县级税务机关在推进税收现代化中的税费征收监管资源优化——基于国家税务总局莒县税务局的调查
作者：
王国强（国家税务总局济南市税务局）
孔祥民（国家税务总局莒县税务局）
马奎升（国家税务总局山东省税务局）
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），为高质量推进税收现代化绘出了“路线图”。围绕《意见》提出的“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”要求，以及国家税务总局关于税收现代化服务中国式现代化的部署，县级税务机关作为税务系统贯彻中央和国家税务总局决策部署的基层一线，如何适应新时代、新形势、新要求，通过进一步优化税费征收监管资源，提升监管服务效能，推动县级税务机关税费监管现代化，成为当前面临的重要课题。
（一）现行税费征收监管力量与监管需求不匹配
近年来，税务部门的职责由“征税为主”向“税费皆重”转变。面对管户管事增加、政策变化快和税收现代化的形势和挑战，县级税务机关的征收监管力量与监管需求不匹配。一方面，县级税务机关征管服务人员力量相对不足，面对征管服务对象指数级的增长，基层征管力量未得到同步增强，税务分局（或税务所，以下统称“税务分局”）有效征管力量不足。比如，在国家税务总局莒县税务局，36～45岁的中坚力量不足，仅占10.04%，35岁以下和46岁以上的人员分别占28.51%和61.45%，人员年龄呈“哑铃型”分布，骨干资源缺乏。全县共有纳税人3.9万户，缴费人116万户，全局人均管理149户纳税人和4 659户缴费人。另一方面，人员素质能力与工作素质要求不匹配，部分税务干部存在适应不快、能力提升不够的现象，特别是缺乏高层次税源管理、风险分析等专业人才，一定程度上制约了征管效能的提升。以莒县税务局第二税务分局为例，作为县局重点税源管理分局，该分局配备税务干部19人，其中51岁以上人员12人，占比63.16%，仅有2名35岁以下青年，现有的老业务骨干即将面临退休，存有“经验传承断档”、业务处理吃力的状况。
（二）资源优化整合与高质量发展不相适
随着各项改革任务的有序推进，基层税务机关在具体实践中，存在资源未有效优化整合的问题。一是机关各部门统筹的横向联动不畅。各部门大多聚焦于本部门绩效成绩，工作中容易形成各部门各自为战、工作任务缺乏统筹和规划的现象，甚至存在个别工作任务“兜圈子”的问题，低集成工作统筹一定程度上影响了整体管理质效。二是机关部门作用发挥与资源配备不匹配。县局股室与税务分局相比，虽然可能拥有更高的站位和更多的资源，但在具体工作中，直接处理处置任务不多，大多是将工作直接推送税务分局处理，存在大量当“二传手”的现象，没有充分发挥出其资源丰富的优势。三是缺乏资源调度和集成联动工具和有效方法。有些县级税务机关进行了资源统筹调度尝试探索，但大多是临时性的人工统筹，在常态化科学合理分配税费管理服务资源方面，还缺乏智能化、专业化的精准指挥调度机制，也缺乏统一的理论指导和方法借鉴，基层征管质效常态化、规范化提升还不够。
（三）税源管理模式与现代化征管目标有差距
基层税务机关认真落实国家税务总局纳税人分类分级管理的改革导向，以提升税费监管能力，但在具体落实方面，还有一定差距。一是管理方法与分类管理要求不匹配。“属地管理”为主的传统化模式还比较普遍，缺乏对管理方式、方法、手段的创新，导致税源管理的高成本和低效率。二是基层大数据资源匮乏。随着大数据、人工智能的兴起，为基层税务机关解决人力资源不足问题带来机遇，但是基层生产数据却难以利用数据，大量数据上传到上级机关，县级税务机关要使用数据还得申请授权让数据回流，耗时耗力也降低了数据时效。三是部门联动要求更高。环境保护费改税，以及社会保险费、非税收入划转税务部门征收，使得税务部门越来越多地参与到社会治理中，而许多高频税费事项，如购房、购车、社会保险费缴纳等，往往嵌入在其他行政服务事项中，做不好很容易形成“中梗阻”，只靠税务部门很难做到监管服务到位。
