行政法典编纂七人谈 | 应松年 方世荣 叶必丰 周佑勇 江国华 谭宗泽 王青斌

行政法典编纂七人谈

来源：《法学评论》2023年第1期。（责任编辑：江国华）

主持人语

中国行政法法典化的基本思想

作者：应松年，中国法学会行政法学研究会名誉会长，中国政法大学终身教授、博士生导师。

2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”行政法法典化一直是个世界性难题，虽然没有成熟的域外经验可资借鉴，但我国行政法法典化的初心从未改变。1986年，陶希晋就提出“新六法”的观点，彼时《民法通则》《民事诉讼法》《刑法》《刑事诉讼法》皆已制定，只缺少行政法和行政诉讼法。全国人大法工委为推进行政立法工作，专门成立了行政立法研究组。在研究过程中，陶希晋提出了制定《行政法通则》的想法，但囿于当时行政法体系的不健全和行政立法经验的不足，最终未能制定出《行政法通则》。转变思路后，我们开启了一条具有中国特色的行政立法道路：基于“先程序，后实体”的思想指导，在1989年制定《行政诉讼法》,确立了“民告官”制度；基于人权保护的客观需要，在1994年制定《国家赔偿法》,使我国国家赔偿走上法制之路；基于多元化解决行政争议的考虑，在1999年制定《行政复议法》,促进实质性化解行政争议；基于维护市场经济和社会秩序的迫切需要，先后制定《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》,实现行政行为和市场行为“双规范”。百年行政法治，成就有目共睹，中国行政法法典化的时机已经成熟。在未来行政法法典化的过程中，可以借鉴民法典制定的经验，采用“总则+分编”的立法模式进行推进，同时需把握好“中国特色”“以人民为中心”“与时俱进”三个关键词。

一、制定具有中国特色的行政法法典

行政法具有覆盖面广、内容分散、变化迅速等特点，因而行政法法典化一直是个世界性难题，也是长期以来各国行政法同仁的愿望和追求。目前，世界上尚无真正意义上的行政法法典。基本行政法典不是包含实体内容的行政程序法典，更不是纯粹的行政程序法典，应当是融实体法和程序法为一体的行政法典。荷兰《行政法通则》虽以“通则”命名，但其内容仍局限于行政程序，实体内容规定较少，实际上仍是一部行政程序法。德国《联邦行政程序法》是包含实体内容的行政程序法典，也并非真正意义上实体法与程序法耦合的行政法法典。韩国《行政基本法》的内容虽涵盖了总则、基本原则、行政作用、行政立法，但大多只是做了“下定义、明内涵”的工作，实际运用仍需要其它行政单行法的配套。因此，在没有成熟域外经验可资借鉴的情况下，我们应当坚定地走中国特色社会主义法治道路，做“第一个吃螃蟹的人”,率先启动行政法法典化工作，立足中国国情、解决中国问题，制定具有中国特色的行政法法典。

中国行政法法典化应当在立法模式的选择上具有中国特色。《中华人民共和国民法典》采用了“总则+分编”的立法模式，即通过总则将民法规范中具有普遍性的基本规定、民事主体、民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效、期间计算等共同因子提取出来，再对物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等单独编纂的立法模式。民法典的成功制定，提供了一个行政法向民法学习的机会。基于民法典经验的指引，中国行政法法典化亦可采用提取公因式的方法，以“总则+分编”的立法模式予以推进。具体而言，行政法总则应当包括一般规定、行政法主体、行政活动、行政程序、行政的监督保障与救济五方面内容；分编应当至少包括行政组织编、行政活动编、行政程序编、行政监督编、行政救济编等内容。

二、制定以人民为中心的行政法法典

习近平总书记指出：“加强党的政治建设，要紧扣民心这个最大的政治，把赢得民心民意、汇集民智民力作为重要着力点。”人民群众是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。中国行政法法典化必须坚持以人民为中心，做到法为民所立，最终形成的法典也必须是人民的行政法法典。为此，我们应当在制定行政法法典时加以设计，以实现规范行政权力、保障公民权利的双重目的。具体而言，应从行政法基本原则、行政法主体和行政程序等三方面内容予以体现。

第一，制定以人民为中心的行政法法典，必须明确行政法基本原则。行政法基本原则为行政法蕴含的根本价值，是贯穿于整个行政法律制度和行政法规范始终的基本准则。换言之，行政法基本原则是行政法的灵魂所在，任何具体条文的规定都不得与之相违背，否则就会因背离行政法的基本价值而无效。民法典已经确立自愿、公平、诚信、公序良俗等多项基本原则，实践中可对民事行为规范起到积极作用。但是，我国尚未以法律形式对行政法基本原则加以确定，学理上所述的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致等基本原则均来自于2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,较低的效力位阶直接导致基本原则的统领作用难以有效发挥。基于此，有必要在行政法法典化的过程中确定行政法基本原则，可将其写入总则的“一般规定”部分，具体包括人权保障原则、职权法定原则、法律优先原则、法律保留原则、平等原则、比例原则、诚信原则、正当程序原则、公众参与原则、行政公开原则和行政效能原则。

第二，制定以人民为中心的行政法法典，必须明确行政法主体。行政法学界虽对“行政主体”“行政相对人”“行政相关人”等概念进行了区分，并在理论研究过程中频繁应用此类表述，但这些概念尚未得到法律的确认。在立法过程中，公权力主体通常表述为“行政机关”“授权组织”“受委托组织”,而私权利主体则沿用民法上的表述方式，通常表述为“公民、法人或其他组织”。这在一定程度上导致了理论研究和立法实践的表述不统一，也无法直观显示各类主体在具体行政行为作出过程中的地位。因此，应在行政法法典化的过程中对这些概念予以明确。在公权力主体方面需要明确的概念有：行政主体、行政机关、授权组织、受委托组织；在私权利主体方面不仅需要明确公民、法人、其他组织、外国人等概念，还需要按照上述主体在具体行政行为作出过程中的地位，明确行政相对人、行政第三人和行政相关人的概念。

