完善灵活就业人员社会保险制度及征管路径探析
作者：
国家税务总局青海省税务局课题组
灵活就业是非固定的就业形式，是各种新型就业形式的集合。实践中一般将灵活就业定义为：在劳动时间、劳动报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面（至少是一方面）不同于建立在工业化和现代化工厂制度上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称，通常包括临时工、劳务派遣工、业务外包、传统零工（非全日制用工、兼职、日结、自雇合作）等。在《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》中，按照就业发展渠道不同，劳动者的灵活就业渠道被分为个体经营、非全日制就业及新就业形态三种类型。近年来，伴随着互联网技术不断发展，“互联网+”灵活就业比例持续增长，带动灵活就业人员规模不断扩大，已初步显现巨大的市场价值和强劲的发展潜力。截至2021年年底，我国灵活就业者已达2亿人，占7.5亿总劳动人口的比重超四分之一。灵活用工形式也日趋主流，越来越多的企业考虑引入和使用灵活就业者。《中国灵活用工发展报告（2022）》蓝皮书显示，2021年我国已有61.14%的企业在使用灵活用工，较2020年上升了5.46%。灵活就业适应经济多层次、多形式的发展需求，促进劳动者转移就业、再就业的实现，继而起到平抑失业率、保持就业市场稳定的作用，也是企业实现降本增效和人力资源优化配置的重要策略。
灵活就业人员涉及职业工种多、劳动关系复杂，因弹性化的就业形式和不固定的劳动关系大多游离于职工社会保险制度之外，面临“有劳动无单位、有伤残无工伤、有风险无保障”等难题，对我国社会保险制度适应性提出了更高的要求。如何有效保障灵活就业人员社会保险权益，建立健全更加公平的社会保险制度，设计更加有效的社会保险费征管路径，不断织密织牢社会保障安全网，对激发创新活力、推动经济社会高质量可持续发展具有重要意义。
（一）灵活就业人员社会保险制度现状
1.参保范围。在现行的社会保险制度体系中，针对灵活就业人员的社会保险仅包含基本养老保险和基本医疗保险。《社会保险法》第十条第二款和第二十一条第二款分别规定，“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别计入基本养老保险统筹基金和个人账户”，“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费”。
2.缴费基数及缴费比例。灵活就业人员参加企业职工基本养老保险，可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%～300%之间选择适当的缴费基数。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度决定》中规定：“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%计入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。”基本医疗保险分统账结合和单建统筹两种制度类型，不同类型执行不同费率，灵活就业人员可以自主选择。灵活就业人员参加职工基本医疗保险是以当地上一年度职工年平均工资或年平均工资的一定比例作为缴费基数，缴费比例原则上按照统筹地区规定的费率确定。因各统筹地区政策不一致，缴费基数的确定一般存在以下三种情形：一是按全口径城镇单位就业人员平均工资的60%～300%区间设置上下限，核定缴费基数；二是在上下限范围内设置若干档次，由缴费人自行选择档次作为缴费基数；三是按全口径城镇单位就业人员平均工资的一定比例确定统一的缴费基数。如青海省缴费基数的确定属于第一、第三种情形，即灵活就业人员参加职工基本医疗保险费一般是以上年度全口径平均工资100%确定缴费基数，玉树州按照本统筹地区上年度社会平均工资60%来确定缴费基数。在缴费费率方面，青海省除黄南州、玉树州按照统账结合方式设置8%的缴费比例外，其他市（州）统账结合和单建统筹两种类型并存，其中统账结合方式的缴费比例为8%，单建统筹方式的缴费比例为4.2%。