二、优化税费征收监管服务效能的莒县实践与成效
为提升税费征收监管服务效能，莒县税务局通过梳理部门岗责、重塑征管流程、上收复杂事项、优化资源配置等措施，建立起“以落实‘四精’要求为目标，以部门协同联动为依托，以管理主体、管理对象和管理机制专业化为主要内涵，分类分级，专事专管，协同联动，权责共担”的县级局税费征收监管服务新格局，有效解决了当前税费征管工作中存在的问题，实现了税费征收监管服务效能最大化。
（一）一体化统筹税费征收监管任务
莒县税务局以山东省税务局税费征管协同工作办法为指导，打造中心统筹、股室联动的一体化运作机制，升级再造征管流程，推进税费征管协同，实现任务统筹、问题会商、业务联办、风险态势感知的集成落实。一是搭建“税费监管协同中心”。采用“党委领导＋专业团队”架构，由党委班子成员轮值担任中心办公室主任，设置10个固定座席和4个机动座席，根据事项需求安排对口专业人员入驻，集中办公实体化运作，扎口统筹各条线业务工作。二是实施“3＋2”五类事项协同。以事项清单的形式，承接好上级下达任务、传递好部门协作任务、解决好基层反馈问题，实现上级下达、部门协作、基层反馈3类任务全量协同；将69项重点工作、309项风险防控指标以及巡察、督查审计等问题事项纳入问题质检协同清单，深入分析、提前预警、精准防控，定期开展专项监督检查，全程跟踪问效，实现征管质量、内控监督2类问题质检协同。三是高效应用“税费征管协同工作系统”。用任务数据科学测算，实现工作弹性分配、均衡有度；总结形成协同成果典型案例库，以“类案同处”理念提高工作效率。四是建立人力资源灵活调配机制。建立征管、风险、信息等N个人才库团队，由“税费监管协同中心”统筹调度，按需参与税费征管协同工作，实现人才资源共享、优化配置和合理使用。
（二）集约管理复杂和重要监管任务
为解决税务分局落实复杂业务能力不足的问题，提级集约管理复杂和重要监管任务。一是将重大复杂事项集中管理。逐项理清征管事项，按复杂程度、风险级别重新分配，将出口退税、股权转让等20项高风险复杂事项，由属地税务分局处理改为由县局股室协同税务分局处理的模式。县局股室实现了实体化运作，由“主管”变“主管与主办并行”，提高了复杂事项处理效能。二是将人多面广的特定事项集中管理。针对自然人无基础登记、数量较大、身份复杂、需求多元的特点，以及中介机构专业性较强的特点，将自然人税务管理和中介机构管理从所属税务分局剥离出来，并安排纳税服务中心与第一税务分局合署办公，统筹优化涉税中介机构及代账人员的管理和服务、自然人全生命周期税费服务监管等事项。纳税服务中心对自然人全生命周期涉及的税费服务、监管、优惠等全域事项进行梳理，形成《自然人全生命周期涉税涉费事项清单》，将原来单一监管转向服务监管融合、单一时段节点向全生命周期拓展、单一税种向全税费种转变，实现自然人税费服务监管集约化。
（三）细分税源类型实施专业化监管
按照国家税务总局关于纳税人分类分级管理的改革导向，莒县税务局通过不同类别税源管理单位的分类设置，实现不同税源的属地化、行业化、专业化管理。一是对重点税源采取“集团＋链条”集中监管方式。根据重点税源规模大、业务多、关联交易复杂等特点，将集团企业、重点税源企业集中到二分局管理；将房地产开发行业集中到税源管理股管理，并开展“产业链条”风险监控，探索形成全税种、全过程、全要素“三全”监管，一体化、团队化、专业化、标准化、安全化“五化”作业的“三全五化”税源管理精品工程。二是对一般税源采取“属地＋行业”精准监管方式。9个属地管理分局对小规模纳税人全部涉税事项和一般纳税人基础事项、低风险提醒事项、兜底性事项按照“属地＋行业”征管模式管理，通过社会“网格化”“枫桥式”税务分局建设等方式，化繁为简，提升工作成效。
（四）按风险的行业、类型等实施差异化应对
