以现代税收制度推动建设现代化产业体系
作者：
孙 莹(中共上海市委党校经济管理教研部)
党的二十大报告提出，要“建设现代化产业体系”“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”。2023年政府工作报告也强调要加快建设现代化产业体系。建设现代化产业体系，既是重塑我国产业竞争新优势、推动经济高质量发展的内在要求，也是加快构建新发展格局、推进中国式现代化的逻辑必然。税收是政府收入最主要的来源，也是宏观调控的重要手段。近年来，我国减税降费由“普惠性减税与结构性减税并举”演进为“新的组合式税费支持政策”，成为“三重压力”叠加背景下提升积极财政政策效能、熨平经济周期波动的关键政策工具（储德银 等，2022）。税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用日益凸显，税收治理优势进一步转化为国家治理效能。因而，在加快建设现代化产业体系进程中，税收是不可或缺的重要元素。
习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，“新发展格局以现代化产业体系为基础”，要“打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系”。现代税收制度可以为建设现代化产业体系提供关键支撑。
（一）税收赋能锻造产业链韧性，打造自主可控、安全可靠的现代化产业体系
当前，全球产业链的发展逻辑由效率优先转向效率与安全并重，产业体系现代化愈加强调其安全韧性。尽管我国已建成门类齐全的现代工业体系，但产业链总体上仍然处于中低端位置，对关键材料和核心零部件等进口依赖度较高，加之少数大国出于保持本国在全球产业中主导地位的考虑推行“筑墙设垒”“脱钩断链”政策，不断加大对我国的打压遏制，造成我国产业链稳定面临较大的安全挑战。建设自主可控、安全可靠的现代化产业体系，就要解决核心能力和基础能力短板，提升产业链韧性。基础研究是关键核心技术突破的根本驱动力。加强基础研究方能强化高水平自主技术要素供给，不断突破链条卡点、堵点和脆弱点，切实破除产业链的“阿喀琉斯之踵”。企业是提升产业链韧性的主体力量，要培育一批具有全球竞争力的世界一流企业和主导产业链关键节点的“专精特新”中小企业。
党的二十大报告指出，要“加快实施创新驱动发展战略”“加快实现高水平科技自立自强”“强化企业科技创新主体地位”。税收服务于国家发展战略需要，激发市场创新主体活力，在提升国家创新体系整体效能方面发挥着不可忽视的重要作用。我国持续优化研发费用加计扣除政策，将加计扣除比例逐步由50%、75%提升至100%，同时将受益主体范围从制造业、科技型中小企业扩展至除烟草制造业等六个行业以外的所有行业，并作为制度性安排长期实施；将集成电路和工业母机企业研发费用加计扣除比例提高至120%；允许企业投入基础研究的支出100%税前加计扣除；对非营利性科研机构和高校接收基础研究资金收入，免征企业所得税；对科技企业孵化器、大学科技园和众创空间免征房产税、城镇土地使用税和增值税。上述税收优惠政策能够降低企业创新过程的投资成本与投资风险、提升创新收益水平，营造适配且优质的生态，充分调动企业创新积极性，强化企业科技创新主体地位，围绕重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关，补强产业链薄弱环节，破解“卡脖子”难题。
（二）税收赋能产业融合发展，打造竞争力强的现代化产业体系
