稳步推进房地产税立法的主要争议及对策思路
杨志勇
中国社会科学院财经战略研究院
关于房地产税征收依据，存在两种截然不同的看法。一种看法是房地产税的征收缺乏依据，国家不应该对缺少土地所有权的业主课税。有的甚至认为，征收房地产税是对财产权利的侵犯，是对已缴纳税费的房地产的重复征税。另一种看法是开征房地产税旨在为地方公共服务融资，是分摊地方公共服务成本的一种形式。地方公共服务本来有资金来源，包括一般税收、土地出让金、其他各种行政性收费、政府性基金和国有资本经营收益，其中，房地产税占多大份额也存在争议。与此相关的争议包括房地产税和土地出让金能否共存。一种观点认为，有土地出让金就不应该有房地产税。土地出让金为地方公共服务改善提供了较多的经费，甚至物业费在一定程度上也有为地方公共服务融资的性质。另一种观点认为，土地出让金是租金收入，体现的是产权收入，与税收性质上有根本不同，二者不能相互替代。
（二）分 析房地产的增值主要来自土地，但房屋建筑物所基于的土地是国有的，对作为使用者的个人和家庭课税确实有不尽合理之处。产权有名义产权和实际产权之分。住房和土地事实上的不可分，决定了即使土地使用权有70 年的期限规定，土地并不能单独分离出来交给国家。住房和土地是联系在一起的。没有土地，就不可能有住房。《中华人民共和国物权法》第一百四十九条有“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”的规定。因此，以土地国有制(公有制）为理由反对房地产税开征是不能成立的。事实上，中国香港地区土地也不是私有的，但同样有房地产税。
对房地产的增值额应该如何课税，一直存在争议。最极端的是“涨价归公”。早在二十世纪初期亨利·乔治在《进步与贫困》一书中从财富不断增长持续存在贫困（工资未能随经济增长而增长）的视角对此进行了分析，提出了对地租全额课税实际上是土地公有制的主张（乔治，2010）。孙中山先生在此基础之上提出平均地权的主张。但是，对地租全额课税从未成为现实。“涨价归公”从理论上看也有逻辑缺陷，与“跌价归私”存在逻辑矛盾（周其仁，2004；邵挺，2015）。房地产税开征的依据应该是为地方公共服务融资。
房地产税作为政府的一种收入形式，与其他收入形式具有可替代性。房地产税和土地出让金收入殊途同归，二者形式不同，但在性质上有相近之处，都进政府的大国库，都为地方公共服务融资。从为地方公共服务融资来看，房地产税、土地出让金收入、甚至连物业费都需统筹看待，它们都构成地方公共服务的收入来源。而且，房地产税与这些收入形式，有极强的替代关系。住宅小区物业公司提供的公共服务少，那么可能的结果就是需要地方政府提供更多的公共服务，二者存在此消彼长的关系。小区物业的保安服务好，需要投入的警察力量就少；小区物业的卫生好，政府额外投入的垃圾处理费用就少；小区绿化好，政府的公共绿化投入就少；甚至连交通秩序也是如此。反过来，如果小区这些公共服务做不好，那么政府就需要额外投入更多的财力。
一种观点认为，房地产税开征从中长期看，与房价涨跌没有太多关系。另一种观点认为，从短期来看，房地产市场稳步向上时，房地产税开征对房价的影响可以忽略不计，而当房地产市场下行压力较大时，开征的冲击效应就不能不加以小心对待。这一争议直接关系到房地产税开征时机的选择问题。
一种观点认为，房地产税是现代税收制度的必要组成部分，宜早不宜迟，应加快推出。另一种观点则认为，在当下减税降费蔚为主流的背景下，房地产税开征易被理解为增税，且短期内所能提供的税收收入极为有限，没有必要为此承担风险。还有的则主张可以先立法但延缓数年后征收，以减少这种负面冲击。