莒县税务局坚持统一扎口、集中统筹、互动联动的工作原则，以税收风险管理股为中心，构建横向股室联动、纵向团队协作的风险管理格局。一是实施风险等级差异化应对。低风险事项由税源管理单位应对，中风险事项由税收风险管理股统筹风险应对单位应对，高风险事项由风险管理部门统一向稽查、公安部门移交。二是按行业实施分类风险应对。优化调整专业分局任务事项，其中一个分局负责商贸、物流行业风险应对，另一个分局负责制造业、采矿业行业风险应对。三是高风险事项统一应对。全面落实“税务稽查一体化建设”要求，强化稽查任务平滑无缝对接，建立起“县局统筹—分局专岗—小组专业”的工作模式，以涉税风险“专职＋专业”应对，推动风险管理由“岗位分离”向“机构分离”转变。
（五）按缴费对象和征管特点对社会保险费实行分类集中管理
为适应社会保险费征收改革，积极推进社保非税征管制度建设，莒县税务局整合优化社保非税岗责体系和管理方式，探索社保非税专业化、规范化管理新模式。一是推进非税收入与财产行为税协同管理。根据非税收入与财产行为税相近的特点，将非税收入管理职能由社保非税部门单独管理，改为财产行为税部门联动管理。二是按社会保险费缴费人进行分类管理。由社会保险股负责整体统筹协调社会保险费相关工作，并实体化负责机关事业单位社会保险费管理；城乡居民及灵活就业人员社会保险费管理由纳税服务中心负责，企业社会保险费管理由属地分局负责。三是分类化解缴费争议。利用“税晓帮”工作室化解一般争议矛盾，对重点疑难问题，由县政府建立的“社保费征缴争议联合调处服务中心”一站式解决社会保险费争议问题。
（六）借力社会治理网格化提升税费征收水平
莒县税务局依托《山东省税收保障条例》，借力社会网格化治理力量，构建“综治＋税治”双网格社会共治服务格局，有效提升税费社会治理效能。一是搭建多部门共治平台。推动县政府主导搭建“数字财税平台”，融合31个部门的151项外部信息，打破部门信息壁垒，为税费监管“以数治税”提供数据支撑。由政府牵头成立矿产、环保、水资源等专班，搭建起资源税、环境保护税、矿业出让收益等多环相扣绿色税费管理体系。二是联合开展税费服务。联合县行政审批局、乡镇党委政府探索乡村税费“就近办”，在全县乡镇（街道）为民服务中心建立20个“乡村税费e站”，在全县1 195个行政村设有“税费网格员”，配合政策宣传、社会保险费征缴、上门服务，实现乡镇社会保险费征缴等“办税缴费不出村”。三是联合化解税费争议。创设“社会保险费争议联合调处服务中心”，由县工会牵头，税务、人社、医保、信访、检察、法院、公安等多部门协作参与，与原有的法律援助中心、职工服务中心形成合力，对投诉纠纷多口受理、一链调处，形成“多元共治、调解优先、柔性执法”的“枫桥式”社会保险费投诉争议就地化解新模式。四是充分发挥社会力量加强监管。按照《意见》要求，积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务。如在环境保护税方面，引入第三方专业检测机构，构建环境保护税“调研式”辅导服务模式，精准辅导纳税人自查和消除风险隐患，有效提升了环境保护税服务和管理质量。
莒县税务局优化税费征收监管服务效能的创新实践，优化了征管资源利用，深化了部门协同，减轻了税务分局负担，避免了对纳税人缴费人重复打扰，提升了税费征收监管服务质效，成效明显。一是征管资源统筹利用率提高，有效提升了监管效能。二是最大化简并了监管任务，有效减轻了一线负担。三是提升了税费服务效能，有效提高了纳税人满意度。四是提升了部门共治力度，有效破解了税费监管难题。
针对当前基层税务机关深化税收征管改革提升征管服务效能面临的挑战和问题，结合莒县税务局优化税费征收监管服务效能的创新实践，本文提出几点思考和建议。主要理念与观点是，县级税务机关是基层一线，应实行扁平化、实体化、专业化运作，县局股室可与税务分局平行分工，主管与主办并行，复杂和敏感事项均可集中到某个股室或税务分局，实施集中管理、专业化处理。
