翟勇：构建我国生态文明建设法律体系

本文来源：《社会科学报》2017年12月14日理论观察专版，学习十九大精神环境法治主题文章，本文感谢作者与报社的授权。

作者介绍

翟勇（1959-）全国人大环境与资源保护委员会法案室主任。

   随着“十八大”提出生态文明建设和以后不断充实的关于生态文明建设的思想，在十九大报告中又进一步升华及不断完善，特别是习近平关于生态文明建设的系列重要讲话，使生态文明这一事关国家民族命运，甚至关乎整个人类生存发展重要基础的理论思想，不断为我国社会各阶层和世界各国所认识。这一理论把以往关于环境保护的理念和可持续发展的战略思维，提升到哲学意识形态的高度，使人类对环境资源问题的认识更具理性、更为深刻、更为全面。具体说生态文明建设就是关于人类对于生态的文明行为体系的建设，需要构建诸多相应的行为规范系统，也就是关于生态文明建设的法律体系。有关生态文明建设的系列思想已经为生态文明建设的法律规范奠定了哲学、逻辑学基础，生态文明建设法律体系有了基本的方向和内容、有了认识论和方法论基础。但生态文明建设不能仅仅停留在哲学思维和理论认识上，需要通过行为来践行。这就是推进生态文明建设的内涵，即要通过构建生态文明建设法律体系来推进生态文明建设。那么，如何在上述哲学思想的指引下构建生态文明建设法律体系呢。本文就此尝试着谈一点认识。

一、关于构建生态文明建设法律体系的理论指导

    首先，“十九大”报告进一步明确了政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设“五位一体”，并把生态文明建设置于政治、经济、社会、文化建设的突出位置和全过程这一深刻的理论内涵，更为坚定地“明确中国特色社会主义事业总体布局是‘五位一体’”。这个体系表明了它是由“五位”组成的，缺一不可，没有生态文明建设，这个“五位一体”就不能成立。同理，服务于这“五位一体”的法律体系也应当满足这“五位一体”的要求，需要人为法在首先符合“生态文明”的前提下来实现其利用自然的意愿和行为。对此，“十九大”报告还进一步强调“必须尊重自然、顺应自然和保护自然”，要求人必须在自然面前被动地去满足自己从前的意愿。而不能像从前那样在传统法律的规范下随心所欲地对待自然，这种传统的“规范”需要发生改变。其次，十九大报告中再次重申：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。为此，构建生态文明建设法律体系，应当充分体现上述思想，强化和完善关于保护绿水青山和生态系统的法律思维。第三，十九大报告中还指出：“实现中华民族伟大复兴，必须建立符合我国实际的先进社会制度”，这就使是强调构建生态文明建设法律体系，应当从中国的实际出发，采用相应的手段和措施，而不能盲地引进国外的理念和模式，必须将世界上的先进思想和理念进行中国化的改造，这是对“马克思主义中国化”思想方法的继承和发展，也就是中国特设社会主义的基本内容和方法。生态文明建设法律制度作为社会制度的重要组成部分，其构建也应当符合我国的实际需要，而不能从主观主义的意愿出发去设计立法方法和立法内容。第四，十九大报告进一步强调市场在资源配置中的决定作用，明确了供给侧和新常态下经济社会发展的根本在于提高质量和效率。生态文明法律体系的构建应当适应这一要求，把提高资源利用效率放在首位。通过以上对生态文明建设思想理论的认知，可以就构建生态文明建设法律体系提出一些设想。

