以税收治理数字化助推数字经济高质量发展
作者：
于海峰（广东财经大学）
实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出了“打造数字经济新优势”的目标。在中国经济迈向新发展阶段的过程中，数字经济高质量发展被赋予了重要战略地位。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，整体性集成式提升税收治理效能。党的二十届三中全会对深化财税体制改革作出部署，要求“研究同新业态相适应的税收制度……深化税收征管改革”。以深化财税体制改革为历史性契机，推动税收治理实现数字化智能化转型升级，已成为数字经济时代税务部门的重要议题之一。展望未来，新发展阶段下要加快构建数字化税收治理体系，以助力中国数字经济向高质量发展稳步迈进。本文基于政策文本和实践观察，分析数字化变革融入税收治理的战略意义，同时总结和归纳税收治理数字化包含的基本内容，并从多个维度探讨当前推动税收治理数字化需要重视的治理挑战与改革方向，进而锚定未来推动税收治理数字化的关键抓手。
（一）数字中国建设加快推进
党的二十大报告提出，要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”。国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示，现阶段，中国数据产量达8.1ZB，全球占比达10.5%，位居世界第二位；数字经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，占GDP比重为41.5%，已成为当前中国经济稳增长促转型的重要引擎。同时，截至2022年年底，中国已开通5G基站231.2万个，5G用户达5.61亿户，全球占比均超过60%；移动物联网终端用户数达18.45亿户，成为全球主要经济体中首个实现“物超人”的国家。随着中国经济社会逐渐步入数字化快速发展阶段，无论是日常生活中用于线上购物、支付、交易等服务的数字平台，还是工作场域中用于云存储、在线办公、视频会议等程序的数字工具，都能依托数字技术打破时间空间限制，促进资源要素的快速流动和不断循环。数字经济在满足人们随时随地访问与使用各种在线服务、远程操作等需求的同时，也在加速各类经营主体融合和市场组织模式重构，推动企业跨界发展及产业链条延伸（于海峰，2023）。而数字经济在加快经济社会运转的过程中，需要辅以相应的数字化社会治理体系建设，才能充分激发数字经济发展潜能并确保其行稳致远（马亮，2022）。
（二）税收治理数字化势在必行
党的二十大报告强调，要提升社会治理效能。数字经济时代，推动社会治理数字化作为社会治理效能提升与数字中国建设的重要结合点，能够为中国迈向高质量发展夯实数字化治理体系基础。推动社会治理数字化需要将数字技术渗透至社会治理的各领域各方面，从而有效构筑起以数字技术赋能社会治理的基本运行体系。数字化社会治理体系主要依托互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术，将信息以数字形式进行存储、处理和传输，推动不同维度政务数据的链接、交互及融合，以实现府际间的便捷交流、高效合作以及可持续创新（北京大学课题组，2020）。其中，推动税收治理数字化是数字化社会治理体系建设的核心内容和关键支撑。在数字经济时代，数据作为生产要素全面渗透至生产、分配、交换、消费等各个环节，由此产生的新业态和新模式也丰富了征税对象及税收治理内涵（于海峰，2023）。面对征税对象和收入分配格局呈现出的新特点和新变化，税收治理需进行相应的数字化智能化转型升级，才能有效满足数字经济时代的高质量发展要求，推动数字经济与实体经济实现深度融合。