第三，制定以人民为中心的行政法法典，必须完善行政程序的相关规定。传统行政法一般从行政主体视角审视行政程序，认为行政程序就是“行政主体的程序”,简化程序、提高效率即是程序优化的目的所在，因此忽略了行政相对人亦是行政程序主体的客观事实。实际上，行政程序除了效率价值以外，还具有公正价值、秩序价值和民主价值，其之于行政相对人合法权益的保障作用亦不可忽视。行政法法典化的过程中，行政程序条文的设置不应仅局限于从正当程序视角规范行政行为或控制行政权，还应从行政公开、公众参与视角兼顾行政民主性的提升和行政相对人合法权益的保护。具体而言，总则中所涉及的行政程序条文，应是带有共通性、普适性的规定，包括行政公开、公众参与、证据、听取陈述与申辩、听证、期限、期间、送达等内容，而在行政程序编中则可以根据实际情况进行差异化的制度设计。

三、制定与时俱进的行政法法典

习近平总书记指出：“我们要在坚持好、完善好已经建立起来并经过实践检验有效的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”具体到行政法治领域，行政法法典化不应仅是简单的法律法规汇编工作，还应立足中国国情、聚焦中国问题，与时俱进地展开一系列补白、补弱工作。近年来，互联网、大数据、人工智能等新技术相继兴起并蓬勃发展，“数字法治政府”概念应运而生。新技术于法治政府建设而言，是机遇亦是挑战。一方面我们需要考虑如何顺应时代潮流，善用、巧用新技术助力法治政府建设；另一方面亦需要关注新技术可能对法治政府建设造成的潜在冲击。例如，如何协调好数字法治政府建设与个人信息保护的关系；再如，在数字法治政府建设的背景下，如何规避算法黑箱问题对行政程序透明度产生的不良影响。此外，随着国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高，治理手段和治理方式也由“高权、刚性行政”逐步向“柔性行政、刚柔并济”转变。时代对行政法学提出了新的命题、对行政法治提出了新的要求，行政法法典必须与时俱进，否则就会陷入滞后立法、无效立法的陷阱。具体而言，至少应当做好以下两方面工作：

第一，制定与时俱进的行政法法典，必须关注互联网、大数据、人工智能等新技术对法治政府建设的影响。目前看来，互联网、大数据、人工智能等新技术的成熟应用，已经促使行政程序的构成要素权重、行政程序的运行动力、行政程序关涉的法律责任及证明形式发生了较大变化。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》对健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府作出战略部署，要求加快推进信息化平台建设、加快推进政务数据有序共享、深入推进“互联网+”监管执法。因此，在行政法法典化的过程中，需要在总则的“行政程序”章节中对新技术的应用予以回应。具体而言，新技术拓宽了信息公开的途径，应在立法过程中明确“政府信息公开可通过统一的政府信息公开平台、政府网站、政务新媒体予以公示”;新技术促使公众参与理念从被动参与到主动参与的转变，应在立法过程中明确“公众可通过政府网站、政务新媒体等方式参与重大行政决策”;新技术丰富了行政执法取证方式，应在立法过程中明确“行政机关可以利用电子设备或电子化系统自动取证，采取电子设备自动取证的，行政机关应当事先公告电子设备位置与监测内容”;新技术提升了电子政务水平，为行政机关和当事人提供了便利，应在立法过程中明确“行政机关可以利用法定的电子设备收集、固定违法事实，采取信息化手段或者其他措施为当事人查询、陈述和申辩等提供便利”。

第二，制定与时俱进的行政法法典，必须根据实际情况丰富行政行为类型。目前，我国以法律形式确定的行政行为类型只有行政处罚、行政许可和行政强制，但实践中行政机关作出行政行为的种类数以百计。当公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼时，法院常以“该行为不属于《行政诉讼法》第十二条所规定的范围”,作出不予受理决定。从理论上看，任何公权力侵犯公民权利的情况，除法律另有规定外，都应当进入行政诉讼予以救济。但是，基于司法资源有限性的考虑，我们在确定行政诉讼的受案范围时采用了列举方式，等到时机成熟后再循序渐进逐步扩大行政诉讼的受案范围。所谓“时机成熟”,实际上是一个行政、司法双重认知的过程，需要经历定义明确、属性界定、特点归纳、实践运用等多个阶段，并非一蹴而就。行政法法典化可为丰富行政行为类型提供一个契机。对于已有初步认识，但无法达到全面认识的行为，可在总则的“行政活动”章节中对该概念先进行定义，待条件成熟后再进行下一步立法，如行政协议、行政指导、行政调解、行政和解、行政决策、行政规划、行政服务、行政资助、行政登记、行政奖励、行政评估、行政备案等。对于已经全面认识且具备立法条件的行为，可直接在行政活动编中设专章予以规定，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用等。

行政法法典化是一个世界性难题，但难题并不一定意味着无解。我们要坚持中国社会主义法治道路，编纂具有鲜明中国特色、以人民为中心、与时俱进的中国行政法法典。筑法治之基、行法治之力、积法治之势，向世界提供一个行政法法典化的中国方案，不断提升行政法领域的中国话语权。

制定行政法总则的几个研究维度

作者：方世荣，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师。

《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出，要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”对于行政基本法典的制定，目前行政法学界已从不同视角展开了探讨。这有力地推动了我国行政法典编纂的进程，对于完善中国特色社会主义法律体系、以法律制度全面推进法治政府建设、实现国家治理现代化都具有重要的理论与现实意义。

在行政法法典化的路径选择上，应松年教授在学界率先提出借鉴民法典制定先总则、后分则的“二步走”经验，即先制定行政法总则，后制定分则，最终形成一部完整行政基本法典的思路，并设计了行政法总则的基本内容，包括一般规定、行政法律关系的主体、行政活动、行政程序、行政的监督和保障以及救济等五个方面。这一路径选择因有成功经验可循和具备可行性，已得到众多行政法学理论与实务工作者的赞同和进一步探讨。因而，全面、深入研究行政法总则的制定问题已成为行政法学界的一个重要前沿课题。总则是一部法典的最基本规则，是其各项具体法律制度的基础。比如，民法总则就是通过提取“公因式”的方式确立民法的一般性规则，是民法典中最基础、最通用、最抽象的部分，可以普遍适用于各个民商事单行法律。行政法总则同样如此，它的制定要对行政法的整体规范加以抽象和概括，提炼出具有指导意义的最基本规范。这关涉总则的理论依据、范畴标准、基本内容、结构安排以及与既有立法内容的关系等一系列问题。因而，对于行政法总则的制定，在方法论上应注重从基础性理论原理、本体性立法内容和关联性立法衔接等三个维度来展开研究。