3.缴费年限和缴费时间。职工参加基本养老保险达到法定退休年龄时，累计缴费不足15年的，可以延长缴费至满15年。职工基本医疗保险的缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限，由各统筹地区依据本地实际情况自行确定，一般为20～30年不等。如青海省规定，灵活就业人员参加职工基本养老保险费的累计缴费年限不少于15年；参加职工基本医疗保险费累计缴费年限不少于30年，其中实际缴费年限不少于15年。在缴费时间的选择上，可以按月、按季、按半年、按年申报缴费，一般不得跨年补缴。
（二）灵活就业人员社会保险制度困境
1.制度覆盖面较窄，保障水平有局限。灵活就业大多以短期就业的形式出现，劳动关系相对灵活松散。现行的失业、工伤及生育保险制度均强调单位作为参保对象，使非标准劳动关系的灵活就业人员陷入了社会保险覆盖的盲区。一是失业保险制度有效性低。失业是缴费人获得失业保障待遇的前提，灵活就业人员的在职时间较短，管理部门很难认定其“失业”和“就业”的状态。失业风险偏高的灵活就业人员尚未完全涵盖在失业保险制度范围之内，因而降低了制度的有效性。二是工伤保险政策适应性较弱。工伤保险由用人单位缴纳，在实践中部分用人单位更加注重经济效益，忽视员工劳动规范性和人身安全保障问题。灵活就业人员被隔离在工伤保险制度之外，在遭受职业伤害、因工致伤甚至丧失劳动能力时束手无策，面临有伤残无工伤、有风险无保障的难题，需要制度保障却又无法参保。三是生育保险政策滞后，权益难趋同。生育保险由用人单位缴纳，已与职工基本医疗保险合并实施。灵活就业人员因劳动关系难以认定，虽同样参加职工基本医疗保险却不能参加生育保险，女职工在生育期间暂时丧失劳动能力，无经济来源又无法享受生育保险待遇，令孕产期间的基本生活难以维持，若不能将灵活就业人员生育医疗待遇纳入医疗保险，灵活就业人员同等享受城镇职工生育保险待遇的权利便难以实现。
2.缴费基数和费率高，缴费负担较重。一是缴费基数下限易形成政策性挤出。缴费基数有“保底封顶”的调节要求，当灵活就业人员收入未达缴费基数最低档，将被动抬升至按缴费基数下限计算缴费金额，会出现“低收入水平高标准缴费”的情况，无形中加重灵活就业人员的缴费负担。二是缴费费率设置较高。与明确建立劳动关系的企业职工相比，灵活就业人员需个人承担全部的社会保险费用。以职工基本养老保险为例，全国绝大部分地区用人单位职工总费率为24%，其中16%部分由单位承担计入社会统筹，个人承担8%部分计入个人账户；而灵活就业人员则按照总费率20%全部由参保人自行缴纳，其中12%部分计入社会统筹，8%部分计入个人账户，实际缴费费率偏高。灵活就业人员虽可根据自身情况选择相应缴费档次，仍有不少灵活就业人员工资收入不稳定且总体水平较低，缴费基数与实际收入的差距较大。灵活就业人员虽有较强的缴费意愿，但过高的缴费金额使低收入灵活就业人员只得断保、弃保，或退而求其次选择费额较低、有政府补贴的城乡居民社会保险，降低了参保的积极性。
3.基本医疗保险统筹级次较低，政策激励程度不够。一是统筹级次较低。因职工基本医疗保险制度存在地区差异，各地区发展水平不平衡，灵活就业人员参加职工基本医疗保险跨地区关系转移接续比较困难。二是参保缴费周期长。灵活就业人员参加职工基本医疗保险有最低缴费年限和参保年龄要求，一般要求灵活就业人员最低缴费年限（含视同缴费年限）男满30年，女满25年，且实际缴费年限不低于15年。缴费年限未达到上述规定的，需按本人退休前一个月的缴费基数和单位缴费费率一次性补缴至规定年限。由于缴费周期长，灵活就业人员需要承担较大的资金压力。三是参保条件受限制。职工基本医疗保险缴纳的费用比城乡居民医疗保险费缴纳费用高出近十倍，且因户籍地限制无法参加职工基本医疗保险，因此灵活就业人员更趋向参加城乡居民医疗保险，政策激励的作用难以有效发挥。