《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出要充分运用现代信息技术，加快推进智慧税务建设。在此指引下，全国各地税务机关加快推进数字化转型，通过优化税收服务模式助力税收治理提质增效。比如：北京首创“线下零窗口”智能税务模式，主要税费业务均可通过非接触式办理，实现税务环节办理时间由90分钟压减至5分钟，自动化办理率达92%；上海建成全国首个“5G智慧胶囊厅”，能够提供人机交互“智能咨税”、专家视频“远程帮办”等智慧服务，实现296项高频涉税业务云端“轻松办”；广州税务部门运用前沿数字技术，通过“政策找人”“企业画像”等方法构建征纳互动服务新模式，并且推出“131需求快响机制”，即纳税人需求1天内归集信息，3天内研判反馈，1天内提级响应；2023年，广东省印发实施的《“数字湾区”建设三年行动方案》（粤办函〔2023〕297号）明确提出，要发挥“粤商通”等数字平台覆盖活跃市场主体优势，为粤港澳大湾区企业提供开办、融资、税务、政策兑现等营商全链条、掌上办服务，旨在以税务等政务服务数字化促进大湾区市场主体经营全链条服务优化。不难看出，现阶段，无论是国家层面还是地方层面，均高度关注税收征管与服务的数字化转型，由此也势必推动新时期的税收治理不断迈向全方位、深层次的数字化变革。
二、税收治理数字化的基本内容
近年来，随着数字化智能化等范畴逐渐融入税收工作之中，税收治理数字化逐渐成为学术界聚焦的重要议题，其考察范围日益扩展，已形成较为清晰的研究脉络。从学术界已有研究看，税收治理数字化主要可归结为以下三个维度的数字化：一是税法规则与制度体系数字化；二是税收征管与服务体系数字化；三是税务信息与组织体系数字化。
（一）税法规则与制度体系数字化
税法规则与制度体系数字化主要强调将数字化理念融入税法规则与制度体系之中。由于数字经济深刻改变了税收治理形态，构建数字税制并推动数字税立法已成为当前国内与国际层面高度关注却又存在诸多认识分歧的重要问题，并由此形成了关于数字税立法的两种路径。第一种是将数字税界定为与数字经济相关的各类税种的统称，因而主张在现行税法框架下进行制度改进（余加喜 等，2020）；第二种是基于数字经济及其相关课税要素的特殊性，主张制定专门的数字税法与制度（张守文，2021）。无论是边际改进还是专门制定，均表明数字经济时代需要在制度层面上对税收治理进行因时制宜的深度调整，包括宏观、中观与微观维度的数字化税收制度联动，以及国内与国际的数字化税收制度衔接等。从规范数字经济时代市场竞争格局看，政府需要在数字经济税法规则的制度设计上秉持税收法定原则、锚定数字经济的经济实质，构建刚性立法与柔性规则相结合的规范体系（欧阳天健，2022）；从完善数字经济时代要素分配机制看，国家需要探索制定专门的数字税法（张守文，2021），建立数字经济税基客体化的选择标准，全面优化数字经济税法调节机制（白彦 等，2023）；从强化数字经济时代国际税法的良性互动看，各国需要为数字经济跨境互动过程中的税收问题提供多边解决框架，积极探索国际税法核心技术规则的制定（余加喜 等，2020）。
（二）税收征管与服务体系数字化
税收征管与服务体系数字化主要强调将数字化技术融入税收征管与服务体系之中。过往的税收征管与服务体系主要以传统工业经济运行模式为依托，既无法适应数字经济快速革新的发展要求，也与数字经济时代的政企关系不相匹配。与工业经济时代相比，数字经济时代的政企关系出现了一些新特征，包括从资产控制权到数据控制权、从重资产企业到轻资产企业、从管制俘获到算法俘获、从在地企业到非在地企业等（聂辉华，2022）。这些新变化主要源于数字技术的深度应用。因此，数字经济时代，税务部门需要展开全面的数字化变革以适应政企关系的新变化，通过高效应用数字技术，不断推动税收征管与服务体系建设向智能化、规范化以及科学化的方向发展（李鑫钊，2023）。新时期的税收征管与服务体系建设可依托互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术，不断优化税收征管与服务流程，大幅提高税收征管与服务的质量及效率，在增强税收征管公正性和透明度的过程中，为纳税人提供更加便捷、高效的服务体验（于海峰 等，2023）。