TOD云课堂系列公开课是中国国土经济学会国土交通综合规划与开发(TOD)专业委员会（简称“TOD委员会”）联合多位权威专家学者、优秀讲师共同参与，打造的高水平优质精品直播课程。郑明远先生应TOD委员会之邀做客TOD云课堂分享《TOD本土化：认知、实践与反思》，TOD云课堂对嘉宾的直播主要内容及部分网友提出的问题逐步加以整理，形成文章，以飨同仁。

专家简介：郑明远 北京师范大学珠海分校不动产学院（北京师范大学国土空间规划与不动产研究中心）：副教授、高级工程师

在TOD这一领域，他是曾经的实践者，当下的观察者：具体组织了广州地铁1号线沿线物业开发，写成《轨道交通时代的城市开发》（2006）；考察了逾百个高铁站区开发项目，写成《铁路城镇综合体：理论体系与行动框架》（2015）；长期思考轨道与城市的关系，写成《城市轨道交通系统规划方法论》（2018）。 

非常感谢TOD委员会的邀请，让我有机会就“TOD本土化”这个主题和大家进行交流。

所谓“本土化”，是指一种外来的体系，要嵌入于某个“社会”，并能够为该“社会”所接纳，进而转换成该“社会”的一个组成部分；这个过程必然存在外来的体系和“社会”之间多个维度（技术的、非技术的；有形的，无形的）的冲突、协调和妥协的问题。具体来讲，TOD进入中国，存在两个层面的本土化：一个是国家层面的，也就是TOD被国家层面的“社会”所接纳；另一个是地方层面的，比如某一个城市实施TOD发展战略。今天重点谈谈城市层面的TOD本土化。

自1991年起，我有幸介入TOD的研究与实践，也一直为之倾注热情和心血，既是实践者，也是观察者。作为实践者，我曾经在上个世纪90年代具体组织策划和管理广州地铁1号线沿线物业开发，对其经验教训的总结与延伸思考，构成了《轨道交通时代的城市开发》（2006年）一书的主要内容；作为观察者，我收集了海量的与TOD相关的文献和案例材料，考察了多个城市轨道交通综合开发项目和一百多个高铁站区开发项目，从轨道交通和城市空间耦合的角度探讨建构城市轨道交通系统规划方法论框架，写成《铁路城镇综合体：理论体系与行动框架》（2015年）和《城市轨道交通系统规划方法论》（2018年）。所以说，今天交流的内容都是基于我长期的TOD实践和持续的反思而形成的一些看法，期待各位批评指正。

交流分两个部分：一是作为实践者的一些体会；二是作为观察者的一些思考。

一、作为实践者的一些体会

这里主要谈谈我在具体策划和组织实施广州地铁1号线沿线物业开发项目获得的一些体会，以及因应此项目深入探析香港地铁“轨道+物业”模式的一些认识。

1. 广州地铁1号线沿线物业开发项目的教训

1992年秋，广州市推出地铁1号线沿线物业开发项目（图1）。这是广州市有史以来最大规模的旧城中心区更新计划，也是大陆第一个大规模结合地铁建设推进旧城改造的综合性开发项目。它承担着两项使命：①推进旧城中心区更新，带动新区发展，调整城市功能，促使城市空间向东西两个方向拓展，以疏导中心区过高的人口密度、交通密度和建筑密度；②筹措部分地铁建设资金（当时期望沿线的开发收益能够解决国内配套资金的一半左右）。

1号线沿线物业开发先后推出27个地块（集中分布在1号线中段），土地面积约36万平方米，开发建设总量200万平方米，预计总投资规模超200亿元。

图1 广州地铁1号线沿线物业开发项目用地分布

1号线沿线物业开发的对标对象是香港地铁，连规划设计条件都参照了香港的高容积率做法，规划设计方案都由香港的设计师担纲负责。因此，1号线沿线物业开发是内地将香港“轨道+物业”模式本土化的首次尝试。

那么，结果如何呢？到2000年左右，1号线沿线物业开发已处于停滞状态；至2020年也只完成8个地块的开发建设。累计投入24个亿，回收27个亿。这24个亿是政府对地块投入的拆迁安置费，其中有16个亿对应的物业开发用地同时也是地铁建设用地，即整个1号线沿线开发项目的收益为3亿+为地铁1号线分担的16亿拆迁安置费。这个收益，离期望地铁沿线开发解决1/4的建设资金的目标差距甚大。开发项目也产生一些负面影响，比如由于异地安置带来的一些社会问题。总体来说，这个项目不算成功；但不可否认，这个项目解决了当时地铁1号线建设的启动资金，推动了地铁1号线的上马，这是功不可没的。