一、注重对行政法总则基本理论的系统性、创新性研究

制度形态的行政法总则与理论形态的行政法学总论有紧密关系。行政法学界对于行政法学总论的理论研究源远流长，已形成了有关行政法的界定与特征、目的和作用、行政法基本原则、行政法主体、行政行为、行政程序、行政监督与救济等基本范畴以及对各范畴的共识性理论总结，并写入多部权威性的行政法学教科书，成为行政法学教学、科研和实务工作所依据的经典理论。这可以说基本奠定了行政法总则制定的理论基础，但也要认识到现有的行政法学总论并不完全等同于行政法总则，也不足以对行政法总则的制定提供全部理论支撑。其原因在于：

第一，行政法总则制定的理论基础，除依托现有行政法学总论已确立的上述重要范畴及其理论总结之外，还应包括对行政法总则制定的必要性和可行性、总则的调整对象、功能、基本框架以及立法体例、立法技术等基础性的理论构建，而这些都是目前行政法学总论尚未涉及的空白点。从这个意义上讲，尽管行政法学总论已有丰富的研究成果，但在启动行政法总则制定工作之时，仍有大量有关行政法总则的基本理论问题需要加以专门、系统的研究，现有行政法学总论的研究内容必须加以拓展。

第二，制定行政法总则实际上是完备行政法律制度的一种再造，在立法意图上还包括要针对现行立法存在的问题，着力解决立法中的一些短板和不足。由此，就需要系统梳理和分析行政法的立法问题，明确总则制定的问题导向何在。这当然不仅仅是指“行政法缺乏一部统一、完整的法典”这样一个外在形态的问题，在具体指向上要解决诸如行政法的内在结构体系不完整，各层级立法标准不一、贯通一致不够，立法内容上有空缺，行政法基本原则的时代发展，行政主体划分不清晰，行政行为的类型有局限、行政程序制度不统一，立法大量重复、成本过高，执行不力等问题。行政法学总论在定位上通常是对行政法一般原理、成熟制度规范及运行机制的高度理论提炼，对现实存在的问题虽也会指出但并不是专门性、深入透彻的研究，因而仍有问题导向上的局限，这就有待各种具体实务性的专项研究来解决。总则的制定以提取公因式的方式提炼现行立法规范中最具一般规律的基本规则，以形成行政活动规范的底线要求。这一思路当然是合理可行的，但它主要以现行立法规范为样本来抽取其共性规则，在侧重点上并未系统回答现行立法中存在的问题。而总则的制定对于完备行政法的体系和内容是具有前瞻性和引领性的，它不能只依据现行立法规范来抽取共性规则。因此，除了以提取公因式的方式提炼现行立法规范中的精髓之外，还必须专门研究分析现行立法存在的问题，并依据行政法的基本原理通过有针对性的基本规则创建来解决问题。

第三，行政法总则的制定要依托我国行政法学的学科理论，但现有学科理论并非成熟完美，相反还存在一些空缺和理论误区需要突破。为此，研究行政法总则的制定还需要重新检视行政法学的现有理论，创新学科理论，纠正认识误区，揭示总结其内在规律和特点，由此发展完善我国行政法学的学科理论体系。例如，对于我国行政法的内在体系构造必须有新的理论构建。2011年时任全国人大常委会委员长吴邦国同志在向十一届全国人大四次会议作工作报告时曾庄严宣布，我国以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。从宏观上讲，这只是从行政法的调整对象和表现形式上将其确立为中国特色社会主义法律体系中的一个重要部门法，但在微观上未回答行政法这一部门法自身应具有怎样的体系构造，这有待新的理论构建。再如，目前行政法学理论对行政法特征的揭示还存在认识局限。长期以来，我国行政法学界都将“行政法没有一部统一完整的法典”作为行政法的一个重要形式特征。这反映出行政法学中相关理论的时代滞后性和认知误区，需要有新的理论突破。研究行政法总则的制定首先在思维方式上要跨越这些现状，不能拘泥于现有行政法学的理论框架和观点。行政法总则的研究、制定过程，同时也必须是创新发展我国行政法学的学科理论的过程，惟有顺应时代要求更新发展理论、摒弃陈旧观点认识，才能支撑行政法总则的科学制定，实现新时代中国特色社会主义行政法完备体系和整体内容的升级版构建。

二、注重对法治政府建设新成果及其吸收的研究

制定我国的行政法总则，是形成具有中国特色、解决中国问题的行政法体系构造及其内容安排。因此，它不是只对标国际社会已形成共识的行政法基本原则和核心规范，还必须在坚持现代行政法治基本原理的基础上，坚持和吸收我国多年来法治政府建设的经验及创新成果。我国全面推进法治政府建设已有数十年的努力探索，取得了很多行之有效的经验和做法，这集中体现在党中央、国务院2021年出台的《法治政府建设实施纲(2021-2025)》(以下简称《纲要》)之中。《纲要》构建了我国法治政府建设的八大体系，包括：健全政府机构职能体系、健全依法行政制度体系，健全行政决策制度体系、健全行政执法工作体系、健全突发事件应对体系、健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、健全行政权力制约和监督体系、健全法治政府建设科技保障体系。这八大体系都与行政法总则将要涉及的内容有着密切关系。