与此同时，数字技术在税收征管与服务体系的深入应用也可为税务机关提供更加准确、及时的决策依据，能够更加明确地划分企业和个人取得收入的性质，更为清晰地界定收入种类及相关适用税率，从而切实减轻企业和个人的税收负担，优化税制结构，改善税收制度，提升税收征管与服务的科学性和精准性。此外，税务部门还可借助数字技术的深度应用来实现对纳税人市场活动数据的全面分析和实时追踪，找出其中蕴含的经济规律及变化趋势，从而进一步提升税收征管与服务的前瞻性和有效性（于海峰，2023）。
（三）税务信息与组织体系数字化
税务信息与组织体系数字化主要强调将数字化管理融入税务信息与组织体系之中。传统税务信息与组织管理在数据的采集、分析、挖掘及共享方面较为乏力，导致税收风险治理效率不高、纳税服务供给不足（倪娟 等，2021），难以适应数字经济时代下数据的快速复用及更新迭代。这势必要求新时期的税务信息与组织体系进行相应的数字化转型升级，加快构建与税务数据新特征和新变化相匹配的信息系统与组织模式。税务信息与组织体系数字化不仅是指税务系统中的人、财、物、信息、资源以及能力等都被数字化，更重要的是在税务系统中建立数字化决策、执行和监督的思维模式与组织方式，并落实为具体的税收治理行动（北京大学课题组，2020）。通过推动税务数据智能化管理与应用，税务机关不仅可以借助数字技术手段解决浅层次的税务信息管理问题，还能够高效调动并集中组织内部的资源与人员力量解决更为复杂、涉税金额更大的税务争议事项（卢奕，2021）。此外，税务信息与组织体系的数字化转型有利于增强税收治理透明度，推动税务机关和企业双方由政企分治转向合作互信（欧文斯 等，2021），同时也有助于打破政务分割和治理碎片化等部门协同问题，促进税务信息实现跨部门高效共享，提升税务组织的管理质量与协同效率（于海峰，2023）。
推动税收治理数字化涉及不同地区、领域、行业以及发展阶段，是一项庞大且复杂的全方位变革工程。稳步推进这项宏大的数字化转型工程需要正确处理以下四种关系：一是宏观、中观与微观之间的关系；二是政府与市场之间的关系；三是公平与效率之间的关系；四是发展与安全之间的关系。
（一）税收治理数字化需要正确处理宏观、中观与微观之间的关系
从宏观、中观以及微观三者之间的关联效应看，国家、区域和企业之间以税收为连接点形成前置关联与后置关联（陈云贤 等，2023）。这意味着推动税收治理数字化转型升级“牵一发而动全身”，既需要正确处理国家税收治理数字化和区域税收治理数字化之间的关系，也需要正确处理税收征管数字化和企业经营数字化之间的关系。需要认识到，在工业经济时代和数字经济时代中理应存在不同的税收治理逻辑，因此需要考虑“分税制”下税收治理数字化改革的方向问题。
具体而言，数字经济时代下社会治理效率的提升关键是要打破“数据孤岛”和治理碎片化问题，并实现大数据治理（北京大学课题组，2020）。而中国改革开放的成功实践表明，过往“条块结合、以块为主”的中央集权式治理模式具有独特的激励相容功能。那么，推动税收治理数字化是应考虑“小部制”以形成有效激励，从而激发税务部门自我数字化的积极性，还是应推行“大部制”以实现规模效应，注重促进相关政务部门数字化的协同。过往“条块结合、以块为主”的M型治理框架在数字经济时代是否继续适用，“条赋块能”的U形数字化治理模式是否会更具效率，如何协调不同层级政府的数字化治理体系（王方方 等，2023），值得认真研究。此外，有学者认为，税收征管数字化在短期内显著抑制了企业高质量发展，但长期动态效应则呈现“先抑后扬”态势（唐飞鹏，2023）。因此，还需要考虑如何以数字化转型畅通并完善国家、区域和企业之间的税收关联机制。概言之，推动税收治理数字化是一项事关宏观、中观与微观的全局性改革。
（二）税收治理数字化需要正确处理政府与市场之间的关系