为何会是 “播下龙种，收获跳蚤”？我在《轨道交通时代的城市开发》（2006年出版）中对整个项目的开发实践进行了一次回顾。基本结论是：这次行动缺乏系统筹划，存在三个方面的缺陷。一是这场浩大行动的理论准备不足，仅看到香港“轨道+物业”所呈现出来的伟绩，却忽视其思想根源、理论基础和保障其运行的社会建制，盲目照搬；二是采用了应对“简单系统”的态度和方法来应对这个庞大的“复杂系统”，认为不就是房地产开发吗？有投资者来，愿意投资，会盖房子卖房子就可以合作啊，没什么复杂的；三是未能有效地将1号线沿线开发“嵌入”城市规划体系、土地管理体系、房地产市场体系和城市开发建设体系，与这些体系存在诸多冲突。比如，规划设计条件给出的容积率照搬了香港的做法，但既有的城市规划管理细则却未作相应的调整，使得不少地块按照给出的容积率计算投资收益，但到了实际报建时却因规划细则的规定而需要大幅削减容积率。诸如此类的与既有体系不匹配的事情还有许多——这就是香港地铁“轨道+物业”模式“嵌入”广州这个城市而诱发的冲突。

后来，我看到美国人写的两本书。一本是《美国TOD的经验、挑战和展望》，这本书认为TOD的成败取决于五个方面的有效性：政治与制度、规划与土地使用、对使用公共交通的影响、财务经济与合作及设计的挑战。另一本叫《联合开发——房地产开发与交通的联合》，其总结更为精辟：美国轨道交通联合开发项目失败的原因，并不在于市场，而是政府和企业对联合开发的复杂性缺乏足够的认识。这两本书让我十分震撼，因为我们在实践中的困惑和这两本书的论述十分吻合。

2. 对香港地铁“轨道+物业”模式的认识

内地有不少人将香港地铁公司成功的原因归结为“香港政府赋予地铁沿线一定范围内土地的物业开发权，以物业开发利润和经营利润补偿地铁投资和运营”，并据此认为 “招拍挂”制度阻碍了我们打造内地版的“轨道+物业”模式；能否学习和运用香港地铁“轨道+物业”模式，关键在于轨道交通企业是否能够获得“物业开发权”。

先看一个数据。1979～1998年间，香港地铁公司从市区地铁线（包括观塘、荃湾和港岛三条线，总投资资260亿）沿线物业开发分得的利润合计有40亿港元，约占地铁总投资的15%；物业经营收入普遍不超过总收入的二成，即使在物业开发收益的顶峰时期（1986～1989年），车费收入仍占到总收入的2/3以上。从图2可以看出，1992年开始，铁路本身经营开始盈利（即当年的0.98亿港元盈利）。因此，物业开发利润对地铁公司的财务好转起到积极的作用，但因此认为物业开发利润补贴了地铁运营的亏损，则显然是不符合实际的。我们可以判断，市区地铁线的盈利主要依靠其庞大的客流量，这些庞大的客流量是车站地区高密度开发和鼓励使用公共交通的成果。

图2 香港地铁收益变化趋势

我们有理由认为，香港地铁的成功，不是依赖物业开发对投资及运营亏损j进行补贴这么简单。如果不把握这一模式的本质，很有可能在学习这一模式的行动中步入歧途！我运用行动者网络理论对香港地铁“轨道+物业”模式进行了“转译”，得出结论：香港地铁“轨道+物业”模是一个观念、制度、技术和文化的联盟，“嵌入”于香港这个特定的社会网络（东方传统、法治政体、金融之港、地产之都）及其建成环境（多山地、密集）并受其保护。简言之，香港地铁“轨道+物业”模式是观念、体制、机制、保障体系构成的一个整体。

（1）观念：共赢互利。地铁创造客流，对房地产开发形成吸引；房地产又能积聚更多客流，增加地铁经济效益。因此，促使地铁与车站房地产开发之间相互配合，形成一种共赢互利的良性循环。

（2）体制：公私合作。地铁公司“上承接政府战略，下启动市场资源”。

（3）机制：地铁公司扮演开发集成商和土地供应者的双重角色。①土地取得（私人协议方式）；②综合开发区（CDA），总纲发展蓝图；③与开发商合作。

（4）保障体系：依靠法治、市场化、公共政策引导和社会宽容文化。①审慎的商业原则（公司条例明确地铁公司的经营责任和权力行使的规则）；

②公交化都市空间规划体系[密度分区、明确以LUTO（匡算出整个城市乃至每一地块的交通容量上限，并以此为土地开发强度的依据，使得每块土地的开发潜能受到交通容量的制约）作为土地开发和城市规划的基石、通过《建筑物条例》引导设计师采取针对“双超高”（高密度、高功能混合）空间组织的设计技术、任何层次规划都必须考虑与运输系统容量匹配、铁路规划与城市规划逐层“相互嵌入”（香港铁路规划也分三个层次，与城市规划相对应：铁路策略研究、铁路可行性研究和铁路详细规划与设计）、加强社会监督]；

③健康（积极不干预、法治）的经济社会环境；

④系统化的公共政策（经济政策——有序供应土地（控制向市场输送土地的时序，以保证土地价格的稳健上扬）；交通政策——公交优先，营造不须补贴的公共交通系统；财税政策——低税率（需要争取最高的土地收益）；住房政策——近50%居民住公共住宅，大多安排地铁站邻近；土地政策——高效集约使用土地）；