二、关于构建生态文明建设法律体系的立法方法

    在如何构建生态文明建设法律体系的具体实践中，社会上提出了各种不同的立法主张和方法，当前最为典型的是以环境权为核心的法典编纂的立法模式主张。提出这种模式主张的人们认为，进行环境法典编纂是落实十九大报告精神，解决单行法立法重叠、冲突和空缺等问题的有效路径。如前所述，十九大报告明确提出：实现中华民族伟大复兴，必须建立符合我国实际的先进社会制度。环境权作为西方人权理论的组成部分被一些学者赋予“第三代人权”概念。但环境权仅仅是一个虚幻的意念，这种权利的获得需要有自然环境条件为前提和保障，而当自然条件具备的时候，不会有人提出环境权的诉求；当自然条件不具备的时候，环境权的诉求也无实际意义。环境权因为环境污染而提出，也应当从控制污染行为、赋予污染者保护环境的义务入手而实现，空洞的环境权最终仅仅会成为一种不满情绪的发泄和对抗国家权力的无意义的诉求。法典编纂作为传统立法的一种模式在人类立法史上发挥过重要作用，今天仍然有其一定的作用。但环境法典编纂需要一定的条件，特别是要适合我国生态文明建设实际这一条件。这一实际条件就是我国的生态文明建设在不断发展变化之中，其法律体系尚需不断探索和构建，而法典编纂是以法律体系、结构、内容相对成熟稳定为前提条件的。我国的环境法律规范种类多，内容庞杂，且在不断发展、变化之中，单行法的不断修改就是充分的证明。这是生态文明建设不断发展进步的现实情况，这种状况是不以人的意志为转移的，是难以用法典来固化的。一是庞杂的法律、行政法规、地方性法规和部门规章等难以编纂在一起；二是编纂后至少仍然存在法典与行政法规、地方性法规的协调问题；三是法典作为国家各项建设事业的保障工具，是要随着这些建设事业的发展变化而不断地发展变化的，生态文明建设在发展之中，相应的法律也应当在不断的变化发展之中，这个问题是难以通过法典编纂来固化的。因此，有关生态文明建设的立法方法也应当符合中国的实际，即从中国的实际出发，在不断总结经验、不断进行理论探索的过程中确立立法方法。

三、关于生态文明建设法律体系的内容调整

    以前述关于生态文明建设的思想理论为基础，可以粗略地对构建生态文明建设法律体系提出如下框架：一是按照“五位一体”和将生态文明建设置于突出位置和经济、政治、文化、社会建设全过程以及“尊重自然、顺应自然”的要求，对现有法律中涉及生态文明建设的内容做出适当地调整，以适应生态文明建设的需要。比如，传统法律思维把自然作为物来占有、使用、收益和处分，是不考虑这种自然物的自身需求的，只考虑人的意愿。但在生态文明建设的思想指引下，就需要在立法上考虑这种人利用自然的意愿与自然物自身规律的和谐关系。同时，还需要构建适应“一带一路”发展中特殊的生态文明建设的法律体系或者法律规范系统。二是根据“保护自然”的要求，补充和构建有关保护生态系统、维护生态安全的法律。如针对我国庞大的生态系统，目前尚无保护这个系统法律的现实，亟待构建有关保护生态系统的系列法律，首当其冲地应当制定一部基础性或者政策性的法律，已明确我国保护生态系统、维护生态（生物）安全的方针、政策、原则和基本制度和措施等。诸如制定国家公园法或者自然保护地法以对整个生态系统安全和保护做出系统规范；制定长江保护法对我国最重要的事关中华民族生存和经济社会发展的流域系统保护问题做出合理规范。三是生态文明建设的重要目标和任务是解决经济社会发展中对环境的污染和破坏问题，为了实现这些目标和任务，应当强化对污染的控制，而以往污染控制的法律更多注重于末端，虽然做出了诸多关于污染预防的规定，但由于在资源利用效率和城乡规划上缺乏有效的法律规范内容，甚至缺失相关法律而使得污染防治工作依然面临巨大压力，需要从科学的认识论、方法论上对立法思维进行调整，尽快补充完善有关提高资源利用效率的法律，修改城乡规划法以适应生态文明建设的需要。此外，适应和满足供给侧、新常态对质量、效率的要求，也需要补充完善有关资源利用效率的法律。总之，需要从生态系统保护、资源利用和污染防治三个方面分别完善和构建相关法律体系，并注重三个体系的和谐统一。

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