（二）分 析从中长期看，房地产税开征与房价运行没有太大关系。从国际做法看，房地产税税率多为1%～3%，中国开征房地产税后所选择的税率也不太可能超过1%，即使按照3%的高税率计算，在房价一年上涨10%的情况下，房地产税的开征没有任何风险问题，房地产按揭利息成本6%～7%就够，其他的涨价部分可以用来覆盖税收。从中长期看，其他开征房地产税的国家房地产价格通常都是上涨的，因此，得不出房地产税开征在中长期会导致房价下跌的结论。
从短期看，房地产税开征可能对房地产市场的平稳健康发展造成冲击，这可从行为经济学上找到支撑。特别是当房地产市场下行压力较大时，房地产税可能让市场主体成为惊弓之鸟，征税心理影响和抛售行为可能让房价快速下行，从而引发金融风险、财政风险、社会稳定风险等系列问题。房地产税立法应高度关注短期冲击风险。
理性看待房地产税的房价效应，仅从税收的资本化的视角分析可能会误导决策。需要注意到中国房地产税立法是在高房价背景下进行的。房价收入比高，意味着房地产市场本身就蕴含着较大的风险。一二线城市的房价收入比更高，因为有更多的外来资金注入。但是，无论如何，房价收入比也不能长期居于高位，特别是可能房价下行压力大，需要特别小心。3～6倍的房价收入比，不一定适合所有地方，但20 倍以上的房价收入比，风险就不能不加以防范。过去20年，房价持续快速上涨，但这种现象不应该再持续下去，社会主义现代化强国建设不可能长期把房地产当成支柱产业。当然，政策重点是防止房地产市场价格的急剧波动，否则全局皆输。
为此，需要对房地产税开征可能的市场反应作充分的估计。房地产税开征之后，可能会有一定程度的房地产抛售行为。一是对未来市场估计不乐观的抛售。但只要房地产市场平稳，这类抛售就不会大规模出现。二是现金流不足引发的抛售。房地产税，特别是自住房不会产生现金流，而现金流只能来自其他交易。个人（家庭）的收入水平对此有较大影响。房价收入比提供了一个参照系。房地产持有成本过高，且未来涨价空间预期不足，抛售就可能出现。现实中，购房者在透支了个人、家庭甚至亲朋好友购买力之后，房价持续上涨的基础就不复存在。“房住不炒”政策下，未来房地产市场已经不太可能复制过去的快速上涨模式。
房地产市场虽然是一个区域分割的市场，但也要注意可能的市场风险传染性问题。资金流通的便利性，房地产市场的相互影响，决定了防范风险不能忽视局部的区域风险问题。
一种观点认为，房地产税可以成为地方税主体税种，因房地产税税源丰富，即使是很低的税率，只要普遍开征，就能带来万亿元以上的税收收入。另一种观点与上述主张小范围征税的观点基本一致，即房地产不可能成为地方税主体税种。
（二）分 析近年来，房地产行业发展迅速，房价上涨较快，房地产领域累积了丰富的税源，但这些税源能否有效地转化为税收收入，还需要其他条件支持。
房地产税到底能不能成为地方税主体税种，与模式选择有关。选择对所有房地产按照评估价值普遍征收房地产税的普遍征收模式，税源较为丰富，可以提供较多的房地产税收入。选择只对少数房地产征税的少数征收模式，税源相对较少。前者主张对所有住房普遍征税(极少数住房如廉租房等免征），普遍开征才有税源保障，才能覆盖征税所耗的巨额成本。后者的理由包括：普遍开征缺乏群众基础，多数人对住自己房子纳税需要一个观念的转变过程；不少人没有能力支付房地产税，特别是以评估价值为基础，福利分房者工资收入等没有大幅度提升支付有困难，早期商品房购买者工资收入等没有大幅增加也面临支付能力不足难题，退休者中有相当部分人没有支付能力。后者对哪些住房免税争议也很大，按面积、按金额、区分主要住房和次要住房课税等，不一而足。
一个人（家庭）、一种商品所能承载的税负是一定的。个人家庭负担、房地产税费负担两因素决定了房地产税开征只能是在替代既有税种的基础之上进行。只对房地产征收的五种税（以下简称“房地产五税”）包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税之和自2012年以来，占税收总收入比重一直在10%以上（见下表）。