⑤社会宽容文化——高密度生存、习惯于使用公共交通、连接体系进入建筑物内部；

⑥历史形成的高强度、密路网、小街区格局。

可见，香港地铁“轨道+物业”模式是一个由各种技术的、非技术的要素结成的异质性行动者网络，“嵌入”于香港这个特定的社会网络及其建成环境，因而不具有普适性，所以不能简单地照搬到别的地方。只要想想全球那么多地铁公司，只有香港地铁公司如此辉煌就可以理解了。

由此可以推断，TOD本土化的关键是：全社会能否形成发展公交都市的一致共识，能否建构起相应的体制机制（有角色清晰、责任分明、流程连续的管理体系，建设、发改、规划、国土、交通、财政，甚至轨道公司、开发公司等积极参与其中），能否全面为“社会”所接纳（即嵌入“社会”的各种公共政策，财政、交通、规划、土地、开发、管理，等）。

因此，学习香港地铁“轨道+物业”模式，不能仅将关注点聚焦在轨道交通企业能否获得物业开发权上，而应该从改革城市开发建设体制入手，着眼于创新城市空间发展理念，依赖制度创新和技术（包括设计技术和规划管理技术）创新，构建基于政府、企业、社会多中心治理框架下的城市空间建设开发模式。总之，香港地铁“轨道+物业”模式本土化不是一个纯粹的“技术”过程或“管理”过程，而是一个“治理”过程！

二、作为观察者的思考 

1.普遍存在“过多关注具体项目，忽视全局”的现象

一提到TOD，相信大家的脑海里通常都会浮现出下面这张图（图3），这张图已经被广泛视为TOD的形象表达：以轨道站点为中心，在半径500米左右的范围内形成三个圈层的土地使用格局（核心是商务区和公共设施，外围是中高密度的居住区，再外围是低密度居住区）；越靠近轨道车站地价越高，且高土地价格很大程度是修建轨道交通的外部性，所以需要还原给轨道交通投资者；需要按照“3D原则”（高密度、多样性和合理的设计）开展车站地区设计。

图3 公交站点地区土地使用及地价分布

在普遍的认知中，这就是“TOD项目”，是城市的亮点所在。哪个城市一启动轨道交通建设，不搞一些“TOD项目”就没法使得轨道交通可持续发展似的。

其实，翻一下城市设计或建筑设计的教科书，这不就是一个稍微特殊一点（和轨道站点相结合）的“城市综合体”吗？只不过有的尺度可能大一点，有的可能特别强调产业布局，有的可能涉及多个建筑群体。现在却弄得好像TOD项目不是城市综合体似的。

即便是造出TOD这个词的美国，好像也不怎么叫“TOD项目”。对这类项目多数情况下以Transit Villages（TV）或Transit Community（TC）指代，意为“公交社区”；有的学者以“毗邻公交开发”（Transit Adjacent Development, TAD）来指代；香港的李颂熹先生则使用TID（Transport Integrated Development）来指代这类项目。

为什么会这样？只能说，我们普遍忽视了TOD的思想根源——新城市主义，把“果”当成了“因”。

新城市主义强调从区域层面整合公共交通与土地使用模式的关系，在环境和资源的约束下，通过土地使用和交通系统的合理规划，突出区域的增长结构与公共交通发展方向一致，立足于减少出行的需求（出行时间，出行的距离和出行的总量），节约土地资源，减少能源消耗，保护环境，提高生活质量（紧凑密集的空间自然会起到防止罪案、增加社会资本，减少疾病等好处）。简言之，新城市主义具有五个要点：紧凑、适宜步行，功能复合，可支付性、注重环境。这其实就是公交都市的基本特征，也可以说，新城市主义的实现形式是公交都市（TOD城市）。

新城市主义通过TOD和TND两种开发模式来实施（这两者并没有本质的区别，只不过各自强调的侧重点差异，通常都是结合使用的）。TOD或TND开发模式的产品是在公交站点地区形成“TV项目”或“TC项目”。即是说，大家忙得不亦乐乎的“TOD项目”其实应该称为“TV项目”或“TC项目”。反过来说，没有新城市主义，就没有TOD城市，更不可能有TV/TC项目；如果说TOD城市是“全局”，那么，“TV/TC项目”是“局部”。但在实践中，似乎人们只关注“局部”，而忽视“全局”。

2.普遍忽视研究TOD城市的演化规律

可能会有人说：做好每一个“TV/TC项目”，将之组合起来就可以实现TOD了，也是公交都市啊，也能实现新城市主义“紧凑、适宜步行，功能复合，可支付性、注重环境”的本意啊！

其实，未必一定能促成。

这是因为，TOD城市是既有的城市空间经转型而形成的，由于城市空间本身是一种复杂系统，其转型是既有的城市空间在某种牵动力的引导下进行演化并最终涌现出新的结构特性的过程；演化具有多种可能性，可能成功，也可能失败，或者介于两者之间，最终处于何种状态，取决于演化在何种程度上遵循TOD城市的内在规律。因此，如未遵循TOD城市演化的内在规律，城市空间转型未必会涌现出TOD城市特性。

