数字经济对地方政府征税努力的影响——引入政府竞争视角的实证研究
作者：
杨默如（华侨大学经济发展与改革研究院）
曾静婷（华侨大学经济与金融学院）
朱祐媛（厦门大学经济学院）
2017—2024年，我国《政府工作报告》连续8年重点强调“数字经济”，表明国家高度重视数字经济发展。2023年4月，国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示：2022年我国数字经济规模占国内生产总值（GDP）的比重为41.5%，总量稳居世界第二。数字经济是构建现代化经济体系的重要引擎，也是加快发展新质生产力的重要支撑。
随着数字化转型驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，作为反映政府治理能力的重要指标——征税努力，也受到数字经济高创新、强渗透、广覆盖、易更迭等特征的影响。征税努力是税收经济学中的常用指标之一。在研究中，征税努力被定义为实际税收比率与潜在税收比率的比值（储德银 等，2019）。征税努力既是政府收支和国家繁荣的基石（Besley 等，2013），也是政府协调市场机制运转、调节企业生产经营和支持经济高质量发展的重要手段（吕炜 等，2022）。科学分析数字经济对政府征税努力的影响对于推进国家治理现代化意义重大。许多学者分别从转移支付、财政职权和财政收支等角度（胡祖铨 等，2013；范子英 等，2020；申珍妮，2018）对征税努力的影响因素展开探讨，结合税柄法（Newlyn，2007；储德银 等，2019）、代表性税制法（Purohit，2006）和随机前沿分析法（Battese 等，1995）等方法对征税努力进行估测。艾华 等（2021）认为，数字经济可能加剧税收征缴与国民消费的背离，东部地区（多是数字企业的注册地或总部所在地）与中西部地区（多是消费地，甚至是生产地、所得来源地及业务发生地）的税基分配更趋失衡。刘建民 等（2021）发现，数字经济发展有助于提高本地财政的可持续性，而对邻地存在“虹吸效应”和“洼地效应”，不利于邻地财政的可持续性。解垩 等（2022）通过实证研究，得出数字经济对税收增长具有显著的负向效应。王立平 等（2023）基于财政分权角度，发现数字经济通过加强财政分权抑制地方政府征税努力。
本文对征税努力的研究主要聚焦于地方政府。从必要性上看，主要有三个方面。一是征管体制改革的背景。国税地税征管体制改革之后，省以下政府仍可使用财政优惠等手段对当地税负进行调节，但较之以前，地方政府影响实际税负的程度有所变化，值得关注。二是财政体制改革的趋势。《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》提出，“建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制”。本文征税努力指标能够反映省以下政府财力分布和基层保障情况。三是区域资源配置的需要。资源配置职能主要由地方政府承担，而征税努力是地方政府“工具箱”中的重要一项。从可行性上看，主要有两个方面。一是数据可获得。由于披露数字经济数据的年份较近，因此，研究省以下政府样本可获取充足的数据。二是区域可比性。征税努力变量体现区域间对比关系。结合数字经济发展本身具有的区域差序性，研究也将为调动地方政府积极性、加速全国统一大市场建设提供定量研究依据。
基于此，本文运用2011—2020年我国214个地级市面板数据，实证检验数字经济对地方政府征税努力的影响。本文的边际贡献主要体现在以下三个方面：第一，使用地级市面板数据，体现城际差异；第二，引入政府竞争作为机制变量，厘清政府行为对实际税负的作用；第三，深入讨论数字经济对地方政府征税努力影响的异质性，建议精准施策。
二、理论分析与研究假说
（一）数字经济对征税努力的总体影响