这说明，一些人所持有的中国房地产税税负轻的观点不能成立。持有环节和交易环节的房地产税负不均确实是个问题。这是房地产税制结构的优化问题。优化的目标是降低交易环节的税负，增加持有环节的税负。如果这涉及一个全新的税制，那么等价于同一纳税人在不同环节的税负转移问题，情况会变得很简单。但现实不是这样的。承担了交易环节税负的住房持有者面对可能的持有税负增加，而只有那些尚未持有住房者才可能有这样的不增加房地产税负的优化可能性。
实际上，直接来自房地产领域的税收还有房地产税企业的增值税（营改增试点之前为营业税，在试点前，营业税收入的约三分之一来自房地产）、企业所得税、城市维护建设税（增值税、营业税的附加税）等。此外，还有教育费附加和地方教育附加。房地产行业高速发展提供了大量税源，形成大量财政收入。可见，中国不是没有房地产领域的税，相反还不少。中国也不是没有房地产持有环节的税收，房产税和城镇土地使用税都是按年度定期征收的，是在持有环节征收的税（个人住房暂免征收）。再考虑土地出让金的负担和其他行政性收费和政府性基金负担，房地产领域的负担已经不轻。这样，房地产税虽有很丰富的税源，但更可行的做法是房地产税取代其他税种（即上述“房地产五税”），这些被取代的税种所提供的本来就是地方税收入，因此地方税收入不会井喷。
房地产税的功能作用的发挥，都必须建立在一定的收入规模之上。如果规模很小，那么无论如何房地产税的功能作用都不能高估。下文主要分析国外的不动产税（即房地产税）收入占税收总收入之比的基本情况。
根据经济合作和发展组织(OECD)收入统计的可比数据，不动产税收入占税收总收入之比10%及以上的国家仅美国(2016年为10.4%；2017年为10%)；9%以上10%以下的国家包括加拿大(9.6%；9.5%）和英国(9.3%；9.2%)；6% 以上9% 以下的国家有澳大利亚(6.0% ；缺) 、法国(6.2% ；6.1%）、以色列(6.4%；6.2%)和日本(6.2%；缺)；5%以上6%以下的国家仅希腊(5.4%；缺)和新西兰(6.0%；5.9%）；3% 及以上5% 以下的国家有智利(3.4%；3.4%）、意大利(3.0%；3.0%)、韩国(3.0%；3.1%)、冰岛(3.1%；4.4%)、波兰(3.7%；3.5%)和西班牙(3.4%；3.3%)：1% 以上3% 以下的国家有：比利时(3.0%；2.9%)、丹麦(3.0%；2.9%)、芬兰(1.8%；1.8%)、德国(1.2%；1.1%)、匈牙利(1.5%；1.5%)、爱尔兰(2.9%；2.6%)、拉脱维亚(2.9%；2.8%)、立陶宛(1.1%；1.3%)、墨西哥(1.2%；缺)、荷兰(2.4%；2.4%)、挪威(1.1%、1.2%)、葡萄牙(2.4%；2.4%)、斯洛伐克(1.3%；1.3%)、斯洛文尼亚(1.4%；1.4%)和瑞典(1.7%；1.6%)；1% 及以下的国家有奥地利(0.5%；0.5%)、捷克(0.7%；0.6%)、爱沙尼亚(0.8%；0.7%)、卢森堡(0.2%；0.2%)、瑞士(0.7%；0.7%)、土耳其(1.0%；0.9%)。
在OECD36个成员国中，2016年不动产税收入占税收总收入之比平均为3.3%。其中：不动产税收入占税收总收入之比在10%以上的只有1个；9%以上的只有3个；5% 以上的9个；5% 以下的有27个，其中在3%及以下的有21 个。另外，巴西的不动产税收入占税收总收入之比2016年和2017年分别为1.76%和1.87%，南非2016 年的不动产税收入占税收总收入之比为4.09%。这些数据表明，不动产税要在整个国家税收收入体系中占据主导地位，基本上是很难实现的。