4.缴费责任主体复杂，缺少有效权益保护渠道。依据我国现行法律规定，用人单位与职工签订劳动合同后应当履行社会保险费缴费义务。现实中部分用人单位为降低用工成本，通过与灵活就业人员建立劳务派遣等受民法调整的民事法律关系，以规避劳动法所规范的代缴社保的义务，致使职工社会保险权益受到侵害；一些用人单位在招录职工时，与其约定不缴纳社会保险或要求其以灵活就业人员身份参加社会保险，而后由用人单位报销的方式有选择性地参保；一些用人单位向职工发放低于单位缴费标准的所谓“社保津贴”而不履行社会保险费缴费义务，以显性的灵活就业形式掩盖真实的雇佣关系，使单位员工丧失参加工伤、失业和生育保险的机会。用人单位对应履行的法定义务落实得不彻底、不合规，甚至扰乱社会保险秩序、侵蚀员工社保权益。此外，灵活就业人员怠于主张社保权益也是制约社会保险良性发展的原因之一。例如农民工等工作变动频繁的灵活就业人员，若不想在企业长期任职则不积极主张社保权益。部分灵活就业人员因缺乏法律意识，对政策理解不深、维权手段有限，劳动争议和诉求得不到有效解决。另外，灵活就业人员大多处于弱势地位，看重工资收入过于社保权益，或为了获得就业机会而主动放弃参加社会保险。灵活就业人员对政策不安全感和制度不公平感较为强烈，不利于社会保险良性发展。
二、灵活就业人员社会保险征管现状及瓶颈
（一）灵活就业人员社会保险征管现状
根据国务院关于社会保险费征管职责划转工作的安排部署，2019年1月1日起各项社会保险费交由税务部门征收。从征管依据上看，灵活就业人员社会保险费除依据《社会保险法》的具体规定外，其余政策均依照相关行政法规、地方规章及规范性文件执行。从征管流程上看，灵活就业人员社会保险费征缴是综合性业务，包括缴费人参保登记、申报缴费、费款入库、权益记录等多个环节，需要人社、医保、税务、人民银行等多个部门共同参与。从征管方式上看，现已为缴费人提供“网上、掌上”等多样化缴费渠道，缴费人可以通过合作商业银行提供的手机App、微信、支付宝等多渠道进行缴费，除部分经济欠发达地区存在少量现金收缴业务外，基本已实现线上办理。
（二）灵活就业人员社会保险征管瓶颈
1.信息化建设对征管的支撑作用有待进一步提高。一是各部门信息化建设水平参差不齐。目前全国税务部门基本实现使用国家税务总局统一推行的金税三期社保费标准版系统和社保费信息共享平台进行社会保险费征缴管理，并用以上系统分别与医保、社保等部门的多个业务系统对接，但因各地税务部门和人社、医保等部门之间信息化建设水平不尽相同，信息共享时效性不强。二是数据应用效能不高。面对庞大的灵活就业人员缴费群体，税务部门需要与人社、医保等部门进行海量参保、缴费数据交互，数据调取流程多，信息加工利用和数据分析应用的维度和深度不够，离数据赋能的要求还有差距。三是个性化服务功能不强。全国灵活就业人员社会保险费政策存在差异，社会保险费部分征管措施和程序未予明确，系统管理流程和功能尚未充分配置和使用，现有征管系统不能充分满足个性化业务需求，社保费标准版系统对征管的支撑作用有待提高。