行政法总则的制定要将法治政府建设的基本经验和行之有效的制度机制形成法律规范，并以此来保障实现《纲要》部署的法治政府建设新目标。比如，在健全政府机构职能体系和深化行政执法体制改革方面，《纲要》要求推进政府机构职能优化协同高效，优化政府组织结构与促进政府职能转变，理顺部门职责关系统筹结合，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同；深化综合行政执法体制改革，加强综合执法、联合执法、协作执法，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层等。这些需要体现在行政法总则有关行政主体及职权、职责的一般规定中。在创新行政管理方式方法方面，《纲要》要求广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度；全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单，探索行政和解制度，建立行政执法案例指导制度，全面落实“谁执法，谁普法”普法责任制等。这些涉及行政法总则有关行政活动(行政行为)类型的一般规定。在健全法治政府建设科技保障体系方面，《纲要》要求加强数字政府建设，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。这些需要总则对行政活动及程序的科技化、智能化作出基本规定；在健全突发事件应对体系方面，《纲要》提出行政应急管理的新型政府职能。在人类已进入21世纪世界风险社会的当今，应对风险必须成为公共行政的主要任务之一，“现代政府的基本目标应当包括不断降低社会风险”,行政法以往规范的秩序行政、给付行政将逐步转向风险行政。行政应急管理法律规范已成为当代行政法的一个领域，其理念、原则、管理内容和方式以及程序等，与传统行政法规范均有所不同。这些都必须纳入总则的调整范围。在健全行政权力制约和监督体系方面，《纲要》提出深入推进法治政府示范创建、法治政府建设督查、严格执行法治政府建设年度报告制度、建立健全法治政府建设指标体系并加强综合绩效考核、健全行政执法协调监督工作体系等。这些都需要总则在有关监督行政的基本规范中得到体现。

三、注重对统筹协调总则制定与其他相关立法关系的研究

行政法总则的制定是一项顶层谋划，处于行政法内在构造系统工程的顶端，具有行政法总纲的地位。行政领域的立法都要在总则的统辖、指引下具体展开，而且总则必须具有高度的稳定性，在时效上要管长远。总则的制定将带来一系列行政领域现有立法的变动，对既往已成形的立法和尚在制定、修订过程中的法律法规都会产生重大影响。总则的制定亦不可只就总则规范的事项进行闭环设计，必须综合考虑，妥善对接其他相关立法。就既往已成形的大量立法而言，总则制定后，其作为基本准则必然会导致统辖之下各级各类具有分则性质的次级法规范发生一些变动，把握不当将带来十分高昂的行政法废改的立法成本，在变动期间甚至可能产生部分行政法律秩序的混乱。这就需要充分研究总则制定与固有立法之间的平稳衔接关系，力图做到制定总则既坚持行政法的科学原理，又尽可能减少相关次级立法的普遍性、大规模修改。就目前正在制定或修订的大量立法而言，总则制定会与一大批法律法规同步开展。比如，在国家立法层面，国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、行政复议法、行政许可法等重要法律正在修订之中；行政备案条例、行政执法监督条例等许多行政法规、部门规章也在着手研究制定；在地方立法层面，还有大量有关本行政区域行政管理事项的地方性法规或政府规章尚在启动或制定过程中。在行政法典制定先总则、后分则的“二步走”思路上，上述众多立法似应在行政法总则出台之后再加以制定或修订，否则可能出现制定或修订出台后，却与行政法总则的基本规范不完全贯通的情况。但从时间节点上讲，有关行政法总则制定的专门研究才起步不久，其正式进入立法程序并形成法律将有一个较长的过程，由此而中止目前正在制定和修订的重要行政法律、法规等显然既不可行，也无法及时满足社会发展对法律制度供给的迫切现实需求。因此，行政法总则的制定必须与正在进行的相关立法交叉同步，这就需要认真研究它们之间在内容上的协调问题。总则制定的研究应统筹考虑全局，及时全面掌握其他相关立法的信息，以避免发生基础性和指导性的行政法总则形成后，又倒逼同步制定或修订的法律法规因与之吻合度不足而作出新的修订等现象。

总之，行政法总则的制定是一个新的行政法构建系统工程，是涉及行政法各领域的总体性设计。加强多维度、不同层面的理论与实务研究，将能为最终制定形成一部价值目标融贯、规则统一适度、结构科学完备的行政法总则提供坚实基础。

行政基本法的选择

作者：叶必丰，上海交通大学法学院教授，博士生导师。

在初识行政法时，就畅想过行政法的体系化。但很长时间后，尤其是在行政程序法的制定几经搁浅后，才深知它的艰难。《民法典》的编纂，重燃了行政法学界对行政法体系化的希望。2018年11月，作者在司法部参与《法治中国(2020-2025年)》前期论证时，就在会议上提出应借助《民法典》的编纂，推动相关行政领域法典化的专题发言。此后，又发表了行政法体系化、法典化的文章。在此基础上，作者对行政基本法的路径及内容选择提点建议。

一、行政法体系化的路径

行政法的体系化是指全部行政法规范的协调一致和有机统一，包括行政组织法、行政规制法(行政行为法)和行政救济法之间，行政领域的法律、法规和规章之间的有机统一。在立法主体严重多元的国情下，面对统一大市场的建设任务，法治的统一及行政法的体系化尤为重要。行政法的体系化可以通过科学立法、法解释、备案审查、法律汇编和法典化得以实现。其中，法典化是行政法体系化的最高表现，包括制定和编纂两种路径。

我国《民法典》不同于《法国民法典》《德国民法典》的制定而属于编纂。法典的编纂需要具备政权建设或改革以及民主的发展两个事实条件，还需要特定领域的法律已经基本完善这一法律条件。我国的行政体制改革与经济体制改革并没有同步。在外部，党政关系、政企(国企)关系尚未完全理顺，事业单位改革尚未完成，基层群众性自治尚需加强。在内部，央地关系、上下级关系的调整还处于探索阶段，行政部门的机构改革有待深化，行政流程需要再造。在立法方面，在制定了众多行政规制性法律的同时，制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》和《行政复议法》四部规范，对行政法体系化具有重要意义的法律。但中央有关决定中提出的、作为行政法典不可或缺的行政组织法和行政程序法尚未制定。因此，行政法典的编纂有待继续创造条件。

法典与任何法律一样都有它的立法目的、指导思想和预期功能，并由此形成一种内在逻辑。要制定所欠缺的法律，并与已有的全部行政性法律编纂成一部法典是难以想象的。当前，我国行政法学界所呼吁的行政法典化，也并非此意，而是对行政法体系化的诉求。为此，我们应当谋求部分行政领域的法典化。在财税领域，已有《预算法》《税收征收管理法》《个人所得税法》《烟叶税法》《企业所得税法》《车船税法》《环境保护税法》《船舶吨税法》《印花税法》《契税法》《城市维护建设税法》《资源税法》等法律，还有《增值税暂行条例》《关税条例》等行政法规以及众多规章。类似已经有较完善法律的还有自然资源、教育、卫生、交通和环境等领域。上述领域的法典编纂条件已经基本成熟，值得努力推进。