上述国家房地产税收入征收情况差别很大。中国即使参照OECD 成员国中不动产税收入占比高的国家来设计房地产税制，假定能够提供的房地产税收入占税收总收入的10%，再假定地方税（含中央和地方共享税中属于地方的部分）和中央税各占50%，那么这样的房地产税收入占税收总收入之比也仅有20%，在地方税收收入中也只能说是占据重要地位，地方政府的支出来源还是要更多地依靠其他税种和上级的转移支付。这还是房地产税改革终极目标到位之后的情形。而短期内，房地产税开征还很难达到上述目标。
放眼世界，不仅要有不同国家和地区的视角，而且还要有动态的视角。一个国家和地区，同样的税种在不同时期的表现可能很不一样。例如，在十九世纪，财产税是美国的主体税种，但后来随着新税种的兴起，财产税的收入占比不断下降，其主体税种地位逐渐被其他税种取代。
（一）直面争议，充分考虑可能的风险
稳步推进房地产税立法中，存在一定争议是正常的。房地产税是一种关系千家万户利益的税种，立法难度很大，应充分考虑到立法的各种困难，宁愿把问题想得复杂些，困难考虑充分些。改革需要勇气，但要防止好心做坏事。对照目标，改革需要一定的速度，但税收治理的现代化必须建立在充分尊重税制运行规律的基础之上。剖析争议，面对争议，消除分歧，达成共识，才能真正完成十八届三中全会所要求的“加快房地产税立法并适时推进改革”任务。
房地产税开征需要充分考虑征管可能引发的利益冲突问题，甚至还可能引发国家治理风险。房地产税每年都要缴纳，纳税人易将之与物业费比较，对地方公共服务提出更高的改善要求，从而考验地方政府治理。如纳税人有支付能力而不愿支付，或者无支付能力，则各种形式的抵触行为就可能发生。房地产税不能有效征管的结果是严重影响政府公信力，并进而可能引发国家治理风险。
房地产税开征需要建立在对房地产税功能的合理定位认识之上。房地产税是否应具有调节贫富差距功能存在争议。一种观点认为房地产税只应对富人征收，用于调节贫富差距。另一种观点则认为房地产税是地方税，不具有调节贫富差距的功能，理由是收入分配是中央政府的职责， 其他手段比房地产税更有效，更能促进社会公平，为此，应健全社会保障体系，多管齐下，而且富人财富持有形式远不止房地产，针对各种财富的财富税的调节作用比房地产税要更有效。
（二）稳定社会预期，一揽子解决土地使用期限问题，合理确定税负，提高房地产税的社会接受度
基于社会上多数人已接受房地产税开征的观念，同时希望能在土地使用权期限上给出明确的答案和稳定的预期，在房地产税立法的同时，应一揽子解决土地使用权期限规定的难题，稳定社会对房地产财产权利的预期，从而解决房地产税征收依据的争议问题。
房地产税开征为社会所普遍接受的程度，还与税负有关。房地产税不能取代土地出让金，土地出让金解决的是土地资源支配权归属问题，土地资源配置需要依靠土地出让金，但二者都会形成政府收入。在一个土地国有制的条件下研究房地产税开征问题，土地国有制国家的房地产税负应比土地私有制国家轻。为此，房地产税制设计还应按照减税降费的精神，合理确定税负。
一个国家的税制由一系列税种的制度构成，房地产税开征不能只考虑一种税。单一税制只是停留在理论上，停留在某些理想状态之中。现实中，再简单的税制，也不是只有一种。借鉴税制，不能只看一个税种的制度，还应观察特定税种在整个税制体系中地位。增值税、消费税、个人所得税、企业所得税等占税收收入之比较高时，就可以考虑房地产税收入占较低比例，采用轻税原则，更有利于房地产税的开征。而且，要超越税制考虑房地产税问题，公共服务融资不仅仅靠税收，还有税收之外的政府其他收入形式。轻税是有效率的政府减税的应有内容，中国是大国，有实行轻税的条件（杨志勇，2018）。