一方面，数字经济通过技术效应提升地方政府征税努力。数字经济以数字技术为核心驱动力。从技术效应看，一是数字技术强化对政府的监管，通过构建全国政务一体化平台，实现跨层级、跨区域和跨部门的协同监管，更好管控征税的自由裁量空间，有效防止税收流失，切实提高征税效率；二是数字技术强化对纳税人的监管，通过形成全国一体化税收大数据共享平台，实时掌握全国纳税人的数据信息，精准打击偷逃税（谷成 等，2022），从而提升实际税率。
另一方面，数字经济通过侵蚀效应和收入效应抑制地方政府征税努力。从侵蚀效应看，数字经济以现代信息网络作为重要载体，其高虚拟性、高隐蔽性和高流动性使企业能够利用信息网络载体规避传统税制中的常设机构规定，导致生产经营地或价值创造地无法征收税款，从而降低地方政府征税努力。从收入效应看，数字经济以数据资源作为关键生产要素，有利于推进数字产业化和产业数字化（乔晗 等，2022）。作为新兴的经济形态，数字经济必然创造新的税源（王立平 等，2023）。税源拓宽使预算收入目标容易达成，引致地方政府缺乏动机课征更多税款，从而降低征税努力。
总之，数字经济直接影响征税努力，但作用方向存在正负两种可能。净效应究竟是正还是负，尚需实证检验。基于此，本文提出假说1：数字经济能够影响地方政府征税努力。
（二）数字经济对征税努力的非线性影响
数字经济在发展初期对税源的涵养作用（技术效应）超过抑制作用（侵蚀和收入效应），数字经济产生的较高利润率很可能给地方政府带来较高的税收弹性率。然而，数字经济的快速发展又促进商业模式的不断迭代升级，对税收政策和税收征管提出了新的改革需求。由于当今各国并未形成统一的数字税课征框架，经济合作与发展组织（OECD）“双支柱”方案的实施仍然存在不确定性，因此，纳税人通过数字平台转移税基甚至跨境逃避税的现象难以避免，再加上税法修订和征管协作耗时较长，数字经济对税收收入的抑制作用可能表现得更为明显。阶段性差异化效应使数字经济对征税努力的提升作用呈现先强后弱的趋势。基于此，本文提出假说2：数字经济对地方政府征税努力的影响呈现存在门槛值的非线性效应。
（三）数字经济、政府竞争与征税努力之间关系
第一，数字经济影响政府竞争。（1）数字红利促进区域协调发展，缓解政府竞争。一是从税源上，数字经济打破由行政区划和地理因素引起的市场割裂状态（蓝庆新 等，2022），有助于实现共同富裕，减轻各地政府面临的同级竞争压力；二是从收入上，数字经济带来的信息化程度提升有助于提高税收收入，增加财政自给率，减轻地方政府申请财政转移支付的压力。（2）数字鸿沟使区域间发展差距倍增，加剧政府竞争。一是部分地区占据数字经济发展的先机，而部分地区错失数字经济发展良机，可能会进一步拉大区域差异；二是管辖权确定的裁量或筹划空间变大，可能加剧地方政府竞争。总之，数字经济对政府竞争影响的净效应究竟如何还需要实证检验。
第二，政府竞争影响征税努力。一方面，地方政府为在同级竞争中吸引更多的资本、劳动、技术等可流动生产要素，往往以减轻这些生产要素的实际税负，即降低征税努力为代价（范子英 等，2013）；另一方面，争取转移支付是政府竞争的重点领域，对地方政府而言，转移支付具有某种程度的税收替代效应，可能使其放松征税努力（吕冰洋 等，2018）。可见，政府竞争越激烈，征税努力越降低，两者呈负相关关系。
由上述分析可知，数字经济既能通过数字红利缓解政府竞争进而提升征税努力，又能通过数字鸿沟加剧政府竞争从而降低征税努力。基于三者关系，本文提出假说3：数字经济不仅直接影响征税努力，而且通过影响政府竞争间接影响征税努力。
（一）模型设定
在上述理论分析和研究假说的基础上，本文设定以下基准模型：
在式（1）中，下标i和t分别代表城市和年份，Tei,t是第i个城市第t年的征税努力，Digei,t是第i个城市第t年的数字经济发展水平，Xi,t代表城市控制变量集，模型控制城市的个体固定效应为σi，年份的时间固定效应为μt，ε为随机扰动项。