那么，TOD城市演化的内在规律是什么？就是复杂系统普遍存在的“下向因果作用”——复杂系统低层次的过程受到高层次过程的约束，并按照高层次的制约行事。

我们在《城市轨道交通系统规划方法论》中论证了，轨道交通主导的TOD城市，是一个由一个个“TV/TC项目”通过线路连接起来构成的一个具有三个层级（节点、走廊、网络）的复杂网络系统，每一个层级的演化受制于上一层级：①站点地区的开发受到走廊（依赖线路）这一层级影响；②走廊层级的开发受到网络（依赖线网）这一层级影响；③网络层级的开发受到城市空间发展战略这一层级影响。

 “网络层级受到城市空间布局这一层级影响”这一点很重要，其意是：城市空间发展战略会影响到节点、走廊和网络各个层级的“TV/TC项目”的开发；反过来，具体各个“TV/TC项目”的开发必须符合TOD城市演化的内在规律。显然，TOD城市各个层级的“TV/TC项目”的顶层设计应该是公交都市发展战略。

为说明这一点，下面对亚特兰大（美国）和巴塞罗那（西班牙）两个城市进行比较（图4）。亚特兰大和巴塞罗那两个城市建成区的人口分别为250万人和280万人，前者分散于4280km2的建成区，后者分布的范围仅162 km2 （即：巴塞罗那市人口密度是亚特兰大市的26.4倍），以至于后者99km长的地铁线路可以在步行距离（800m）内服务60%的城市人口；前者拥有77km地铁线路，地铁和公交线路的车站范围（800m）仅覆盖7%的就业岗位和34%的城市人口，如果要达到与后者的地铁系统同样的服务水平，则需要建设3400km的地铁线路。如果将亚特兰大转化成TOD城市，要将既有的低密度蔓延的建筑物全部或大部分拆除重建，这是几乎不可能的。因此，如果已经实施低密度分散式发展战略，再通过实施TV/TC项目形成TOD城市的可能性是几乎没有的。

图4 亚特兰大和巴塞罗那建成区比较

住建部发布的《城市轨道沿线地区规划设计导则》，第一条提出要分别按城市、线路和站点三个层面做好规划引导。这是引导城市空间转型遵循TOD城市的内在规律进行城市空间转型的必经之路。但遗憾的是，《设计导则》对于各个层面的规划引导应遵循什么样的内在规律，并没有涉及。而且就我们所观察的一些轨道交通线网规划实践，很多规划都是针对既定的城市总体规划，虚构确定性组团以引导用地功能和空间布局调整，在车站地区形成符合“3D原则”的土地使用和空间组织。显然，如果无视TOD城市内在规律对于各个站点地区的的“下向因果作用”，至多也只能形成一个优秀的 “TV/TC项目”，无助于TOD城市的形成。

为发挥从城市、线路和站点三个层面做好规划引导的作用，可以借鉴香港的基于LUTO（运输与土地使用整体优化）的铁路策略研究、铁路可行性研究和铁路详细设计与城市规划各个层次逐层“互相嵌入”的做法（图5）。

图5 铁路规划与设计和城市规划“互相嵌入”

3. TOD概念提出之前就已经存在不少“TOD城市”意味着什么？

卡尔索普在20世纪80年代末提出，1993年发表TOD概念之前，世界上已经涌现出很多具备卡尔索普所概括的TOD城市特性的城市，如香港、东京、新加坡、哥本哈根，等等。这说明，卡尔索普是对TOD的规划实践进行了一次学术上的总结和提升。事实上，追朔历史，可以发现，地铁和有轨电车诞生不久，就已萌发了公共交通和城市发展相匹配发展的规划思想。先后出现了马塔的“带形城市”（1882）、霍华德的“田园城市”（1898）等城市结构模式理论。这些理论论及的城市结构模式都与公共交通有关，或者强调城市沿主要交通线带状发展，或者强调通过公共交通把城乡结合成一个完整的体系。此外，美国建筑师约翰·波特曼于20世纪60年代提出的协调单元理论、新理性主义的代表人物里昂•克里尔和罗伯•克里尔兄弟提出的城中城理论，核心内容都是强调在步行范围内发展具有整体性的城市区域，也可以看作是TOD城市的理论渊源。

可以说，香港、东京、新加坡、哥本哈根等城市，是在规划与发展的过程中并没有刻意强调TOD理念的TOD城市。

那么，这些分布于不同国度，性质、规模都不同的城市，何以都能殊途同归迈向TOD城市？

要回答这个问题，需要考察一下这些城市启程迈向TOD城市的时机。

先看哥本哈根。哥本哈根著名的指状规划形成于1945～1959年间，当时大哥本哈根的人口刚过100万。其近乎一半的建筑是1960～1974年间建成。同样采取指状规划的斯德哥尔摩，也是在20世纪50年代就确定从市中心呈星状平面向6个方向轴向延伸的发展模式。