要建设具有强大竞争力的现代化产业体系，必须引导产业高端化发展、数字化赋能与绿色化转型。在现代化产业体系中，实体经济尤其是制造业占据核心和主体地位，为构筑未来发展战略优势提供坚实的物质技术支撑。一方面，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，引导各类要素资源向实体经济特别是制造业集聚，加强传统产业改造升级，推进传统制造业高端化、智能化、绿色化转型，把握数字经济的历史演进与发展趋势，加快数字技术在实体经济中的扩散渗透，促进数字经济与实体经济深度融合，以创新驱动实体经济提升供给质量，培育壮大战略性新兴产业，扎实推进新型工业化。另一方面，要加强现代化产业体系中各项生产要素的协调发展，以实体经济、科技创新、人力资源、现代金融协同发力，形成具备高技术含量和竞争优势的产业体系。
系统、多元、动态的税收优惠政策是促进新旧动能转换的加速器，能够有力提升产业体系整体质量和效能。在创新转型维度，我国已逐步形成覆盖企业全生命周期的税收政策支持体系。初创期，创业投资企业、天使投资个人等投资初创科技型企业，可以按照投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。成长期，将科技型中小企业研发费用加计扣除比例提升至100%，对固定资产购进采取加速折旧或缩短折旧年限的优惠，对符合条件的技术相关收入或所得减征或免征增值税、企业所得税。成熟期，关注高新技术企业等技术创新的重要载体，对高新技术企业和技术先进型服务企业减按15%税率征收企业所得税，延长高新技术企业的亏损结转年限，对软件产业、集成电路产业提供增值税和企业所得税优惠。此外，我国加大增值税留抵退税政策实施力度，允许符合条件的小微企业和制造业等行业企业申请退还增量留抵税额与一次性退还存量留抵税额，进一步释放留抵退税政策红利；允许符合条件的制造业中小微企业延缓缴纳部分税费；新增符合条件的增值税小规模纳税人免征增值税、小微企业“六税两费”减免、小微企业减免企业所得税等政策。2022年，制造业新增减税降费及退税缓税缓费近1.5万亿元，占比35%左右，是受益最明显的行业。全国制造业重点税源企业每百元营业收入税费负担同比下降3.4%，有效缓解企业现金流压力。享受留抵退税的高技术产业企业销售收入同比增长11.5%，比没有享受该政策的企业高2.1个百分点。可见，制度性、结构性和阶段性减税降费政策组合发力，推动了产业转型升级与高质量发展。
在资源协同维度，金融是实体经济的血脉，金融机构向小微企业小额贷款利息收入免征增值税、中小企业贷款损失准备金准予税前扣除等税收优惠政策，持续引导金融机构加大对中小微企业、科技创新等领域的支持。人才是第一资源，税收政策针对科技人才投入给予股权奖励、职务科技成果转化现金奖励等特殊所得不征、免征、减征或缓征个人所得税的优惠。人才链、创新链、产业链环环相扣，税收优惠政策提高资本和人才等要素资源配置效率，助力人才链与创新链高效贯通进而赋能产业链。
二、深化税制改革，政策加力提效，持续推动建设现代化产业体系
2023年政府工作报告明确，要完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。这就要求在统筹减税降费与财政可持续性的基础上，分类采取延续、优化、调整、加强等举措，深化税制改革，构建制度性减负机制，并着力提高税收政策的精准性与确定性，充分发挥税收的导向性、激励性和调控性作用，为建设现代化产业体系注入活力。
（一）持续深化增值税改革，促进资源要素高效优质配置
建设以实体经济为着力点的现代化产业体系，意味着需要围绕经济高质量发展，引导各类要素向实体经济聚力，实现产业间的有序链接和经济循环畅通。税收制度应当从税收中性出发，减少对已有生产方式和经济结构的扭曲。增值税作为对所有经营活动普遍征收的税种，贯穿于生产、分配、流通、消费全过程，持续深化增值税改革有助于实现资源要素高效优质的市场化配置。