行政法的体系化还有赖于起统摄全部行政性法律、法规和规章作用的通则性、总则性法律的制定。对行政领域的总则性法律应该是以实体法为主，还是以程序法为主，行政法学界存在争议。作者认为，关于以实体法为主的行政法总则已经努力尝试过，没有取得成功，现在也无须再努力。在政策上，中央文件中也没有提出过制定以行政实体法为主要内容的行政法总则，而强调行政程序法的制定。从大陆法系国家的经验来看，行政程序法具有行政法总则的功能。并且，从西班牙和德国行政程序法的内容来看，还可以包括与行政程序密不可分的行政实体法内容，如行政法的基本原则、行政机关相互间的关系和行政行为的基本制度等。也就是说，我国应制定兼顾实体法内容的行政程序法作为行政基本法。但我国行政基本法没有必要像《荷兰行政法典》那样包括行政复议法和行政诉讼法，且鉴于行政程序法已经搁浅，因而是否采用行政程序法之名可以权衡。

二、确立行政法的基本原则

行政基本法必然与我国其他法律一样规定其基本原则。基本原则具有极强的概括性，对整合分散的行政性法律、法规、规章，科学设定各项制度，以及规范所有行政活动都具有重要意义。现在学界已经公认的行政法基本原则有职权法定原则、比例原则、诚信原则、程序正当原则、公众参与原则和行政公开原则等。其中，职权法定原则是行政法的首要原则，是大陆法系国家法律优先原则和法律保留原则的融合，是依法行政的中国化表达。在行政基本法中确立学界公认行政法基本原则的同时，建议确立公务连续性原则。

公务连续性原则是由法国法学家狄骥倡导并论证的。他认为，人与人之间所结成的关系是一种社会联带关系，包括同求的社会联带关系和分工的社会联带关系，是一种团结合作关系。政府与公众之间的关系也是一种社会联带关系。这一关系中政府所具有的行政权是为公众服务的。行政权不会因为其取得而合法，只能基于其公共服务之目的而合法。公共服务即公务，对公众是一种利益，公众将心甘情愿地提供合作，也有义务提供合作。这样，行政权将不再是站在人权对立面的命令，政府与公众之间的关系不再是命令与服从关系，而是服务与合作关系。服务与合作关系不受破坏。政府不能拒绝或中断对公众的服务。他说，“社会的各个阶级之所以前后接替着丧失了政治权力，是因为他们已经不再提供作为其存在条件的社会服务。”

公务连续性原则是行政机关享有特权，即公务行为效力先定特权和强制执行特权的理论基础。也就是说，公务行为即行政行为一经作出就具有公定力，依法具有确定力和执行力。基于公务连续性原则，公产在使用期间不能被出卖，公务员负有确保国家生活延续的义务。法国曾长期禁止公务员罢工。现在，法国有关法律虽然承认公务员的罢工权，但公务员的罢工必须基于职业利益而不得基于政治目的。并且，如果所在机关基于公务连续性需要，则有权要求参与罢工的公务员回到岗位。

公务连续性原则与法的安定性原则在一定意义上具有相同作用。在狄骥的学说里，社会联带关系就是所谓的客观法。公务连续性就是服务与合作关系的稳定性。不过，通说上的法的安定性原则侧重于公众权利义务的安全和持续保障，强调主观权利；公务连续性则侧重于政府的行政持续性或持续的公共服务，强调客观法，可以克服主观权利无法覆盖的行政领域。

公务即行政的连续性本来已经是一个常识或公理，但因为缺乏公众主观权利的制约，没有法律的明文规定而常常被忽视。我国某些地方为了应对突发事件，时有实行封闭管理的现象。当全城或整个区域实行封闭管理时，公共交通服务被中断了，公务员也被封闭在家，从而导致公务即行政的中断。公务虽然是客观法，但基本公共服务却可以构成公众的主观权利。基本公共服务的中断，甚至可能威胁到公民的生存权。因此，在行政基本法的原则中，有必要对此作出明确规定。

三、规定行政合作的基本制度

各国组织法所规定的是行政机关间的层级领导关系。有的国家宪法虽然实行中央与地方的事权分工，但在央地各自的组织法上仍只是层级领导关系。对于行政机关间的横向关系，主要按一般法理来处理。

有的国家则在行政程序法中规定行政机关间的横向关系。比如，《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第一编即为“关于公共行政机关及其相互间的关系”。该编共7个条文，分别规定了处理行政机关相互间关系的相互尊重和合作原则，部际联席会议，行政机关间的合作协议，行政机关之间基于合作协议而共同设立的管理机构，行政合作协议的效力，中央或自治机关与地方行政机关间的关系，以及西班牙行政机关与欧共体间机关的关系。

还有的国家则通过其他法律规定行政机关间的横向关系。日本在其《地方自治法》第252条规定了地方行政机关间相互合作的组织法机制，包括设立协调机构、共设管理机构、相互派遣职员、部分事务联合体和地方联盟；规定了地方行政机关间合作的行为法机制，包括行政合作协议、事务委托和职权委托。法国则通过众多专门立法(后汇编入《地方政权总法典》)详细规定地方政权跨行政区合作的制度。法国地方合作法经选译的中文版就多达40多万字，既有普遍适用于全国各城镇的立法又有专门适用于大巴黎、里昂大区等地的立法，内容包括事权分工、“龙头”的职责、激励措施、管辖权调整、合作协议、合作组织和国家监督。合作组织又包括跨行政区混合政权、具有行政主体资格的跨行政区共设机构和不具有行政主体资格的协调机构。

我国宪法和组织法长期以来也仅规定层级行政机关间的关系，未规定行政机关间的横向关系。行政机关间的横向关系主要依赖于行为法机制，因而制度上表现出繁杂的多阶段行政行为，以及现实中行政机关间职权交叉或扯皮现象，大大加重了公众负担。为此，《行政处罚法》和《行政许可法》规定了相对集中行政主罚和相对集中行政许可制度。针对跨行政区行政机关间的合作，新的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条第3款、第49条第3款授权有立法权的地方人大及其常务委员会开展跨行政区协同立法；第80条授权县级以上的地方各级人民政府共同建立跨行政区协同发展工作机制。有关地方在实践中则探索出了更为丰富的区域合作经验。