再看香港。香港很早强调道路建设是以公交服务和货物运输为对象的，而不是以满足小汽车出行为目的；虽然不限制市民购置小汽车，但是会通过提升小汽车购置税费和限制停车位供给的方法来调节小汽车的增长。这自然导致城市采用高强度、小街区、密路网的布局来适应公共交通。据统计，大约50%的人口和超过55%的就业岗位位于距离地铁站10分钟的步行距离内。以地铁站为核心的公共交通枢纽站为起点的核心地区的就业密度超过2000人/hm2。这样，大约70%的地铁乘客可以步行去地铁站，下车后也十分方便地步行离开地铁站。除少数分散在山地的别墅外，绝大多数位于非地铁沿线的住宅也围绕公共汽车站形成高密度组团。

都说东京都市圈是轨道上的城市，其轨道交通已经如血管一样，将人们生活必须到达的场景有机串联起来；城市围绕铁路枢纽形成多个副都心，住在距东京都心20～40公里半径的新城的人可以很方便地通过铁路进出东京市区。主要原因是：19世纪末开始，20世纪上半叶东京都市圈一直在修建铁路系统，1901年就已建设山手线（1925年山手线全线贯通）并在山手线内建设了大量的有轨电车，城市外围地区的私铁和山手线衔接形成了新宿、涉谷、池袋等若干个换乘枢纽，后来就演变成了城市副都心，另外上世纪五六十年代东京大规模建设新城时，实施新城和铁路同步建设。

新加坡于1971年颁布了第一个概念规划，其核心是“星状多节点布置”，城市建设主要集中在江水区周围呈环形布局，以及在南部沿着快速交通走廊形成兼有居住和轻型工业的卫星城。1991年，新加坡对“星状多节点布置”进行深化，形成了有序的“集中分散”模式——通过高密度、混合使用的节点发展带动有效的铁路服务，分散城市中心的过度拥挤。

可以发现，以上城市都是在小汽车交通起步初期就超前规划并持续地推进j依赖公交出行的城市布局。因此，可以推断，如果这些城市在小汽车交通发展成熟时期再启动公交都市建设，肯定不是今天这样的格局。上个世纪九十年代，日本名古屋大学河上省吾教授一针见血地指出，中国大城市必须在小汽车大量进入居民家庭前，确定城市公共交通的主体地位，才能应付未来居民出行机动化高潮的到来。因为错过了这一时机，被汽车化浪潮走在前面，则很难改变城市的出行行为和布局。

这段话告诫我们，已经形成小汽车出行的格局，再逆转建设TOD城市是很难的，或者需要付出极高的代价。

遗憾的是，我们可能真的错过了这一时机。以后很有可能出现的情形是：可以做出很杰出的“TV/TC项目”，不一定能做出合格的TOD城市。

4.现在构建TOD城市面临什么挑战？

我们现在大力构建TOD城市所处的发展阶段，迥异于发达国家或地区起步TOD城市建设时期。

首先，经历了二十年的快速城市化和快速机动化叠加发展，很多城市规模迅速膨胀。不少大城市出现以汽车为尺度的跳跃式规划，大规模、四处出击的新城建设，使得城市边界不断外移，出行距离倍增，公交线路长度不断延伸，加之道路建设和管理水平较低，导致公交车拥挤，行车速度下降，舒适性差，越来越多的人使用小汽车，轨道交通建设加快与城市拥堵加剧并存。这种发展格局形成，把小汽车出行者拉回公交系统可能需要付出更高的代价。上个世纪，美国政府曾经对复苏公共交通做过种种努力，先后颁布了“公共交通法”和“环境保护法”，以引导大城市用公共交通取代小汽车出行。但每年花费60亿美元以上的公共交通建设投资，也只能解决1.5%～2%的小汽车出行量，也就是说代价极大，收效甚微。这个教训需要我们记取的。

二是，高铁、高速公路等高速交通系统大发展带来国土空间网络化，由于虹吸效应，一些城市不断扩张，一些城市同时趋于收缩。在这种趋势下推动TOD转型战略，需要应对更大、更多的不确定性。不断扩张的城市还好，那些趋于收缩的城市，恐怕需要更加审慎考虑实施TOD转型应承受的长远的代价的问题。

三是，随着信息化和互联网、物联网技术的广泛应用，物理世界全面转向数字化（大数据和云计算技术对生产、交易、贸易和服务进行全面的价值再造），人、物、信息流动的方式也发生翻天覆地的变化，必然会导致城市资源配置和运行机制和效率迥异于工业化时代。在这种发展趋势下，需要重新审视传统的TOD城市设计模型，重视考虑技术进步对传统的城市空间组织模式的影响，特别需要从强调“交通与土地使用一体化”上升为强调“交通与城市的各个方面（经济、社会、文化、艺术、政治等）的全面整合和空间运行绩效的整体提升！

以上TOD要“嵌入”的“社会”的重要特征，预示着我们实施TOD城市建设面临的挑战前所未有。因此，TOD本土化必须置于中国发展环境和制度背景之下，结合各城市特征深化拓展TOD 的内涵及外延，将之纳入城市规划、土地管理、城市开发的范畴，加强建构完善支持TOD 发展的相关政策（土地、交通、空间利用、财政等），优化城市治理体系。

