政府和鑫铭公司不存在串通情形。但本院认定两者存在串通情形的主要根据是，澄迈县政府将已批复给鑫铭公司的地块再挂牌出让且竞拍人仅鑫铭公司一家的事实，即澄迈县政府在招拍挂之前已“内定”鑫铭公司为竞得人，属于串通情形。综上，鑫铭公司受让涉案土地并非善意，本院对鑫铭公司提出取得土地使用权属于善意的主张不予支持。

（三）关于鑫铭公司取得涉案土地是否支付合理对价的问题。本案中，鑫铭公司主张因三方公司对老城管委会享有债权，其将债权转让给了鑫铭公司，鑫铭公司已支付了对价，并抵作了涉案土地出让款。经审查，鑫铭公司在2002年3月15日与三方公司同时签订了投资协议（甲方除了鑫铭公司还有案外人晟盛公司）和直接办理老城开发区土地使用权转让合同（老城管委会作为鉴证方参与合同签订），明确鑫铭公司接替三方公司投资老城开发区污水管道工程，老城管委会以土地使用权抵顶三方公司工程款，由鑫铭公司将投资款支付给三方公司，同时，三方公司将该土地使用权转让给鑫铭公司。故本案三方公司有无实际投资老城开发区污水管道工程应是审查的重点。分析各方提交的证据材料，可以发现涉及老城开发区污水管道工程的材料，主要是相关政府的批文、批复及签订的协议（合同）书，而有关实际履行合同的证据，如施工图、现场签证、相关技术资料、结算资料等均没有，特别是澄迈县政府不能提交任何付款凭证拟证明三方公司实际支付了排污管道工程款。另外，老城管委会、三方公司和开平公司于2001年11月26日签订排污管理工程施工合同书，约定合同价款为2603.419万元，工期为二十四个月；2001年12月30日，上述三方又签订增加工程造价补充协议，约定在原协议的基础上增加工程量，合同价变更为3615.884万元；2002年10月，污水管道工程竣工验收，工程造价为5100万元。从上述材料看，工程造价从二千多万元增至五千万元，但工期反而从约定的二十四个月缩短至十个月，明显不符合常理。基于以上事实，即使老城污水管道工程真实存在，结合目前证据本院仍无法认定三方公司实际投资、开平公司实际建设了污水管道工程，故本院不认可三方公司已取得涉案土地使用权，进而鑫铭公司向三方公司和开平公司的汇款不能认定为涉案土地出让金，即鑫铭公司取得涉案土地未支付合理对价。

综上，鑫铭公司不符合善意第三人的情形，且撤销其名下002260号土地证不损害社会公共利益。

需要指出的是，一审判决未对一审期间华琦公司缴纳的诉讼费用进行处理，应予纠正。经核实，华琦公司一审期间交纳的公告费共2340元、案件受理费50元，该两项费用本应由本案的败诉方海口市政府、海口市自规局、澄迈县政府和澄迈县自规局共同负担，但考虑涉案的002260号土地证被撤销的责任在于澄迈县政府、原澄迈县国土局和鑫铭公司，而不在于海口市政府、海口市自规局，故本院认为应由澄迈县政府和澄迈县自规局共同负担本案一审诉讼费用，共2390元。同理，华琦公司二审期间交纳的公告费共1170元、案件受理费50元；澄迈县政府二审期间交纳的案件受理费50元，由澄迈县政府和澄迈县自规局共同负担1220元；澄迈县政府二审期间交纳的案件受理费50元由其自行负担。

综上所述，一审法院依据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定，确认海口市政府向鑫铭公司颁发002260号土地证违法而不撤销属于适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：

一、撤销海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初518号行政判决；

二、撤销被上诉人海口市人民政府向一审第三人海南鑫铭房地产有限公司颁发的海口市国用（2012）字第002260号《国有土地使用证》；

三、驳回上诉人澄迈县人民政府的上诉请求。

一、二审诉讼费用由上诉人澄迈县人民政府和被上诉人澄迈县自然资源和规划局共同负担3610元，由上诉人澄迈县人民政府单独负担50元。

本判决为终审判决。

审判长　　刘利红

审判员　　钟垂林

审判员　　赵道远

二Ｏ一九年十二月十六日

法官助理　　王　婉

书记员　　夏丽君

值班编辑：初相钰、谢智洁

审核：薛政

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