1.完善增值税抵扣机制，畅通增值税抵扣链条。科学的增值税抵扣机制能有效实现增值税的中性，避免税收对经济运行的扭曲，是增值税的“灵魂”（王建平，2022）。营改增全面推开后，增值税抵扣机制不断完善，有效提升了纳税人的税法遵从度与税务机关的税收征管效率。但是目前，增值税部分环节仍然存在抵扣链条不畅通的情况，一些与企业生产经营关系密切的进项税额尚未纳入增值税抵扣范围，银行贷款利息支出的进项税额便是其中焦点。根据《营业税改征增值税试点实施办法》（财税〔2016〕36号），贷款利息收入能开具增值税专用发票，但购买方不得抵扣进项税额。对企业而言，购买的贷款服务无法抵扣的进项税额会在一定程度上转嫁给下游企业，导致重复征税现象，并且使制造业、其他服务业与金融业之间的增值税抵扣链条脱节，造成实体经济尤其是贷款规模较大的产业部门的税负偏高。中国人民银行公布的数据显示，2022年企事业单位贷款余额为139.36万亿元。在我国实体经济综合融资成本明显下降的背景下，按照新发放企业贷款加权平均利率4.17%计算，非金融企业支付的贷款利息约为5.8万亿元。由于贷款利息不能抵扣进项税额，致使企业增加约3 480亿元的增值税成本，从而推高了企业经营成本。畅通增值税抵扣链条的影响不亚于降低税率。为进一步减轻企业融资成本，助力实体经济高质量发展，可考虑将贷款利息支出纳入增值税进项抵扣范围，有效衔接实体企业与金融业的增值税抵扣链条。
2.优化增值税留抵退税制度，提升政策确定性。增值税留抵退税是实行增值税制度国家的主流做法。留抵退税是对增值税制度及其税收中性特征的重大改进，旨在降低制度性交易成本，释放市场活力（吴怡俐 等，2021），在激励企业专注创新、投资高质量固定资产和加大对人才资源投入方面效果显著。企业对增值税留抵退税政策的获得感极强，应将其同步优化后由阶段性政策转为制度性安排。一是延续并逐步扩大留抵退税政策的适用范围。除了2022年留抵退税新政涉及的小微企业和制造业等6个重点支持行业可以享受一次性退还存量留抵税额并按月全额退还增量留抵税额之外，适用普遍性留抵退税政策的企业允许退还60%的增量留抵税额。在综合考虑各级财政可负担程度的基础上，建议将60%的比例逐步提高，待条件成熟时取消退税比例限制，对所有行业实施统一的留抵退税政策。同时，按照现有政策规定，只有纳税信用等级为A级或者B级的企业才有资格申请增值税留抵退税。而新设立企业和评价年度内无生产经营业务收入且年度评价指标得分70分以上的企业适用M级纳税信用。这无疑对前期投资巨大且短期无法获得销售收入的科技型重资产企业极为不利。建议将M级纳税信用企业纳入留抵退税政策适用范围，并加强对此类企业的风险监控，帮助资质良好的初创期企业降低经营成本，助力企业创新。二是减少增量约束，适度降低留抵退税门槛。适用普遍性留抵退税政策的企业需满足“连续六个月增量留底税额大于零，且第六个月不低于50万元”的退税门槛要求。增量条件虽然能够兼顾政府财力与重点企业，但是也无形中致使受益企业范围收窄。建议逐步降低增量标准，如减小增量额度或缩短连续增量时长，并最终过渡至留抵退税累计条件，即纳税人一定期限内累计留抵税额达到规定金额就可以申请留抵退税。三是设置金额门槛，采取灵活的退税方式。考虑税收征管成本，建议设置留抵退税金额门槛，如累计留抵税额超过5 000元的纳税人可以正常申请留抵退税，未达到金额门槛的纳税人采取年度终了时一次性退税。对留抵税额较小、增资作用不明显的企业给予自主选择权，企业可综合考量经营需要与税收遵从成本自由选择结转抵扣或申请退税。
（二）税收精准赋能企业创新，提升产业体系先进性与安全性
产业体系的先进性是参与全球产业分工和掌握国际产业竞争主动权的客观需要，产业体系的安全性是大国经济把握发展主动权的必然要求。原始创新能力不足、关键核心技术受制于人、产业链总体处于全球价值链中低端是我国当前建设现代化产业体系的最大梗阻。科技创新是建设现代化产业体系的第一驱动力，税收政策应当适度加力、精准提效，进一步为企业创新赋能。