行政基本法有必要调整部门行政机关间、跨行政区行政机关间、上级政府行政部门与下级政府间的合作关系。其主要内容应包括：相互尊重、合作共赢和高效便民的原则，联席会议制度，协调机构制度，两个以上行政机关共设管理机构制度，两个以上行政关联合办公或互派职员制度，事务委托和职权委托制度，职务协助制度，合作协议的缔结、主要条款、效力制度，合作纠纷的解决制度，联合行政行为制度，以及上级机关的指导和监督制度。

四、设定行政行为的共同规则

行政行为的共同规则无法在组织法或单行行政规制法中规定，而应该在行政基本法中加以规定。即使所制定的是行政程序法，也可以规定与行政程序紧密相关的行政行为基本制度。在大陆法系行政程序法中，除了日本等少数行政程序法外，大多数行政程序法都规定了行政行为的共同规则。行政行为的共同规则应当包括以下内容：

(一)行政行为的类型

对行政行为可以按各种标准进行分类，学说上多达20多种。但行政基本法应选择对该法以及其他单行法具有体系性以及重要意义的分类，包括行政法规、规章、行政规范性文件、行政规划、行政决定(具体行政行为)、形成性行政行为、确认性行政行为、自动化行政行为、行政合同和行政事实行为。在立法技术上，可以借鉴日本行政程序法的定义方式加以规定。对行政行为的其他分类，可以在相关制度中规定。如行政裁量行为可以通过裁量制度规定，要式行政行为可以在单行法中根据需要规定。

(二)行政行为的效力

行政行为的公定力、确定力和执行力在学界已得到公认，但目前除了分散的制度外基本上是以学理和判例的形式存在的。对行政行为的效力作出统一规定也是大陆法系行政程序法的通例。行政行为的效力制度还包括：重大而明显瑕疵行政行为的无效制度，明显轻微瑕疵行政行为的补正制度，其他瑕疵行政行为的可撤销制度及其限制，行政行为违法性的继承制度，因疏忽大意而导致公开错误行政行为的更正制度，行政行为生效、失效、中止和追溯力制度。其中，作为失效制度之一的废止，本身即为行政行为，因而需要规定废止的主体、要件和程序，以防止废止的随意性、保障法的安定性。

(三)行政行为的监督制度

行政行为的监督制度很多，如人大监督、监察监督、审计监督、行政复议和行政诉讼等。这些制度并非行政基本法尤其行政程序法的内容，没必要在行政基本法中加以规定。行政基本法所应规定的行政行为监督制度主要有：

1.事前指示或审批制度。事前指示或审批涉及行政机关的决策自主性和责任分担，且具有普遍性，应在行政基本法作出规定。这包括哪些行政行为需要上级指示或审批，需要集体讨论还是可以由行政首长作出指示或审批，指示或审批应当以什么形式，须经审批行政行为未经审批的法律效果，基于指示或审批瑕疵所作行政行为的效力，以及经指示或审批行政行为违法的法律责任分担。指示或审批机关可以由单行法规定，但行政基本法应当设定限制。

2.事后备案制度。事后备案属于一项通报性监督制度，相对于事前指示和审批它是一项弱监督，赋予了行政机关更大自主权。备案机关如果发现行政行为违法或不当，则可以指导行政机关改正，但无权撤销或变更。备案机关如果需要撤销或变更行政行为，则应另行启动程序。并非所有行政行为都需要报送备案。哪些行政行为需要报送备案可以由单行法加以规定。行政基本法需要规定的是备案的程序和形式，启动撤销或变更的条件和程序，以及对单行法规定备案制度的限制。

3.自我纠错制度。行政行为具有确定力，但并非绝对。当前，我国对此缺乏法律规定，因而出现了对行政行为的反复撤销或重做，亟需规范。作者认为，由于违法行政行为已经超过了救济期限，行政机关自我纠错必须谨慎。其中，对无效行政行为，行政机关可以随时作出确认无效决定，同时应优先考虑转换为合法性行为；对其他违法行政行为，一旦超过了救济期限，原则上就不应撤销或变更，而采用赔偿或其他补救形式。行政基本法对此应作出统一规定，并设定自我纠错程序。

总之，我国行政法的体系化或法典化，在当前应该是有关行政领域的法典化，以及制定兼顾行政实体法的行政程序法，作为行政基本法。行政基本法的内容，除了行政程序法建议稿已有的内容外，应增加公务连续性原则和行政合作原则，强化行政行为的共同规则。

系统、规范与创新：

行政法典编纂的立法技术

作者：周佑勇，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，博士生导师。

立法技术是在法的创制活动中所应遵循的方法和技巧，贯穿于立法活动的整个过程，直接影响着立法的质量，关系到立法的科学性，也体现出立法者的智慧。在我国民法典总则的编纂过程中，就遵循了“体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致”的原则，通过立法的体系化与科学化整合技术，发挥总则统领整部法典的作用，使各种法律制度成为一个融贯的法律系统。行政法典的编纂更是一项技术性、专业性很强的工作，在借鉴民法典的立法技术基础上，必须全面、科学把握其立法技术的共通性与特殊性。如何制定出一部具有典范性、通则性、良善性、民族性等内在精神气质的中国行政基本法典，立法技术是重要前提和关键保障，也是其立法质量和法典生命力的核心评价标准。具体而言，在结构技术层面，需采取“提取公因式”的系统化技术，搭建行政法典“总则”的结构体系；在表达技术层面，需遵循符合逻辑标准的规范化技术，科学、规范地表达行政基本法典的立法条文；在内容技术层面，则需采取与时俱进的创新性技术，及时回应和引领行政法治的时代发展。

