人大教授孙柏瑛在中国基金会发展论坛·2019年会上的主旨演讲 | 年会精彩
中国基金会发展论坛·年度盛会作为行业最具影响力的交流平台之一，致力于成为搭建高层次的行业对话、交流、合作的平台。11月22-23日，中国基金会发展论坛·2019年度盛会以“坚守初心、共谋发展”为主题，在榕城福州圆满举行。来自600余家单位的近1500人出席本次年会。点击文末“阅读原文”了解更多关于中国基金会发展论坛合作方式，2020邀您共建共创行业生态。
编者按：
基金会践行社会公益之路，不能自外于政治经济大环境。我们处在一个百年未有之大变局的时代，世界经济格局正在改变，国际力量对比面临调整，纷繁复杂的政治经济环境加剧了前行道路的不确定性。
作为社会重要力量之一，基金会在社会治理、国家治理和全球治理体系中发挥着独特的价值和作用。为使中国的基金会对宏观形势有更加清晰的认知，从而更加负责任地投身社会建设，中国基金会发展论坛·2019年会特邀中国人民大学公共管理学院党委副书记兼纪委书记孙柏瑛出席11月22日开幕主论坛，并就国家治理发表主旨演讲。演讲全文如下：
▲以下演讲内容经作者确认发布，仅代表作者观点，不代表本平台立场。
各位好！
我是孙柏瑛，来自中国人民大学公共管理学院，我的主要研究领域是政府改革行为及其改革的逻辑。
今天我作为一个跨界人，与公益慈善领域就国家治理问题进行交流。首先请允许我向在座的各位表达敬意。我非常敬佩大家，因为大家是有温度的人。最近有一个帖子写得非常好，标题是“不是每一个人都有热气腾腾的灵魂”。正是因为有了志业的灵魂，大家才有温度，才给这个社会带来温暖，给这个社会带来激情，带来贡献，更带来了我们期望的活力。
今天的演讲，主办方让我解读一下刚刚结束的党的十九届四中全会《决定》的精神。我不想以一般读文件的方法做这个解读，我想先提出一个稍带学理化的问题，并围绕这个问题推进。
大家都来自于社会面，非常关注社会的成长、活力和影响力。社会面有一种天然的情怀，就是希望改革是自下而上进行的，是社会活力推动国家的发展。但是，如果我们换到国家的视角来看，国家实际上是如何定位和选择的？国家存在的意义在于回应社会的需求，同时它也要对社会的多元利益进行整合，促成社会的有机团结。
因此，我想问一个问题：在现代中国社会，当国家遇上社会，国家该如何回应与选择？它该向什么方向走？这是大家非常关切的问题，这也决定了未来到2035年的一段时间里，中国能否建立一个非常好的国家治理制度。
社会是一个网络系统，在某种意义上具有自发性和自在性，而国家则是一根“针”，它按照治理目标和理念，试图通过法律规范，将治理嵌入到社会。国家是人们建构的结果。因而，在现代化发展的进程中，国家最大的命题是如何应对现代化进程带来的社会变迁与社会问题，来调适国家与社会的关系，以使国家治理能力与社会发展要求相适配。那么，在今天，这个问题就是国家如何应对由城市化、工业化、信息化带来的流动性、社会分化、多样性、碎片化以及异质性结构。与传统社会形态相比，现代社会的这些属性让社会变化更加迅猛、更加复杂，国家治理需要对复杂性社会做出反应。
国家是“针”不是“网”，要如何应对当今利益非常多元化的社会结构？在中国这样一个后发国家，在“冲击——回应”的背景下，国家要做的事情：第一是如何做出回应；第二是如何调适和适应。同时，国家不是消极地回应，它试图去建构秩序，试图整合多元利益，试图规制、规范人们的行为，以保障社会生活的秩序稳定。
其实，西方在民族国家建立的进程中，也经历了如此反应，也要进行社会整合，建立强有力的国家治理系统。西方国家市民社会发展历程，是社会和国家持续互动的结果，围绕权力分享的制度，国家建立了契约精神，建立了法治，建立了代议制度，建立了服务型政府。我们看到，西方国家与社会之间互动过程，建构了它们一整套的社会利益整合方式，也就是在宪制框架下的代议制民主和竞争型两党体制。
今天中国在走向现代化的进程中，也面临着社会利益整合、重建社会秩序的重大命题，国家治理承担着这样的使命，这就是我们看到十九届四中全会《决定》提出建立三个共同体的概念，其中社会治理共同体与我们的行业领域密切相关。
四中全会的《决定》即是掌舵和把握未来几十年国家如何建构的方向和方略，它包括四个方面的关键点。