1.优化高新技术企业优惠，强化“高质量”导向。高新技术企业资质认定的8项指标中仅有研发投入强度一项与研发资金投入相关，没有对投入增速与质量的要求。在“企业创新能力评价”的“知识产权”评价中，企业通过积累一定数量的II类知识产权也可满足认定条件，加之对获取知识产权所有权的方式保留受让、受赠、并购等，不利于引导企业提升自主创新能力与研发质量。现有门槛指标较易被企业迎合，致使高新技术企业“含金量”下降（薛薇 等，2021）。国际上多采用的“专利盒”制度主要针对企业技术成果转化所得，而我国高新技术企业税率优惠涵盖企业全部所得，包括投资收益、营业外收入等与企业研发及核心知识产权无直接关联的收入。因此，应当强化高新技术企业税收优惠的“高质量”导向。一方面，提升高新技术企业资质认定的门槛要求。在资质认定的基础条件中纳入基础研究经费投入、研发费用年度（年均）增长率等指标。突出自主研发的知识产权获取方式，同时在创新能力评价中进一步限制II类知识产权的分值累积，并加大I类与II类知识产权的分值差距。另一方面，将纳入优惠的所得范围缩小至高新技术产品（服务）收入。
2.突出政策精准性，推动中小企业向“专精特新”发展。完善中小企业税收优惠政策，着力培育“专精特新”企业。“专精特新”中小企业是补链强链、有力应对“卡脖子”技术供给能力不足引发的安全风险的重要力量。研发费用加计扣除政策对中小企业会计核算制度健全以及费用发生额准确归集提出了要求，加之企业极易发生亏损，使其从该项政策中获得的减税收益有限。对于明确涉及中小企业的创业投资优惠和“加强型”研发费用加计扣除，政策享受条件又与“中小高新技术企业”“科技型中小企业”的资质认定绑定，极大地缩减了优惠的适用范围，削弱了政策对中小企业的扶持力度。我国科技型中小企业可享受研发费用100%加计扣除，对比英国130%和新加坡150%的加计扣除比例，仍有一定政策空间。可借鉴新加坡曾实施的“生产力与创新优惠计划”，阶段性提高中小企业研发费用加计扣除比例。对中小企业不足扣除的当期研发费用，除可自盈利年度结转扣除外，建议引入现金返还方式，允许企业按照未弥补亏损或者研发费用加计扣除总额的一定比例享受现金返还，破解政策无法惠及尚处于亏损状态的中小企业的难题。
3.聚焦基础研究与科技成果转化，提升产业体系韧性与抗风险水平。一是聚焦创新链短板，激励企业持续增加研发投入。创新型国家呈现出企业深度嵌入创新链条前端活动的鲜明特征，由企业执行的基础研究经费比重均维持在20%以上，日本和韩国甚至达到50%左右，而我国近两年才升至6.5%。缺乏对基础研究的深度参与也成为制约我国企业创新能力和基础研究成果转化效率提高的重要原因。我国制造业企业加计扣除比例提高至100%，就优惠力度而言处于世界采用同类型优惠方式的中等偏上水平，如果单纯提高比例很可能造成政策边际效果递减。一方面，可考虑借鉴国际经验，设置条件将扣除率与研发费用年度增减率相关联，增量部分可享受更高的扣除比例，实现从总量与增量两个角度对企业的引导。同时，可提高基础研究费用适用的扣除比例，实现对创新链上游环节的精准引导。另一方面，持续推动企业由单打独斗的“个体创新”向“合作创新”转变，注重对产学研合作的引导，进一步提升企业用于基础研究支出的税前加计扣除比例。二是探索“专利盒”制度，促进企业科技成果转化。党的二十大指出，要加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平。2022年，我国内资企业发明专利产业化率为46.5%，与发达国家和地区同类型专利权人的专利产业化水平相比，仍有明显提升空间。“专利盒”制度是欧洲国家广泛采用的促进知识产权转让的所得税优惠政策，能够鼓励企业将其所掌握的知识产权投入市场交易活动，促进企业积极将所掌握的技术方案申请为专利或其他知识产权，促进技术与知识在市场主体间流动（肖冰 等，2021）。我国目前针对科技成果转化的税收优惠政策数量有限，且范围限定于企业转让所有权、5年以上全球独占许可使用权和非独占许可使用权取得的技术转让所得，与“专利盒”政策相比限制条件较高。建议通过优化“技术转让所得减免企业所得税”政策探索，实施“专利盒”制度，增强企业科技成果转化能力，助力关键核心领域技术突破。将中关村国家自主创新示范区特定区域内居民企业技术转让所得减免企业所得税政策复制推广，适当放宽或者取消有关5年时间限定的认定标准，提高免征额度。将专利的政策适用范围限定于发明和实用新型两类，提高优惠的技术门槛。依据税基侵蚀和利润转移行动计划，遵从“经济实质性”原则，以企业是否对知识产权价值作出贡献作为判断依据，只有纳税人为开发知识产权实际产生了与之关联的费用支出且应用该知识产权获得收入才可享受税收优惠。