一、系统化的法典编纂技术

系统化技术即法典化技术，是法典总则专门的结构体系设计技术，一般采取“提取公因式”的方法，将现有法律规范体系中的共通性规范抽象概括出来，作出集中统一规定。法典编纂是指将特定管辖区域的多个法律或法律的一个独立分支部分汇编、安排和系统化为一个有序的法典的过程。系统化的立法结构技术主要通过对法律规范的结构设计，实现不同法律规范之间的有机衔接。法学典型的系统性思维就在于“概括不断重复出现的特征，建构上位的概念，解释它们之间的关联。”“提取公因式”在本质上是一种体系解释技术，考量法律规范内在的前后关联，将所有的法律制度与法律规则整合为一个系统性的整体。从来源上，“提取公因式”是一个数学用语，表示将两个或两个以上多项式中公共的因式提取出来，有利于简化复杂的计算以及提升计算的效率。行政法典“总则”为了适应高度专业性、复杂性与领域性的行政部门的实践需求，通过“提取公因式”的编纂方法，可以提升立法的精炼程度，保障行政法典的概括性和安定性。行政法规范涉及的部门领域广泛、立法层级多元、制度内容复杂，需要运用“提取公因式”的立法技术，提取一个纲领性的框架结构，实现行政法典“总则”的系统性和整体性。

行政法典不能包含全部的行政法律制度，按照“提取公因式”的方法，可以对行政法典“总则”的编纂体例和立法结构作出科学安排，使其形成一个系统的整体，消除法律体系内在的矛盾和混乱。法律规范是由一系列的概念组成，“借着将抽象程度较低的概念涵摄于较高等的概念之下，最后可以将大量的法律素材归结到少数最高等的概念上。”行政法典编纂就是要统合调整各种行政法律规范与行政法律关系，形成科学合理的行政法结构体系，确保行政法各部分内容连贯统一。通过“提取公因式”,可以将行政法中众多分散的法律规则，涵摄到共通的概念和原则之中，将这些共通的概念和原则组建成一个体系，就能发挥行政法典“总则”的统领性作用。在系统性思维的指导下，可以提升行政法典“总则”的体系效益，建立适用于行政法的各个领域与各个部门的共通制度，实现行政法律规范跨部门之间的有机关联。一方面，将各种不同变化形态的行政法规则，抽象合并在一个确定的上位概念中，这种上位概念具有一定的开放性，可以容纳可变性的行政规则要素，能够适应变化多端的社会生活与行政现象，便于吸收新的规则或剔除旧的规则。另一方面，将零散的、单一的部门行政法律制度整合为一个融贯的标准化体系，不仅可以防止出现毫无意义的重复性立法与避免立法内容的繁琐冗赘，而且能够消除部门本位主义与协调部门行政法律之间的冲突。

“提取公因式”的立法技术是潘德克顿体系的基本遵循，通过将共同的立法内容规整在一起，有利于增强法典的体系性。潘德克顿体系的核心特质在于明确的结构思想，表现为一种概念金字塔构造。“法之建构的本质，即在于将法规范转化为法概念，从而将其升格为一种更高层次的凝聚状态。”在不同概念、规范之间的组合基础上，抽象提炼出共同的内容，得以生产新的概念或规范体系。在我国民法典总则的编纂过程中，就采取了“提取公因式”的方法，“将民事法律制度中具有普遍适用性和引领性的规定写入总则，就民法基本原则、民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任和诉讼时效等基本民事法律制度作出规定，既构建了我国民事法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据。”在“提取公因式”的基础上，潘德克顿体系在我国民法典中得以“生根发芽”。法典总则是“提取公因式”的结果，那么，行政法典“总则”的“公因式”该采取何种提取标准?法律规范是对生活事实的规范评价，在逻辑结构上由假定条件、行为模式与法律后果组成。“公因式”之提取标准首先考虑的是法律效力标准，因为任何法律的适用最终都必须落足于此。法律效力主要是指权利(权力)关系变动的结果，包括权利(权力)主体与权利(权力)客体两个方面。而在行政法典编纂中，能成为行政法效力“公因式”的就是行政法主体、行政法权利与行政法责任。除了后果考量上的法律效力标准外，假定条件与行为模式往往归结为构成要件范畴，其中最核心的就是行为要件，行为的成立、生效与变更等都是法律后果的影响因素，也应构成“公因式”的提取标准。可见，行政法典“总则”的“公因式”应包括行政法主体、行政法权利、行政行为与行政法责任。在行政法典编纂中，应当将这些具有普遍适用性的行政法律制度，连同行政法的基本原则、适用范围等统领性的规定写入总则之中。

为了构建行政法的框架秩序，“公因式”应该是能够涵盖行政法的整体内容，而不是个别的具体规定。面对复杂的行政法体系，该从哪里提取“公因式”呢?总则性法典的基本规制目标是对跨部门领域的行政活动进行规整，形成一部整全性法典。提取“公因式”一般遵循从“具体”到“抽象”、从“特殊”到“一般”、从“部分”到“整体”的原则，从各种既存行政法律规范中寻找最大公约数，作为建构统一行政法秩序的结构性元素。在行政法典“公因式”的规范来源上，主要通过概括《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《国家赔偿法》《行政诉讼法》《行政复议法》等一般性法律中的原则性规范，同时提取《环境保护法》《食品安全法》《道路交通安全法》等部门行政法领域中的共通性规范资源，并吸收地方行政程序立法中的程序性规范。在此基础上提取的行政法“公因式”,才具备丰富的规范容量。各种类型的“公因式”按照特定方式组合成一个彼此关联的类型系列，就可以实现行政法律规范的整体性建构。

二、规范化的科学表达技术

为了制定一部符合逻辑标准的行政基本法典，在立法技术上要注重文字表达上的规范化技术，即如何科学、规范地将立法内容表达出来，包括法典名称的设计、核心条款表述、语言文字使用等技术。法典的规范内容要具有规定性、合理性、协调性和系统性，就必须重视立法内容的科学合理，遵循立法技术规范，保持立法技术形态统一。对此，行政基本法典在规范化技术的指导下，可以实现科学立典的目的。

其一，合理界定行政法典的“名称”。究竟将其命名为“行政法总则”,还是“行政法通则”或“行政基本法典”等，需要结合行政法理论与实践需求进行综合判断。首先，在理论上，“行政法总则”进路主张提炼行政法中总括性的原则、规范和制度，形成统领性的行政法总则，为各种行政行为提供框架支撑。但如果行政法总则独立成典的话，由于总则中文本内容的有限性，低密度的规范容量难以有效整合复杂多样的行政法律关系，这势必导致总则模式的科学性和体系性不足。而“行政法通则”或“行政基本法典”主张将行政法律制度中分散的、共通的基本概念、法律原理和规则制度提炼出来，重整为一个体系完备、结构融贯、内容完整的浓缩版行政法典。相较而言，后者在行政法法典化进程中更具功能优势，更有利于控制行政法的结构体系和发展方向。其次，在实践上，“行政基本法典”符合行政法法典化的制度需求。“行政法总则”与“行政法通则”主要是借鉴《民法典》的体例结构，采取“两步走”的编纂策略，目的在于制定包括“总则”和“分则”的统一行政法典，这对于复杂的行政法系统是很难实现的。行政基本法典关注的是行政法律实践中的原则性、基本性和重要性问题，是对体量庞杂的行政法律制度的抽象凝练，具有可执行性。并且，2021年全国人大常委会的立法规划指明了我国行政法典化进程的基本立场，即采取“部门行政法典+行政基本法典”的双轨法典化路径，所以在名称上宜称为“行政基本法典”。