（二）变量定义
1.被解释变量：征税努力。本文沿用当前国内外学者主要采用的税柄法对地方政府征税努力进行测度。首先，将征税努力定义为实际税收比率与潜在税收比率的比值，即Te=RTaxR/PTaxR；其次，借鉴黄夏岚 等（2012）、李言 等（2021）的思路，构建回归方程估算各解释变量系数（变量定义与计算公式见表1，略），如式（2）所示；再次，用上述估算得到的解释变量系数，对潜在税收比率进行预测；最后，用实际税收比率与其相比，得出各地征税努力。
2.核心解释变量：数字经济发展水平。借鉴赵涛 等（2020）的指标体系设计，构建中国地级市数字经济发展水平评价指标体系（见表2，略），采取熵权法计算得到各地级市数字经济发展水平（Dige）。
3.机制变量：政府竞争。虽然衡量政府竞争的指标有很多，但是经济发展水平是政府最为主要的竞争目标（储德银 等，2020）。同时，考虑地方政府不仅以相邻地区经济发展水平为“标尺”，而且存在全国层面竞争的现象，本文借鉴缪小林 等（2017）的研究，构建相邻政府竞争指标（compete_xl），计算公式如下：
政府竞争“对手”还包括同省各市，仅考虑相邻市可能导致结果偏差，因此，在式（3）基础上构建同省政府竞争指标（compete_ts）再检验，计算公式如下：
4.控制变量。为剔除干扰因素，本文选取8个控制变量：（1）经济发展水平用地区生产总值取自然对数衡量，考虑到经济发展水平对征税努力的影响可能是非线性的，因此，经济发展水平再取平方项；（2）人口规模用地区年末总人口取自然对数衡量；（3）市场规模用社会消费总额占地区生产总值的比重衡量；（4）政府财政收支用一般公共预算收入与一般公共预算支出之比衡量；（5）转移支付用一般性转移支付收入与一般公共预算支出之比衡量；（6）人力资本储备用本专科在校学生数取自然对数衡量；（7）公共卫生服务水平用执业医生数取自然对数衡量；（8）交通基础设施用人均道路面积取自然对数衡量。
（三）数据来源和描述性统计
本文数据主要来自《中国城市统计年鉴》、国家统计局和北京大学数字金融研究中心。城市税收数据部分来自地方财政年鉴，其余转移支付数据系由笔者逐一从各地财政厅和财政局获取。对于少数缺失数据，通过线性插值法以及查阅地方统计年鉴、统计公报和司尔亚司数据信息有限公司（CEIC）数据库补足。另剔除重要数据缺失严重的城市（如巴彦淖尔、乌兰察布、白山等），以及在研究目标期间区划变动的城市（如海东、毕节、莱芜等）。最终选取2011—2020年我国214个地级市作为研究样本，并以2011年为基期进行平减。
本文基于2011—2020年我国214个地级市面板数据实证检验数字经济对地方政府征税努力的影响。研究发现：一是数字经济显著提升地方政府征税努力，该基准回归结论亦通过了多种稳健性检验；二是数字经济对地方政府征税努力的影响因区域、转移支付和信息化水平而异，数字经济对东部和南方地区、低转移支付和高专项转移支付以及高信息化城市的征税努力具有更显著的促进作用；三是数字经济对地方政府征税努力的影响呈非线性正向效应，即当数字经济变量超过门槛值0.099 8时，正向效应由强转弱；四是政府竞争程度的加深在数字经济提升地方政府征税努力的过程中具有阻滞效应。鉴于此，本文提出以下政策建议。
（一）基于数字经济能够提升征税努力且存在异质性，应差异化培育数字经济，全方位共享技术红利
基于区域异质性，要从以下两个方面着手。第一，打通数字基础设施大动脉，引导推进新型数字基础设施建设。应合理梯次布局数字基础设施建设，匹配“东数西算”工程，缩小区域之间数字鸿沟，促进区域间高效互补和协同联动，提升全国整体数字技术水平。第二，通过顶层设计，引导数字经济要素资源在全国统一市场的合理布局和优化配置。对于东部和南方地区，充分发挥数字经济的引擎作用，打造国际前沿数字产业集群，引导数字企业积极“走出去”；对于非东部和北方地区，承接差异化数字产业转移，推动与实体经济的融合发展，带动传统产业转型。最终推动各区域相对均衡发展，推进国内国际双循环，实现共同富裕。基于转移支付异质性，要适度降低转移支付占一般公共预算支出的比重，但提高其中有利于发展数字经济的专项转移支付占比。基于信息化异质性，要充分发挥数字普惠金融“β收敛”效应，提升城市信息化水平，使数字经济更好助力国家治理现代化。