5.需要进一步深化“3D”原则，完善设计机制

“3D原则”是指高密度、多样性和合理的设计。这里重点谈谈“合理的设计”。

从规划实践看，“合理的设计”强调通过合理的设计保证在相对高密度的条件下有助于步行和搭乘公交系统，并能够为不同的人群提供多层次的选择，以节省人们的出行时间，从而为提高城市效率创造条件。围绕着“合理的设计”这个“D”，有学者拓展出了“nD原则”。不管怎么延伸，目前“好的设计”基本上都是围绕“场所营造”做文章，而且偏重于处理技术性因素。

从构成要素来看，TOD由技术性因素和非技术性因素构成。技术性因素涉及土地使用（强度、性质、密度分区）、交通组织（换乘衔接、步行环境）、环境保护（噪音、振动、生态）、消防分区、结构工程（转换层、结构独立、结构预留）、施工组织和技术（对轨道保护，互不影响），等等；非技术性因素涉及土地开发及建设工程成本控制与分割（涉及特殊施工要求）、产权及物业管理（责任、权利、时段匹配）、出让策略（不影响轨道建设、地块之间合作）、公私合作（政、企责权利）、安全防护（灾害处理、责任划分）、利益分享（规划价值公共还原、提升社会资本）、社区特色、产业形态演替、人口迁移、公共政策和市场运作、城市空间发展战略、城市开发建设体制，等等。显然，处理这些异质性要素的整合，不能依靠纯粹的技术管理机制。

由于存在非技术性因素，TOD城市形成的过程必然存在多种维度的冲突。可以从空间、时间、利益、制度四个维度来考察这些冲突：从空间维度看，存在轨道交通和城市空间各自领域的规范、设计技术要求，认识能力等方面的冲突，难以完全做到“无缝衔接”；从时间维度看，存在轨道交通和城市空间各自在土地使用、规划、设计、开发建设进程安排上的冲突，难以完全做到“同步用地、同步规划、同步设计、同步施工、同步运营”；从利益维度看，存在轨道交通的外部性难以及时、合理还原（比如资金时间差、土地价值滞后实现（尤其新区开发）、已占有土地者和投资者对土地增值收益分配诉求不同等冲突；从制度维度看，存在规划管理、土地资源管理、工程设计审批等领域不同技术、管理要求的冲突。

这些冲突如何化解，取决于如何妥协，也就使得演化的结果具有多种可能性：可能成功，也可能失败，或者介于两者之间——取决于各种构成要素之间的各种冲突是否或多大程度得以克服。这也说明“好的设计”源于两个方面：既是好的“空间组织”——能够将交通设计融入城市设计之中，实现静态空间与动态空间有机结合、景观空间与交通安全/交通流有序化有机结合、交通节能减排/节省资源与通设的效率有机结合；也是促进空间组织趋于好的“制度设计”——能够保障利益相关者形成一致的共识，有序地推动开发建设。

为做出“好的设计”，需要完善能够整合技术性因素和非技术性因素的设计机制，这一设计机制应能够：

①集成、优化土地、产业、规划（土地、城市、交通、环境）、设计、建设、投融资、运营等领域的管理机制和制度建设；

②将车站地区范围内的土地（包含经营性用地和轨道工程建设用地），均按土地开发权进行整合、交易和分享利益，按照整体设计方案进行实施开发。

6. 不能机械地按照“52号文”启动城市轨道交通系统规划

提起“52号文”（包括其前身“81号文”），很多人觉得其意义重大，认为可以阻止那些财力不足的城市盲目上轨道交通，堵住了一个可能的财政窟窿。但是，“52号文”限定了轨道交通的“建设申报条件”，却没有明确在具备“建设申报条件”之前该怎么做。在地方政府已经习惯了城市规划不受太大制约，甚至可以天马行空进行规划的情形下，很有可能在发展到具备“建设申报条件”时，城市已经形成了依赖小汽车机动化发展的格局。这个时候同意它修建轨道交通，不等于给他挖一个更大的财政的坑吗？想想亚特兰大的例子，就会明白这种可能性还是比较大的。

库里蒂巴也是一个TOD转型成功的典范城市（图6），其成功得益于城市主政者的远见卓识。早在20世纪60年代，库里蒂巴就大力倡导基于公共交通的土地使用形态，1965年城市总体规划根本改变了1943年规划的“摊大饼”扩展模式， 1971年建筑师勒纳当选为市长后（连任三任市长）有足够的时间、权力、资源和政治授权来实施1965年城市总体规划，历经20余年持续努力，使得早期城市规划远景成为现实。这说明：一种土地使用模式通常要用几十年的时间去推动才能实现，因而具有远见的土地使用战略和相应的对城市格局的抉择是十分重要的；如果到了具备建设轨道交通条件再强调建设TOD城市，可能时机已经错过了。