第一方面的关注，在国家视野里，“秩序”是什么？它非常强调一种秩序的生成与维持方式，究竟是自发性的秩序还是在国家统合下完成转型的秩序？这个秩序能否让一个庞大的国家成功转型，以其适应国情的独特模式走向现代化之路？中国共产党一直在反思自己的历史经验，也深刻思考苏联共产党衰亡的教训，要确定转型社会国家治理秩序重构及其顶层制度设计的战略导向。
第二方面的关注，依靠什么力量来建构秩序？领导国家治理的力量是什么？国家治理的现代化如何在执政党领导和引领下，通过定型化、规范化、成熟化的治理制度将多元的治理主体动员、聚合、联动起来，建立治理共同体，同舟共济，形成合力，共同治理公共事务，化解矛盾纠纷，共享改革成果。因此，制度建设对于中国未来发展意义深远。四中全会《决定》最重要的关键词就是“制度”，直接使用高达50多次，与其他定语合用高达130多次，可见制度建设对于实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴的价值所在。
第三方面的关注，国家与市场的关系如何调整和建构？国家规制经济的领域、边界、层次和方式如何，等等，这方面我们今天不展开。
最后一方面的关注，就是国家和社会的关系如何调适和调整？社会治理领域有着非常多中国独特的经验和治理工具。与西方国家的“国家——社会”关系二元分离的制度设计截然不同，我们国家的社会治理制度定位于“执政党——政府——社会”三元关系中政党引领的多元共治，塑造治理主体“你中有我，我中有你”的制度框架，相互嵌套。
政党具有非常强的组织能力来领导社会，我们用四个关键词来概括：组织与再组织化，统合，嵌入，管制。多年实践经验表明，中国共产党最重要的社会治理工具是组织化和再组织化，通过民主集中制和群众路线嵌入到社会和各类组织中。当然，其中包含很多中间性的技术安排，使这些制度安排得以落地。
那么，国家治理制度设计怎样才能将不断成长的力量包容、融合进去，通过开放、改革、分权赋予市场、社会以活力，每个行动主体都有动力贡献国家的发展和社会的进步，以及国家谋求永续的目标。在这个背景和视角下，希望大家能够理解“政党——国家”建设的基本逻辑和依据是什么，从四中全会我们看到了国家治理的这个命题。
这是我梳理的四中全会报告的一些关键词，这些关键词每一个都代表制度设计背后非常深刻的逻辑。在这里，我们看到两个关键点，这就是，中国特色社会主义作为我国走向现代化的一种路径、一种模式，体现了“中国之治”的方向愿景；而在中国特色社会主义制度下，要实现国家治理体系与治理能力的现代化建构，核心的建构力量来自坚持中国共产党的领导。据此，做出了全局性、整体性、统筹性的系统制度设计，这关系到国家治理体系基本制度的维度，支撑“五位一体”、“四个全面”战略目标的实现。
为了便于大家理解这一点，我画了一个简图，基本上勾勒出国家治理体系中一部分重要的制度组成，实际上形成了“四梁八柱”，从中可以看到，中央要建构全方位、整体性的中国改革发展制度，即国家的治理体系，以此来回应如何面对碎片化？谁来克服碎片化？如何整合？谁来整合？怎样整合？等等问题。在这个系统性的框架中，界定了每个行动主体和每个治理领域的目标、关键制度以及任务。
第一个，也是最根本的制度就是实现党的全面领导。党是最高的政治领导力量，发挥着总揽全局、协调各方的领导作用，党要将领导权落实到国家治理各领域各方面各环节。党遵循科学的、民主的、依法的执政理念和领导观念，党的执政逻辑的出发点在于“人民为中心”，表现为立党为公，执政为民。
接下来第一列左边是政党与政府的关系。政党与政府关系非常重要之点在于，在党的领导下建立一个强有力的服务型政府。政府改革的重点在于塑造一个廉洁、高效、为市场和社会提供发展环境与空间的组织系统，中国政府专注于持续的“放管服”改革。针对行政审批过多、过滥、程序链条过长且审批要求互为前置、审批部门以邻为壑等“牛鼻子”问题，政府以断腕决心和勇气进行“放管服”改革，其意义在于减少行政审批事项，减少审批程序，简政放权，为市场和社会释放活力空间。很多地方政府利用信息化、大数据、区块链技术，创新了为民服务、为民所享的治理经验。例如，浙江的“最多跑一次”改革，北京推行的“街乡吹哨、部门报到”机制，为街道赋权，海南和北京不断强化的12345接诉即访机制，解决民众的利益诉求问题和实际困难。