2.应对新业态灵活就业发展，税收征管需及时跟进。一是工资总额难以区分。新业态灵活就业人员，例如网约配送员通过平台提供服务，仅需简单注册即可进行交易并通过第三方支付软件完成线上支付，薪资支付方式多为按单计酬或按件计酬，劳动者可随时提取收入，收支结算频繁，工资收入要素难以确定。二是现有的征管服务水平尚不能满足实际需要。新业态灵活就业人员工作方式弹性、工作安排自主、工作机会云端共享，但目前的社会保险缴费服务能力同缴费人的需求还存在一定差距，参保缴费、凭证获取的时效性还有待提高，服务便利化程度尚有优化提升空间。三是税务机关管理难度加大。新业态灵活就业大多呈现“一对多、多对多”的劳动关系特点，雇主隐形化导致无法准确识别用人单位。在新的经济发展形势下，税务机关是否及时发挥了对经济的调节作用，是否对新业态灵活就业人员参保缴费情况采取了行之有效的监控管理措施，都是税务部门面临的现实挑战，需要新的办法来加强监管。
3.内外部之间协同共管共治效能未充分体现。一是税务部门与外部门的协作基础不够扎实。社会保险费征管工作需要人社、医保、财政、人行等多部门密切协作，但部分地区、个别部门认为征管职责已划转税务部门，协助组织征收工作还不够到位，各部门在社会保险费征管中协同共治的格局尚未形成。二是齐抓共管、综合管理的效能未能充分发挥。一方面是社会保险费征管在数据提取、推送及风险应对等方面与其他业务部门间的衔接不够紧密，“信息孤岛、单兵作战”的现象仍较为普遍，同部署、同管理、同检查、同考核工作优势未完全发挥。另一方面是征管力量薄弱，目前各省(自治区、直辖市)税务局市（州）级及以下单位只单设社会保险费与非税收入一个科（股）室，有部分地区将财行和社保非税合并设立一个科（股）室，专门从事社会保险费征收的人员十分有限，甚至部分区（县）局无专职从事社会保险费征管人员，人力资源配置不足与加强精细化监管工作的矛盾比较突出。
三、完善灵活就业人员社会保险制度及征管路径的建议
（一）完善灵活就业人员社会保险制度建议
1.优化社会保险制度实现政策均衡供给。一是要拓宽社会保险范围。将灵活就业人员悉数纳入社会保险范围，令社会保险成为所有劳动者共享的制度保障。二是要填补制度性空缺。优化制度设计制定适用于灵活就业人员参保的相应政策，酌情增加灵活就业人员失业、工伤、生育保险的制度供给，如对新业态从业者和非全日制用工进行政策适应性调整，研究制定以个人名义参保的“养老保险+医疗保险+工伤保险”的复合险，确保灵活就业人员在工伤治疗恢复期间和生育期间能够享受相应待遇，助力新就业形态健康发展。
2.适度降基降率，加大财政补助补贴扶持力度。一是适度降低缴费基数。采取以当地最低工资标准作为缴费基数、下调降费基数下限等方法，允许低收入者以较低缴费标准、较长缴费年限缴费，使缴费水平与缴费能力相适应。二是降低社会保险费率，适度给予财政补助。采取个人缴费和政府补助相结合的筹资机制，按60%～300%缴费档次采取递进方式给予灵活就业人员财政补助，鼓励缴费人在自身能力范围内参保较高档次社会保险，相应得到更高的保障，减轻灵活就业人员的缴费压力，提高缴费人参保意愿。三是加大对困难人员的补贴力度。社保补贴覆盖人群不局限于“4050”人员，还可扩大到更为广泛的灵活就业人员，有效降低灵活就业人员因经济困难而弃保、断保的风险，构建灵活就业人员稳定参保的长效机制。
3.稳步提升医疗保险统筹级次，探索社保商保衔接融合路径。一是缩小统筹地区之间的制度差异。逐步提升基本医疗保险统筹级次，尽快制定全国统一的缴费规则和费率。加强跨制度转移接续，打通灵活就业人员基本医疗保险向职工医疗保险、城乡居民医疗保险转移的有效通道，保障灵活就业人员出现工作变动、自愿退保等多种情况时社会保险之间转移接续的快速衔接。二是适度调整缴费年限规定。对大龄参保的灵活就业人员适当放宽缴费政策，达到退休年龄但缴费年限不足的，依据实际情况选择一次性补缴或以后年度逐年缴清，以缓解灵活就业人员即时给付的压力。三是积极探索发展多层次医疗保障体系。构筑医疗保险与商业健康保险融合发展模式。通过政府引导，开发与医疗保险有效衔接的普惠式商业保险，不断提升多元医疗需求保障水平。