图6  库里蒂巴建成区空间布局

在此强调，制定城市发展战略规划时，不管城市具不具备轨道交通“建设申报条件”，都应该树立超前意识，优先部署适应公共交通的空间布局，逐步以便捷舒适的公共交通体系引导城市成为公交依赖型的社会。

同时，不能机械地按照“建设申报条件”启动城市轨道交通系统规划，而应综合城市的人口、经济发展水平，城市化趋势人口等因素决定是否启动城市轨道交通系统规划。如，部分城市，可能人口规模不足，但经济发展水平较高（足以支撑轨道交通建设投资），而且属于明显的人口流入城市，就应该提早部署城市轨道交通的规划和建设，奠定城市公交化发展的基本格局；部分城市，可能经济发展水平有待提升，但由于带状城市布局或者人口密度较高，客流走廊明显，也可以考虑启动城市轨道交通系统规划和建设。

建议对“52号文”进行补充完善，除了将城市密度分区作为审批条件外，还要强调城市是否已经形成公交都市发展格局，是否实施密度分区管理。

7.不能忽视TOD城市建设中的公平性的问题

就本质而言，TOD模式是一种城市空间转型机制，在促使城市空间转型的同时，也重构了城市历史形成的空间利益关系：一部分地区因功能或经济要素被疏解到公共交通沿线地区而导致活力衰减，进而出现利益受损者，而公共交通沿线地区因承接功能或经济要素疏解而创造出利益获得者。简言之，TOD模式在塑造美好城市的同时，也衍生了系列社会公平性问题。

一是TOD社区资源配置问题衍生的公平性问题。在当前的TOD模式应用实践中，通常考虑将公共设施配置在轨道交通车站周边，形成明显的优质区位地区，而目前的规划准则倾向于在优质区位地区按更高标准配置停车位，于是出现这样一种现象：TOD社区通过其明显高于其他地区的房价或高级的消费场所排斥了低收入群体，使得高收入群体占有该区位的价值，但高收入群体一般有更高比例的小汽车拥有率，拥有高于普通人的使用小汽车出行比例，同时又因临近轨道交通站点而拥有优质公共资源。这与TOD模式吸引人群积极使用轨道交通的初衷南辕北辙，同时也造成了不公平：更需要依赖轨道交通出行的低收入阶层被排斥出因应轨道交通修建而配置优质公共资源的地区，但却需和全体社会成员一起承担对轨道交通的建设投资或亏损补贴。

二是溢价回收衍生的公平性问题。普遍认同，轨道交通带来了沿线一定范围土地的增值，这些增值利益应回收给轨道交通投资者。但根据城市土地总体地价的静态守恒原理：“在特定的城市发展条件下，城市规划可以改变局部地价，但不能改变城市总体地价”，说明，轨道交通沿线地区的土地增值很多情况下是一种价值的转移（当然，不排除沿线地区也存在自身聚集新的要素而衍生的价值），即，沿线土地价值上升了，可能是其它地区的经济活动转移到这里的原因（城市轨道交通主要服务于因经济活动而产生的人员流动，引导城市功能或经济要素依据可达性的改善进行转移，使得功能或经济要素被疏解的地区趋于衰落，承接功能或经济要素疏解的地区趋于崛起），此得彼失：失者承担了城市空间转型的成本，而得者享受了城市空间转型的成果。这也是一种公平性问题。

三是土地作价入股衍生的公平性问题。为让轨道交通企业分享沿线土地的增值收益，不少地区或机构很推崇深圳地铁公司控股万科地产的模式：由轨道交通企业以特定形式（土地作价入股）获得站点地区土地，再注入上市公司开发，轨道交通企业分配股东红利后投入地铁建设或用于运营亏损补贴。这种做法，其公平性也值得质疑。因为，将土地以作价入股让轨道交通企业获得土地，是基于轨道交通企业代表公众利益的地位而特许的一种利益让渡，这种获得土地方式使得土地未能充分体现其市场价值（因为没有什么机构去和轨道交通企业竞争了），将这些土地注入上市公司也就意味着让渡给轨道交通企业的土地价值将被部分私人投资者分享！事实上，当年香港地铁公司上市时在立法会上也因此被人质疑。质疑者指出，政府订下的补地价已经对地铁公司予以补贴（地政总署在评价补地价时，会首先评估有关开发项目后的市场价值，再从有关市价中扣减20%～25%作为物业开发的利润），由于土地资源属于公共财产，这种土地优惠政策等同于以公共财产补贴私人投资者（购买地铁公司股票者）；如果地铁公司是政府全资拥有，补贴当然没有问题；但是地铁公司上市后，将来有部分股东是私人投资者，就没有理由要用房地产开发来补贴这些股东了。