高效推进数字化建设需要让政府的行为与激励和市场经济发展同向发力、互相促进（李稻葵，2021）。推动税收治理数字化是为了构建一种有效支持数字经济发展的税收政策体系，旨在引导企业全面投入数字化智能化领域，促进资源利用结构优化和产业结构升级，加快产业数字化和数字产业化，实现经济发展质量和效益的持续提升。换言之，推动税收治理数字化是为了在数字经济时代助力“有效市场”建设，而这一过程的实质性推动关键在于依托“有为政府”作用。因此，推动税收治理数字化实质上是数字经济时代打造“有为政府+有效市场”运行模式的重要内容（王方方 等，2023）。
从政府与市场的互动关系看：一方面，推动税收治理数字化使得地方政府与企业之间的互动更加密切（聂辉华，2022），那么，就该思考如何构建与之相适应的新型政商关系，如何防止税收治理数字化过程中产生政企合谋，如何依托税收治理数字化而有效推动政企合作；另一方面，税收治理数字化也赋予了政府更大的信息优势和治理主动权（马亮，2022），那么，就该思考区域政府对于辖区的社会治理是因势利导还是超前引领，产业政策是否会因税收治理数字化而更具效率，如何以税收治理数字化倒逼区域政府的管理变革和治理转型。此外，数字企业的“非在地”特征对税收治理数字化提出了更高的要求（聂辉华，2022）。类似“美团”“滴滴”的数字企业只在注册地缴税，而无须在其他地方缴税，那么地方政府该如何通过税收治理数字化保障其自身财力和公共服务供给，如何监管、防止套利现象，税收治理数字化是否能为数字经济时代的地方政府创新提供长效激励。事实上，这又延伸出另外一个议题，即税收治理数字化不仅是技术形态的数字化，还涉及行政理念的数字化和政府职能的数字化，需要从工业经济时代相对封闭、资源受限的治理范式转向以协同创新、资源生成为主要特征的治理范式。对于上述方面的探索，或许能为破解堪称经济学“哥德巴赫猜想”的政府与市场关系难题提供全新的思路与路径（陈云贤 等，2023）。
（三）税收治理数字化需要正确处理公平与效率之间的关系
数字经济时代，由于数据的生成属性使资源稀缺性发生改变，过往以资源稀缺为前提而构筑起的收入分配格局或将面临调整与变革。需要认识到的是，数据本身并没有价值，因为单纯的数据只是字符。数据的价值实际上寓于所有权之中，只有赋予其产权的概念，才能催生出数据的价值内涵。而数据的使用价值寓于使用权之中，只有通过不断的交易和流转才能体现其使用价值。从使用价值最大化而言，数字经济发展需要使用权的流转以实现数据资源的有效配置；从价值最大化而言，数字经济治理需要所有权的保护以实现数据要素收益的公平分配。
因此，可以预期的是，数据资产的出现将深刻影响并重塑收入分配格局，并引致与之相关的政府统计和社会治理模式的相应变革（许宪春，2023）。那么，何种数据类型能够纳入数据资产的范畴？如何界定数据资产的内涵？如何准确评估并核算数据资产的价值？如何将数据资产的价值核算纳入至政府统计之中？这些问题事关税收治理数字化建设能否有效推进，亟待解决。只有厘清数字经济时代的数据类型，才能清晰界定数据资产及相关产权，进而为完善数字经济时代的政府统计和税收治理提供必要条件，在此基础上讨论与数据资产价值分配相联系的公平和效率问题也才更具意义。这既有利于经济社会明确数据资产的调配范畴，也有助于国家更为精确地调整和完善数据资产的征税体系，以精准高效的数字化税收治理促进数据资产价值实现公平分配，并推动数字经济时代的收入分配格局持续优化，为数字经济时代的共同富裕提供必要保障。
（四）税收治理数字化需要正确处理发展与安全之间的关系
数字经济时代虽充满着创新与变革，却也面临着较为突出的经济安全问题，主要体现为数据安全问题：从技术层面看，包括网络安全、数据加密以及备份恢复等方面（于海峰，2023）；从人文层面看，涉及道德、伦理以及法律等多个层面的风险问题（张守文，2021）。因此，推动税收治理数字化不应仅关注数字化转型对税务信息系统的赋能机制，还需要高度重视有关各种数字威胁的解决方案。比如，从国家安全的角度而言，既要重点防范国家内部的税务数字化风险，也要积极应对国际层面的税务数字化挑战。