4.明确利益相关者主体责任，构建权益保护渠道。一是明确主体责任。对未按规定为其雇工缴纳社会保险的个体工商户，可考虑还责于缴费人，将应缴纳社会保险费单位缴费部分兑现于应付职工薪酬，由雇工自行缴费。二是持续加强政策宣传引导。不断提高用人单位履行社保缴费义务的责任意识，普及灵活就业人员社会保险政策。进一步拓展网上“不见面”办理事项范围，推广移动终端服务，对接支付宝、微信，推进多元化缴费服务，降低征缴成本。三是进一步拓宽维权渠道和保障服务范围。通过政府引导，搭建网络、电话专门服务平台，畅通纠纷处置的劳动法律援助渠道，以提升广大劳动者的满意度和获得感。
（二）优化灵活就业人员社会保险征管路径建议
1.强化信息系统建设，提升社会保险费征管工作质效。一是建议各部门加强本部门系统建设。税务、社保、医保等部门需各自完善本部门的社会保险费征缴管理系统功能，并做好各部门间的系统对接、优化。将大数据应用融入社会保险费征管系统中，推进“互联网+社保”征收管理方式。二是强化数据治理应用。加强社会保险费基础信息数据清洗比对、补充及修正工作，着力解决部门间数据不对称的问题。探索区块链技术在社会保险费方面的应用，通过高质量集成各部门数据，确保数据的安全可靠。破解传统模式进行数据共享面临的数据量大、交换周期长、同步更新慢的难题，加强区块链技术在电子缴费凭证开具方面的创新运用，提升便利化缴费体验。三是在尽量提高社会保险费统筹级次的基础上，结合各地地方性政策，完善征收管理系统的功能配置，将缴费需求融入征管系统建设环节，提升灵活就业人员网格化管理和精准服务水平。
2.提高数据应用水平，推进信息互联互通。一是要强化政府部门之间数据共享共用。以政府门户网站为载体，建立税务部门与第三方支付、商业银行、市场监管等部门的信息共享通道，实现数据资源共享共用，通过各部门数据比对分析，合理确定新业态灵活就业人员工资薪酬。二是搭建网上服务平台。优化完善“线上+线下”融合、“前台+后台”贯通、统一规范的电子税务局，满足灵活就业人员社会保险费“一网申报”和线上缴费凭证获取需求。三是要积极推进税务部门与平台企业之间的数据互联互通。利用平台交易记录获取用工数量、用工类型、用工时间、成交量等信息，解决征纳双方信息不对称的问题。四是加强监督管理。推行“信用＋风险”管理，紧盯重点领域，突出风险导向，通过大数据来标识社会保险费缴费特征，分析研判形势，防范化解风险。
3.强化部门协作，构建社保大征管格局。一是强化与外部门的沟通协调。建立健全地方政府工作协调机制，积极主动向政府汇报社会保险费征缴情况，反映征收工作存在的困难和问题，争取政府的重视和支持；厘清与财政、人社、医保等部门职责边界，定期召开部门联席工作会议，分析社会保险费征缴中存在的问题并及时予以解决；依法认真履行涉费行政协助义务，严格落实首问责任制，畅通缴费人诉求联合处理渠道，逐步形成社会保险费多部门协同共治的格局。二是凝聚部门间的工作合力。一方面，根据社会保险费管理职能和工作流程，科学合理配置征管资源。充实社保征管力量，实现人员合理调配流动；全面开展有针对性的业务培训和多岗位实践锻炼，掌握各项涉费系统操作和办理流程，培养一批综合素质过硬的专业骨干，实现业务和专业技术的高度融合。另一方面，完善涉费事项职责分工，将缴费服务、社保费宣传、费源管理、信息化建设、数据运维等事项合理分解至各相关职能部门，牢固树立“税费皆重”的观念，不断提升社保费服务水平和业务综合能力，推动社保大征管格局迈出实质性步伐。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）
欢迎按以下格式引用：
国家税务总局青海省税务局课题组.完善灵活就业人员社会保险制度及征管路径探析[J].税务研究，2022（12）：115-120.
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●留抵退税“五措并举”：内涵、机理与拓展应用——基于公共治理视角的分析
●数字经济下的数据要素治理与数字税收改革——基于“信用价值集聚生产”创新经济理论的初步探讨