思享 | 邵六益:行政诉讼的“民告官”迷思?
行政诉讼的“民告官”迷思?
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作者:邵六益,中央民族大学法学院讲师、北京大学法学博士。
来源:本文以《行政诉讼的重心转移及其政法逻辑》为题,发表于《中国延安干部学院学报》2021年第3期,第109-121页;援引请参考发表版。
学术界通常将行政诉讼理解为“民告官”的产物,其实中国行政诉讼的产生有特殊的政法背景。在上世纪八十年代的经济转型过程中,行政诉讼提供了以司法权重新平衡地方政府与企业之间经营权的可能,通过对企业“经营自主权”的司法构建,地方政府对企业的控制被当作违法行为而受到遏制,企业而非公民才是参与行政诉讼的主体。当经济转型任务大体完成之后,已不需要行政诉讼来捍卫企业经营自主权,民商事诉讼成为助力经济发展的重要武器,但行政诉讼并未就此退出历史舞台,而是转到对公民权利的保护上来——公民个人成为行政诉讼原告的主要组成部分,扩大行政诉讼受案范围成为保障公民权的关键,也成为学术研究的重点。行政诉讼重心的这一转型,根植于中国政法环境的变化,也是改革开放四十多年间法治话语变迁的一个缩影。描述并解读行政诉讼重心从经营权到公民权的位移,既是理解中国行政诉讼发生逻辑的必要,也是建构中国法治话语体系的一个努力。
一、行政诉讼“民告官”迷思?
行政诉讼是近代以来政治正当性重构的重要组成部分,通过公民起诉政府的制度设计将公权力的神圣性全部褪去,在公私平等的基础上确保公民对国家进行法律追究的可能。在现实的行政过程中,日趋复杂的治理形势要求政府具有相应的自主性,行政权的膨胀使得它经常有“超越”立法机关授权范围之嫌,“传送带”模式难以解释行政行为的全部正当性,司法审查是重要的补丁机制,为权力的重新平衡提供了一种可能。在行政诉讼的诸多目的和功能中,保障公民、法人和其他组织的权利被视为行政诉讼的“根本目的”,尤其是在具有深厚“官本位”传统的中国,允许和支持“民告官”显得更具标志性意义。龚祥瑞先生将《行政诉讼法》的颁布实施誉为“中国法制史上的一个新的里程碑,是旧传统死亡与新观念再生的分水岭。”在应松年先生看来,“行政诉讼法是一部推进人权保护和法治发展的重要法律,行政诉讼是化解社会纠纷的一项有效制度,也是依法治国方略中不可或缺的一个方面。”
然而,行政诉讼法的主要功能并非一直如此清晰,行政诉讼在司法实践中也并不总是能够很好地实现上述价值。长期以来,行政诉讼的功能难以得到很好的发挥——“立案难、胜诉难、执行难”,无法有力保障行政相对人的权利,进而改革、完善行政诉讼制度,成为大多数研究者所分享的共识。如果说时至今日,行政诉讼保障人权的功能都难以完全实现的话,在整体法治环境更差的三十多年前肯定更为困难,决策者和实践者也不太可能对行政诉讼寄予那样的期待。那么,在三十年前,行政诉讼法到底是基于什么样的考虑被创设出来的?行政诉讼是否承担了权利保障之外的其他的功能?
贺欣(He Xin)从政治控制机制的角度指出,行政诉讼为给改革时期的上级政府控制下级提供了一种全新的选择。裴文睿(Randall Peerenboom)进一步对行政诉讼的发展历程进行了阶段划分,他认为,在传统中国乃至“毛时代”,行政法的功能主要在于保证行政的效率,通过要求政府官员和民众守法来推行自上而下的治理;而现代行政法则是为了在管理效率与维护个人权利之间寻求平衡,并非仅仅出于保护个人权利的目的。贺欣与裴文睿都看到了行政诉讼诞生之初的时代背景,并未以“民告官”的理论想象去裁剪历史。然而,二人的研究都是从行政诉讼外部视角进入的,从行政诉讼内部视角来看,上述转型主要体现在行政诉讼主要案件类型的变迁。
本文通过研究发现,中国行政诉讼的主要功能在设立之初并非是抽象的“民告官”——公民个人并不是行政诉讼的重要参与者。上世纪90年代,行政诉讼的重要功能是通过审理侵犯企业经营自主权案件,来增强企业活力、推动社会主义市场经济的建立和完善。在市场经济大体上建立起来之后,企业的自主经营、自负盈亏成为不证自明的通例,行政诉讼的上述功能褪去光环,逐渐展现出“民告官”的基本意象——公民个人而非企业成为行政相对人的主体。行政诉讼产生之初所承担的职能并非是权利保护,民告官的理论设想在行政诉讼实现一次重心转移后才成为现实。勾勒并研究行政诉讼领域的这种变化,可以帮助我们对一部施行三十多年的重要法律有一个全新的认识,在学术话语之外丰富中国行政诉讼的图景。与此同时,行政诉讼的“民告官”理念在表达与实践之间的分野,也展现出理解中国法治进程的政法视角与法政视角的交织,为我们认识中国法治四十年的变迁提供了一个窗口,也是建构中国法治话语体系的一个努力。
二、政府与企业:经济
改革中的经营自主权
三、政府与公民:权利觉醒中公民权
四、制度变迁的政法逻辑
五、结语