需要警醒一些名为促进轨道交通与城市开发一体化改革实际导致不公平的做法。比如，很多城市主张，通过政府授权，使轨道交通企业同时成为城市土地收储和开发机构的一个分支，根据授权行使本属政府行为的土地收储和开发权，并通过在二级市场的“捆绑招标”，让轨道交通企业获得土地，以期望由轨道交通企业统筹轨道交通与周边地区的一体化规划和开发。我认为，这是一种倒退的改革。一方面，将两种冲突的角色（土地交易的监管者和土地交易的获利者）放在同一个主体的身上；另一方面，由于“捆绑招标”，多数情况下由轨道交通企业独家摘牌。因此，竞投的地价未必充分反映土地的价值。这种情况下，当轨道交通企业和开发商合作开发时，虽然双方明确按市场原则进行利益分配，但在只能一对一谈判的情形下，很难保证利益分配是公平的，因而就会发生本应作为公共利益还原的土地价值被用于补贴开发商的情形。

新城市主义宣言强调新城市主义的重要特征是：紧凑、适宜步行、复合功能、可支付性以及注重环境，这已经明确了实施TOD模式的“初心”：可支付性，即不同社会阶层均能够公平分享空间转型带来的福利。这是需要我们牢记的。

三、结束语

TOD城市是是一个对各种（技术的、社会的、经济的）空间要素进行整合并形成新的地域结构的过程，涉及土地利用、空间组织、交通设施建设、利益协调、公私合作、产业部署等要素的综合与创新，是一个复杂系统演化过程，不能以应对简单系统的方法来组织实施。显然，对于这一复杂系统，如果缺乏理论指导和完善的实施体系，实践中必然出现很多不如意的地方。

在这里，对新进入这个行业的同行们说一句多余的话：对于轨道公司或开发商，拿地之前，要想明白很多事情！否则，拿地后会有很多想不明白的事情！对于设计师，接到设计任务前，要想明白很多事情！否则，接到设计任务后，会有很多想不明白的事情！

这个问题说老实话，在当年因为1号线我是主要是实践者，后来一直是观察者，这个问题提得很好，一个是对政府肯定是有利，对投资者肯定是有利，但是还有一个必须要考虑的很重要的利益主体，就是使用者。也就是地方原有的土地使用者，也有他的利益诉求，利益诉求很有可能会导致项目美好的图象会变成不现实，所以这个构架一个什么样的开发机制，让政府、投资者、社会、住地多方共赢的机制是很重要的，我们现在都知道，对政府来讲肯定好，对投资者肯定是好项目，但是往往就是出现了很多，一个是由于使用者，尤其是原有居民的阻碍，有的时候一个钉子户很有可能导致项目干不成，就像刚才讲的当年广州1号线沿线开发，很多项目搁置下来，就因为拆迁安置这个过程，很多各种利益的冲突无法实现，这是一个很重要的利益主体的问题，这个利益主体很有可能会导致一个项目的成败，所以经常看到有的项目一个钉子户会搞的好几年搞不好，这一点要提一下台北，台北土地综合开发，一开始特别强调法治的问题，也就是先制定联合开发法，也就是这里面所有的拆迁安置涉及到人的话，比如说超过一定的比例，大家都同意这个补偿方案了，这个安置方案了，或者是这个利益分享方案了，剩下来的不同意也必须要接受，这是很大的问题。

问一下规划的问题，应该来讲是规划为主，有没有这种可能性，收储的可能性有多大？

前面特别强调一点，形成TOD城市是一个空间转型的过程，也就是先存在很多空间利益关系了，这些空间利益关系不一定是能打的破的，不一定能够让大家形成一致的看法，这个很重要，所以我们做出TOD规划不是简单过一张白纸那么简单，是已经存在各种各样错综复杂的利益关系在里面的，所以规划是导向，规划很重要，但是收储的话，做规划的时候也得考虑一下这个收储的问题，出去这本来就是有很多历史文物，有很多古迹，有很多有可能潜在的产权不明晰的，比如像广州很多地段都没法，虽然搞的房子快倒塌，一塌糊涂，但是很多房子是华侨房，连主人都找不到，又不能随便动他，所以规划收储都没有办法收储，所以规划的时候也要考虑收储的问题。

TOD模式如何去发展联动效益？

这一点来讲，我觉得还是要遵循刚才讲的复杂系统演化的规律问题，也就是点线均衡的问题，车站开发的项目定位，定位要考虑到相互之间功能的匹配问题，这个很重要，这个可以写一大篇文章，因为这个涉及到点线联动的问题，要涉及到整条走廊上如何部署的问题，这一点在我那本书里面，城市交通规划系统方法论里面对这一点有一些讨论，今天时间有限就不展开了，就提一下。

TOD在国内一般都是高密度开发，这个是很明确的，这就是城市不可逆性的问题，就是已经呈现的城市格局要改变它，因为改变要付出的代价太高了，形成这种格局也是空间利益关系的形成，这个阻力要打破这样的空间利益关系的话，不容易，还有就是现在，已经形成低密度蔓延的格局，大家都住惯大别墅大户型了，都有花园的话，要转化成紧凑城市、公交城市，大家都要坐公交，某种空间格局已经是形成某种空间利益关系了，这种转型就是空间利益重构的问题，重构的问题影响利益的问题，我们为什么改革推动不了，就是利益问题，利益即得者肯定是不愿意的。

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