第一列的右边是已经考验中国这个大国千年的中央和地方关系问题，也就是中央权威统一性与地方的灵活性如何平衡的问题。在这个关系调整中，最大的关切是中央与地方“两个积极性”、“自上而下”的整体设计与“自下而上”的自主创新、统合与活力间的均衡如何被制度改革塑造出来。我们国家在央地关系上存在一个怪圈，就是“一统就死，一放就乱”：中央一统，地方就没有积极性和活力了，但一放开又存在难以规制的乱象和标准规范失序。解决问题的根本还是在于确立法治化原则和厘清党政纵向治理关系，也就是说，国家需要订立法定化的政府间责任和权力关系，要通过行政分权赋予地方以动力和活力。动力（动能）和活力将是未来中国改革开放获得成效关键的“双轮驱动”。
概括起来，国家治理体系和治理能力建构是“政党中心主义”，并形成了党政体制。
接下来，就是通过全面制度化的路径来实现改革目标。党不断推动各项治理的制度化，形成了非常好的制度改革样本。例如，现在农村正在试点、推广的土地三权分置改革，是对土地流转过程中农民的权利基础进行梳理和确认，赋权农民并保护农民权益。这些中观层面的改革制度设计和执行，有声有色。
关于社会治理制度问题。首先，它是通过非常有效的中国共产党的传统，也就是群众路线和再组织化机制来实现的。同时，也采用了依靠法治来确认社会权利，组织社会利益分配过程和吸纳社会精英。这些社会治理事务主要通过政党的组织机制来实现，也就是政党如何有效地去嵌入到各类组织中去。这里“嵌入”不等于控制，而是因为执政党具有跨界统揽的作用和力量。政府组织由于其从事的是专业化管理，具有明显的边界性，所以社会整合能力有限。政党则能够成为多元利益整合的代表者、利益的协调者，推动将公共问题转化为公共政策问题，并通过有效的政策制定，改革现有的痼疾，修正以往的治理制度和政策导致的问题，与时俱进。邹傥曾经形象地比喻，中国的政治与社会结构是一个同心圆，执政党位于同心圆的中心。
同时，我又画了一个图，清晰描述了这一结构的特征表现。同心圆科层结构有机整合社会，这个结构也采用了复合的治理价值逻辑和多重强化的激励模式，因而中国形成了混合或复合治理模式，治理运行中体制“你中有我，我中有你”，很像大理石状态，相互嵌套，政党的领导力就嵌入在这个大理石结构里。同时，执政党具备很强的组织激励能力，激励的方式多元，例如政治激励、专业性激励、界别的吸纳性激励，还有指标化的绩效考核激励，等等，这些制度设计十分精细。
十九届四中全会《决定》提出建立社会治理共同体，共同体观念强调共同体成员的共同愿景、共同关注、共同利益和共同行动规则创制。这就意味着必须有更加开放和包容的制度设计，赋予市场和社会活力与能量，让社会资本更有力地参与到国家治理体系，解决我们社会治理面对的共同问题。社会治理通过协商民主，包容各方的利益诉求，和而不同，求同存异。习近平总书记所提出的社会治理共同体愿景阐释了我国国家治理结构、制度、国家与社会关系等重大关切，指明了中国国家治理道路的未来方向。
如何在“党建引领”、“一核多元”的思路下践行共同体观念，面对的就是我们的制度如何思考从同质化社会到多样化、异质性社会的转换方式。卡蓝默说过，“从人类统一性原则出发去寻求统一可以得出解决方法的同一性”，而从此一寻求变成寻求普遍完成职责，在治理层次上才能达到多性。国家治理要保证具备三个基本条件，才能带领多元治理主体走向共建共治共享的格局。
第一，国家要坚决捍卫公共性原则、谋求“以人民为中心”和公共利益目标，这是国家的合法性基础。由第一个性质决定了国家的第二性质，即国家必须具有自主性能力，自主性要求国家超越了狭隘偏私的独特利益，国家必须坚守和实践公平正义的理念，必须通过法治和价值观，致力于创造机会均等、公正分配的政治与社会环境。第三是国家治理必须具有开放性和包容性，如果不能以自己开放的胸怀来包容多样性，包容差异，治理的能力和参与的动力就会枯竭。
总之，国家治理体系与治理能力现代化的“中国之治”，期待国家更具现代治理能力，更能让市场和社会变得有活力，变得更有创新精神，变得更富有影响力。唯有如此，我们国家才能变得更好更强大，我们中华民族伟大复兴的梦才能够实现。
· 推荐阅读 ·
精彩主论坛：
平行论坛：
年会热议：
▲点击上图或扫描下方二维码
了解基金会论坛合作方式，共建共创行业生态
文案 | 孙柏瑛
排版 | 胡葵玉