中国目前有按年度征收的房产税和城镇土地使用税。前已述及，只对房地产征收的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税2012 年以来收入之和占税收总收入之比一直在10%以上。如果再考虑到来自房地产领域的增值税（以及之前的营业税）、企业所得税等，房地产所提供的税收收入比例已经较高。房地产领域还通过土地出让金为地方公共服务融资作出显著贡献，因此设计房地产税制，更多的是考虑如何替代这些税种，而不是在已有税种之上叠加。叠加会让房地产税负更重，让房地产行业发展进入畸形状态，让地方政府更倚重土地财政。
（三）房地产税改革宜选择渐进式战略，防范可能的国家治理风险
稳步推进房地产税立法改革，需解决好如何“稳步推进”的难题。高房价背景下的房地产税立法，需特别注意风险防范（包括金融风险、财政风险、社会稳定风险等）。基于房地产税短期内很难带来较多税收收入的共识，短期内房地产税改革不宜多强调其收入功能，而应将房地产税作为中长期税制建设战略的重点。
房地产税改革是对既有利益格局的重大调整，必须慎重进行。高房价背景下的房地产税立法不同于其他国家的房地产税改革，这是一个必须充分考虑的国情。房地产市场下行压力大时，为防止对市场的短期冲击，改革宜缓行，但为改革的准备工作不能停下来。改革虽说没有完美的时机，但也需要有合适的时机。倘若贸然推进的结果可以明显观察到，那么适当的等待是值得的。
中国有大量福利房，这就形成了一种特殊现象，即一部分人未拥有商品房的购买力，却以较低的成本拥有了商品房。对这样的商品房如果以评估价值为基础进行课税，显然业主是难以承受的。再考虑到十几年来，房价上涨很快，相当部分商品房购买者在房价较低时购房，但收入水平并未同步上升，对按照评估价值为基础征收的房地产税同样有支付能力问题。
综合考虑房地产税的支付能力和支付意愿，房地产税改革起步阶段不宜普遍开征，而只能对少数住房先征，且税率宜轻不宜重，开征初期税率不应超过0.1%。同时为了减少重复征税的疑虑，可以区分存量房和增量房，先只对符合条件的增量房征税。考虑到房地产税是一种地方税，税率可以由中央统一规定一个幅度，但最终由地方自主选择具体税率。地方在确定具体税率时，应按照社会主义民主和法治的要求，让人民充分参与，这样也可以进一步提高房地产税的社会接受度。
中国改革开放的经验表明，改革不一定要采取一步到位的做法，而完全可以选择渐进式改革战略，争取尽可能多的人民支持。房地产税改革同样应该选择这样的战略，不必急于求成。只要方向正确，房地产税改革的最终目标就会实现。人民接受度高的改革，在实施中就可以最大限度地防范国家治理的风险。
（四）做好房地产税改革的各项保障工作
房地产税立法的稳步推进需要做好各项准备工作，迎接各种可能的挑战。技术工作是其中之一。房地产税征管技术不是最主要的挑战，因世界上已有各种不同模式可供学习和借鉴，但做不好仍然会带来各种问题。税基评估、房地产税征管系统建设、人员培训等工作都需要准备好，并对接房地产税立法，才可能减少执行中可能出现的问题。
房地产税一旦开征，总体上肯定是富人纳税额超过穷人，但地方税的属性决定了房地产税不应强调其调节贫富差距功能。房地产税有内在的缺陷，不同国家对房地产税的收入功能强调也不一样，我国也应注意这一问题，不要以为房地产税一开征，地方税收收入的问题就可以得到根本性的解决。房地产税关系千家万户，其立法与开征只能在全面深化改革的背景下进行，且应与社会主义国家的法治化和民主化进程相适应。房地产税开征可能引发的国家治理风险需重点防范，不能简单地套用西方逻辑，高房价背景下房地产税立法风险问题的复杂性远远超过房价相对平稳的国家。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2019年第8期。）
2 September 2019