（一）因地制宜搭建协同工作机制，推进任务落实扁平化处理
完善的工作架构是推动税费征收监管资源优化的前提。对于征管一线的县级税务机关，可根据本地征管资源情况和工作目标任务，因地制宜开展任务协同。一是搭建扁平化运行架构。在工作推进上打破现有固化机构设置，根据工作任务需求，重新组合工作团队，合理设置专业化团队式的工作单元，尽量减少中间环节和部门内耗。二是建立重点任务一体化统筹机制。可建立类似“税费监管协同中心”等统筹协调平台，聚拢业务线条，构建业务融合团队，盘活人力资源，推动各部门、各岗位、各环节工作有机衔接、协同运行和良性互动，变分头部署为统一指挥，实现税费协同集成落实。三是建立扁平化领导指导机制。任务统筹应由党委班子成员进行轮值指挥，对任务统筹、问题会商、业务联动、风险态势感知等进行一体研究、一体部署、一体推进、一体解决，实现“问题协同、业务协同、任务协同”，形成联动协同“大征管”格局。
（二）对重点和复杂事项实行集中管理，进一步减负增效
税务部门的税费征收监管业务复杂多样，为了分析方便，可以从难度上分为简单和复杂两类，从重要性上可以分为一般和重要两类，将其可以纳入坐标四象限进行分类分析。针对税务分局管户增长较快、人员年龄偏大、人力与业务不匹配的现状，对属于不同象限的征管事项，进行分类处理，节约征管资源，提高征管效能。第一象限为复杂而重要的事项，如企业重组税务处理等。县级税务机关可实施集中处理，按照“主管”变“主管与主办并行”的思路，将此类事项由主管股室或指定某个税务分局集中管理、专业化处理。第二象限为复杂但不敏感的事项，如欠税管理等，可由属地税务分局直接管理，在难以高质量完成的情况下可以参照第一象限实施集中管理。第三象限为不复杂且不敏感的事项，如情报交换、股权转让、不征税收入等，可以由所属税务分局自行完成。第四象限为重要但不复杂的事项，如按期申报、文书制作送达等，可以由所属税务分局管理，在任务紧急情况下可以参照第一象限实施集中管理。上述事项，均可明确某个股室或税务分局负责调度分析和统筹管理。通过上述四类事项分类处理的策略，可以最大化发挥人力资源作用，有效改善工作效能。
（三）围绕全局目标，建立灵活高效的激励约束机制
科学的激励约束机制有利于激发干部职工的积极性和工作热情，推动全局上下凝聚共识、干事创业。在推进工作扁平化和集中统筹机制时，人员可能多岗位流动，存在实际工作岗位和所在考核评价单位不一致的问题。在传统绩效评价方法上，县局股室、税务分局、个人目标并不完全一致，容易产生多岗位流动人员绩效评价不佳的情况。对此，可建立灵活的激励约束机制。一是建立灵活的部门绩效评价方式。部门组织绩效评价可涵盖两大方面，一方面要完成本部门工作，另一方面要围绕全局目标参与工作统筹和任务落实，以此将部门组织绩效聚集到全局目标上来。二是建立灵活的个人绩效评价方式。对于抽调参加专项工作任务的人员，要由专项工作领导对其工作情况进行评价，最后汇总到个人绩效成绩中。让了解工作情况的人对其评价，有利于调动个人工作积极性。
（四）推行风险防控专业化管理，提高风险应对效果
税费风险防控是现代化税收征管的重要任务。针对县级税务机关任务多、高素质人才匮乏的问题，措施有二。一是可以推行风险集中应对，将综合性、行业性风险和中等风险应对工作可集中到某个股室或税务分局实施集中管理，探索将现有风险事项管理和基础事项管理的“岗位分离”转变为“机构分离”，实现风险的专业应对。二是打造专业的风险应对人才队伍，有针对性、有侧重地着力培养既懂数字技术又懂经济、税收的人才，把税种管理部门业务骨干、实战经验丰富的应对人才、善于建模分析的分析人才、善于数据提取整合的大数据运用人才吸收到风险管理团队中，搭建业务精通的高水平税收风险管理团队，切实提升大数据分析实战能力，提高风险分析工作的准确性和及时性。
（五）顺应社保非税特点，实施分类管理协同治理