从世界范围看，数字浪潮引致的税基侵蚀与利润转移等活动对市场国财政收入造成威胁，促使全球诸多经济体将数字化转型纳入本辖区税收治理变革的议程之中。比如，欧盟为应对国际数字巨头利用税收“洼地”进行转让定价的逃避税行为，考虑推进数字服务税（王玉柱 等，2022）。2021年，联合国对税收协定范本进行修订，增加了“自动化数字服务所得”条款，为发展中国家提供了一个应对数字经济税收挑战的双边解决方案，即市场国可通过在协定中纳入该条款的方式，获得对跨国企业远程提供自动化数字服务取得收入的征税权。2023年，在由国家税务总局举办的税收征管数字化高级别国际研讨会上，包括中国、日本、韩国、西班牙、荷兰、澳大利亚、巴西等21个国家的税务部门负责人达成一个普遍共识，即认为数字化是当今经济社会发展的重要趋势，新时期需要加快经济社会各领域包括国际税收业务的数字化转型。客观上，数字化转型嵌入国际税收业务之中有助于弱化跨境贸易壁垒，促进跨境贸易的自由化和便利化，但也会给国际税收业务安全带来新的课题与挑战，如国家数据管理安全问题、国家数字治理安全问题以及国际税收合作安全问题等。因此，推动税收治理数字化是一项事关国家财政金融安全的系统性工程，需要在统筹发展和安全的过程中有序推进。
（一）加快理念数字化转型，引领税收治理创新发展
推动税收治理数字化关键在于税收治理理念的数字化。治理理念深刻影响着税收治理的方向与成效，只有当治理理念全面突破工业经济时代的思维桎梏并将数字化理念深度融入新的治理范式之中，才是真正意义上的税收治理数字化。因此，新时期的税收治理应注重理念上的大胆创新，就数字经济时代下税收治理的新变化、新特征和新问题适时进行治理框架的重塑与调整，而不应怠于变革并墨守成规。对待数字经济时代下税收治理的新现象需要持以更加包容开放的态度，尊重市场经济的客观规律和治理逻辑，鼓励新模式和新业态的健康有序发展，在统筹经济活力与社会稳定的过程中助力数字经济高质量发展。
（二）促进技术数字化升级，赋能税收治理提质增效
推动税收治理数字化往往是技术先行，也即在治理技术数字化方面率先有所突破。需要意识到的是，税收治理数字化智能化并非一劳永逸，需要适时更新升级。从全球主要国家的税收治理实践看，数字化税务信息系统的及时更新换代对于提升税收治理的便捷性和精准度具有极其显著的促进作用。而新型数字化智能化技术在政务系统的全面引入和深度应用，则往往离不开高效的政企合作，且大多沿循着“政府推动—企业参与—市场运作”的三位一体模式。为此，要通过政府与企业携手推进税务信息系统的数字化升级和智能化改造，赋能数字经济时代的税收治理提质增效。
（三）推动管理数字化变革，支撑税收治理行稳致远
推动税收治理数字化需要相应的制度建设配套，尤其要重视在税务系统内部建立起数字化的行政管理方式。数字化管理概念早先源于企业管理领域，随着近年来电子政务和数字政府建设的加快，学术界愈加关注这一概念在政务管理领域的表征及应用。就数字经济时代的税收治理而言，推动税收治理数字化需要数字化管理的有效支撑，既包括推进税务机构内部决策、执行和监督模式的数字化，也包括促进机关组织间资源要素流动的数字化。要依托数字化管理在高效调动并整合政务资源方面的独到优势，推动税收治理数字化行稳致远。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第8期。）
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于海峰.以税收治理数字化助推数字经济高质量发展[J].税务研究，2024（8）：54-60.
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●税收视角下民营经济高质量发展研究——基于福建传承弘扬“晋江经验”的探索与实践
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事