（二）基于数字经济可提升征税努力，但超过阈值其正向效应又明显降低，应以数据要素和数字技术赋能智慧税务与政府治理现代化
第一，以数据要素赋能智慧税务与政府治理现代化。税务部门以海量涉税数据驱动的数字化转型为契机实现征管网络化、信息化、数字化和智能化，让税收“触角”深入基层、深入社会、深入虚拟时空，以有效应对新业态的挑战，重塑传统税收秩序。同理，地方政府也要以数据要素赋能政府治理现代化，充分挖掘海量数据的价值并充分应用，由事后风险的“后视镜”转变为事前决策的“望远镜”，覆盖政府治理全领域全链条，优化执法、服务和监管体系，提高税法遵从度和社会满意度。第二，以数字技术赋能智慧税务与政府治理现代化。比如，将类似基于对话的生成式预训练转换器（Chat Generative Pre-Trained Transformer，ChatGPT）等技术嵌入政府治理中：一是替代基础性和程序性工作，如个性化模拟场景下税费计算预览、财政税收政策答疑和资料归集等，减少重复劳动，聚合多维数据；二是利用精准算法和机器学习，规避人为干预，模拟高阶博弈，提升决策效率和质量；三是构建面向公众的一体化元宇宙政务服务体系，助力政府治理现代化。
（三）基于政府竞争机制检验结果，应优化新型核算系统，完善转移支付制度
第一，科学确认数据资源价值，合理拓展地方税源。在数字经济下，“数据资源入表”给财税收入的规范核算和地方税源的拓展带来机遇与挑战。我国确认数据要素的会计实务才刚刚起步，数据资源的确权和收益在财税政策上仍有研究空间。未来关于数据资源进入政府公共预算体系的政策可在部分省市先行试点，再分批次推广。第二，继续完善转移支付制度，促进区域合作共赢。要关注城际数字发展分化现象，加大数字基础设施类专项转移支付项目的落地。特别是对经济欠发达地区，要以财税政策工具弥合城际数字鸿沟，共享发展红利，同时避免地方政府过度倚重转移支付而降低征税努力。
（四）基于数字经济对征税努力的综合影响，应统筹国内循环与国际循环的税制协调、统筹数字资本与数字劳动的税制设计
第一，统筹国内循环与国际循环的税制协调。当前，国际税收多边共治格局已现雏形（韩霖 等，2022）。在促进国内国际双循环趋势下，我国税改的方向如下：一是国内区域间税源划分由生产地原则转向消费地原则；二是国内区域间实际有效税率可采取“限低”措施，即对所得超过一定金额的企业，限制其实际有效税率不得低于某一固定比值，该固定比值可考虑设定在5%～15%。上述税改方向与OECD国际税改“双支柱”方案相对应，将有利于促进国内国际双循环。第二，统筹数字资本与数字劳动的税制设计。总体上既要遵循税收中性原则，又要遵循税收效率原则。具体建议如下：一是在降低对数字资本所得征收的企业所得税税负的同时，适度降低对数字资本股息红利征收的个人所得税税负，以更好激发市场主体向科技创新领域投入资金与人力的积极性；二是将数字经济相关的研发费用加计扣除由原先仅适用企业所得税扩大至个人所得税经营所得及其他相关税目的范围，使数字劳动者能够充分享受数字经济相关的税收优惠政策。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第5期。）
欢迎按以下格式引用：
杨默如，曾静婷，朱祐媛.数字经济对地方政府征税努力的影响：引入政府竞争视角的实证研究[J].税务研究，2024（5）：63-71.
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