一是探索建立税务部门“税费一体同征统管”协同治理模式。进一步厘清各部门职责分工，规范业务协作流程和标准，打通梗阻、整合资源，加强税费征管互动、数据共享，坚持同征统管，深入探索同步开展登记注销、申报征收和风险管理等工作，以税收数据支持规范社会保险费非税收入征缴，推进非税收入标签化分级分类管理和社会协同治理，不断提升征管服务能力。二是联动开展税费风险防范。借鉴税收风险管理的有益做法，开展税收和社会保险费非税收入数据的深度挖掘和综合分析，运用全过程防控理念和大数据分析技术，对苗头性、系统性风险提前预警、精准防控，防范和化解社会保险费非税收入领域风险，促进社会保险费非税收入征收程序规范、监管有效、风险可控。三是推动建立政府主导的统一高效的社会保险费征管体系。全面运用政府协调机制和工作专班，强化部门协同配合，围绕政策制度供给“最先一公里”和政策服务落地“最后一公里”两头发力，共同做好灵活就业人员社会保险费征缴，推进乡镇居民社会保险费征缴不出村，实现社会保险费征缴规范化专业化便民化。四是探索建立权责明晰、顺畅高效的社会保险费投诉争议处置协同联动机制。针对社会保险费投诉争议化解处理涉及部门和环节多、情况复杂的现状，可借鉴“枫桥经验”开展本土化创新，推动建立由政府主导、有关单位参与的调解组织，着力打造“枫桥式”征收分局、涉费纠纷调解中心等争议化解处理新模式，畅通和规范群众诉求表达、权益保障通道，努力将矛盾化解在基层和萌芽状态。
（六）加大人工智能和税务信息系统应用，更好助力基层税费征管
一是加强税务信息系统对县级税务机关税费征收监管的支撑力度。《意见》提出要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，税务部门要充分认识人工智能在现代化税费征管中的重要支撑作用，全面推动科技创新成果与税费征管的深度融合，完善税务信息系统功能，加强大数据、云计算、人工智能等现代信息技术在税收分析、风险识别、纳税服务中的应用，让科技更好助力基层税务机关税费征收监管。二是拓展人工智能在基层税务机关的多场景应用。充分运用经济学、统计学、数学等理论基础，构建税费征管、风险、服务等分析模型，以人工智能分析从海量数据中发现异常和生成风险预警，为纳税人缴费人行为特征画像，强化对其办税缴费习惯、服务需求、遵从状况的智能分析和提前预判，精准推送优惠政策、风险提醒等，为纳税人缴费人提供个性化服务。
（七）深化部门协同共治，借力提升税费征收监管效能
针对税务部门职责不断拓展的新形势，县级税务机关要积极主动融入地方社会治理中，共同做好税费征收监管和服务工作。一是建立政府主导、部门协作的联动机制。县级税务机关应加强向地方党委政府汇报，密切与各职能部门联系，主动融入基层治理体系，构建“综治＋税治”协同共治格局，建立健全部门协作制度机制，实现部门共治常态化。二是加强部门共治的信息化支撑。贯彻共享理念，积极推动政务和税务的系统融合、数据融合，将税务信息系统与政务服务“一网通办”建设相融合，做实税务服务和政务服务“一张网”，实现部门共治的载体实体化。三是大力推进自然人全生命周期税费服务监管。针对自然人数量大、服务要求高的特点，在房产交易、社会保险费缴纳等方面，要依托办税缴费服务点和社区网格员，邀请更多的职能部门、社会力量、群众组织等融入自然人税费服务体系，推进政务服务事项与税务工作的深度融合，提供“一站式”办理服务，共同提升自然人监管服务效能，持续推进税收现代化。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）
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王国强，孔祥民，马奎升.县级税务机关在推进税收现代化中的税费征收监管资源优化：基于国家税务总局莒县税务局的调查[J].税务研究，2023（11）：36-41.
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