（三）聚焦新业态优化税制设计，推进产业体系高端化、智能化、绿色化发展
在全球数字化革命的背景下，如何释放数字经济增长潜力，已是事关现代化产业体系建设的关键命题。同时，保护生态环境的需要也对产业体系发展提出了更高要求。税收在促进传统产业高端化、智能化、绿色化转型升级和培育壮大战略性新兴产业等方面应发挥更加精准的作用。一是加快政策布局，提高税收制度与数字经济适配度。数字经济是推动我国经济增长的重要引擎，也是建设现代化产业体系的重要发力点。数字经济催生了大量与传统经济形态迥异的新业态，其虚拟性、渗透性与外部性特征对建立在工业经济基础上的现行税制带来了巨大冲击和挑战。税收作为最能感知数字经济颠覆性影响的前沿地带，应对数字技术发展与经济模式转变给予及时回应。长期看，要顺应数字技术演进规律和产业变革趋势，着眼于税收中性和税收公平原则，有效识别数字链条中价值创造环节以及消费者对于价值创造的作用，在税法条目中增添数字经济涉税内容，细化纳税主体、课税对象、征税标准等税收要素，并统合改进税收征管制度（李蕊 等，2020）。短期看，建议适时扩大和优化研发费用加计扣除政策的费用归集范围与口径，对数字经济关键核心技术如芯片及其制造设备、人工智能等研发给予税收支持，增强数字产业链关键环节韧性，助力打造具有国际竞争力的数字产业集群。为催生新的商业模式，可考虑将数字化转型投入、利用大数据开发新服务的研发成本等纳入研发费用范围。将数字经济相关产业纳入高新技术企业优惠政策的支持范围，实现数字经济与实体经济全方位深度融合，充分释放数字技术与数据要素红利，催生更多新的经济增长点。二是强化绿色税制建设，推动绿色税收体系完善。我国既需要“减污”以改善生态环境质量，又需要“降碳”以实现“双碳”目标，减污降碳协同增效成为全面绿色转型的必然选择。目前，环境保护税、资源税、车船税、烟叶税、耕地占用税五大资源环境类税种已全部完成立法，增值税、消费税和企业所得税等传统税种也进行了“绿色化”调整。但从协同推进减污降碳目标的角度看，政策体系仍有待完善。要进一步发挥税收在促进绿色低碳转型过程中独特的引导作用，鼓励企业主动转变发展方式，推动技术革新、产业转型升级。碳税与碳关税已经成为世界主要经济体博弈的重要工具，而我国尚未将碳排放纳入征税范围，建议在综合考虑碳交易的基础上加快推进开征碳税。优化现有绿色税制，围绕减污降碳重点领域，进一步扩大环境保护税的征收范围或提高高耗能、高污染排放物的环境保护税税率，增强消费税对消费行为的引导力度，加强对绿色低碳产品和技术的税收支持。同时，绿色税制应实现与财政、金融、价格政策的协调配合，在促进绿色低碳发展上形成政策合力。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第4期。）
欢迎按以下格式引用：
孙莹.以现代税收制度推动建设现代化产业体系[J].税务研究，2024（4）：122-127.
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●税收服务高水平对外开放的思考——基于新疆打造“税路通·新丝路”服务品牌的调查
●适用民事法律规则评价税收法律关系应遵守的界限——基于某委托代理销售合同纠纷案的分析
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事