其二，科学表述行政基本法典的核心条款。法律目的和原则承载着法典编纂的主导性法治理念，行政法典的价值追求需要通过立法目的、基本原则等价值性规范表达出来，这是行政法体系的内部根基。在规范系统中，科学表达处于支配地位的立法目的和基本原则，能够保证行政法律体系内部的逻辑自洽和结构融贯。“目的是全部法律的创造者”,确定立法目的条款是行政法典的首要任务。立法目的的内容表述应直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、具体到抽象、微观到宏观的顺序排列。根据这样的立法技术规范，行政基本法典的第1条，应当先规定三个直接、具体、微观的目的，即“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关依法行使行政权力”。这在目前我国的《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等立法的第1条中都有规定，只是在表达顺序上有差异。这三个立法目的在编排顺序上的内在机理，主要是遵循价值理性优于工具理性、主观权利优于客观秩序的法治原理。其次是规定两个间接、抽象、宏观的目的，即“构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设中国特色社会主义法治政府”。规定这两个立法目的的理由：一是由于党的十九届四中全会和《法治中国建设规划(2020-2025年)》都明确提出，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”;二是基于国家治理体系和治理能力现代化以及中国式法治现代化建设的时代要求。建设中国特色社会主义法治政府，既是中国式法治现代化建设的重要任务，也体现了中国式法治政府建设的本质属性和价值追求。

在“立法目的”条款的构造中，还应包括“立法依据”。对于行政法典，在“立法目的”条款中写入“根据宪法，制定本法”,也是立法技术规范的要求。法律秩序是一般规范与个别规范根据法律调整自身的创造而联结成体系，低级规范的内容根据高级规范创立。宪法是所有法领域顶层的、共同的、权威的基础规范，相较宪法而言，行政法典是被创制规范，应该遵循“根据宪法，制定本法”的效力逻辑。宪法规定了行政机关的根本任务和具体职权，宪法为行政法典的制定提供方向导引和内容素材。行政法作为“活的宪法”,必须将宪法规范具体细化为行政机关的运行规则和行为守则，将宪法的要求落实到各种行政领域中。

在“基本原则”条款上，行政法基本原则承担着行政法典内部体系化的功能，必须注重“基本原则”条款的规范性和科学性表述。“原则”是一部法的灵魂条款，是总则中的总则、核心条款中的核心，承载着整部法典的根本价值、理念和精神，统领全篇、贯通全篇、指导全篇。行政法基本原则是行政法规范的基础性原理、准则和基本精神，具有立法上的整合统领、执法上的行为准则和司法上的可适用性功能，是行政基本法典不可或缺的灵魂条款。为了实现对“原则”条款的全面概括性表达，既要保留大家公认的传统基本原则，譬如职权法定、法律保留、法律优先、平等保护、比例原则、诚实守信、正当程序等，也要扩大现有这些原则的内涵，或者是确立一些新原则，使其更加符合时代发展需求和体现中国法治实践。以正当程序原则为例，按照传统意义上的正当程序，包括公平听证与避免偏私两个方面的内容。但在现代社会，为了有效保障公众的参与权和知情权，正当程序的内涵又扩充了公众参与和行政公开两个子原则，所以需要更新到“基本原则”条款中。为了迎接信息化时代与风险社会的到来，还需供给新的行政法原则，如效能原则、风险预防与应急原则等。由于数字技术的发展对行政法治提出了新要求、以及风险社会中突发应急公共事件给行政任务带来不确定性风险治理的新挑战，写入这些新原则，既体现了现代行政法的特殊功能，也充分展现出行政基本法典的时代精神气质。

其三，准确使用行政基本法典的立法语言。立法者为其语词负责，这是其立法质量和法典生命力的重要评价标准。行政法典编纂过程中需要正确处理行政法基本范畴的立法表达，总体要求是在条文的构成要件要素上，尽量使用规范性概念而不是描述性概念。其原因在于规范性概念承载的是法律本身的价值判断或者是抽象性的专业表达，更能涵盖千差万别的描述性行政事物类型，有利于维护行政法典文本的严谨与准确、精炼与融贯。具体而言，首先是在法典编纂过程中要采取语词通行的含义，遵循立法者先前确定的语言表达习惯，搁置有争议性的用语。比如，使用“行政行为”这样已经在立法中表述过的语言而不使用“行政活动”等过于宽泛的表述。其次是要区分立法语言、学术语言与日常语言，避免未达成共识的学术语言进入法典文本，合理地将日常语言转化为立法语言。例如，在行政法典中使用“公民、法人和其他组织”与“行政机关”等规范性术语，而不用“行政相对人”与“行政主体”等学术性表达。最后是要区分中西方法治话语，既要吸收各国普遍接受的法律规律，又要传承中华独特的法治资源。譬如，可以将法律保留、比例原则等奉为圭臬的法律原则纳入法典文本中，用“诚实守信”这样符合中国传统文化和语言习惯的表述而不使用西方话语中的“合理期待”或“信赖保护”。

三、与时俱进的创新性技术

行政法典编纂技术在立法理念上要紧跟时代的发展步伐，破解固有行政法制体系僵化的弊端。“更新策略的法典编纂”主张在社会事务发生激变之时，亦有必要制定顺应时势之法典。也就是说，立法技术要与时俱进地有所创新，将具有一国民族精神、时代精神的价值理念和制度实践创造性地融入到立法的内容之中。中国行政基本法典要体现民族性、时代性和实践性的精神品格，就要求其传承和形塑中华法治文明，体现和融入本土法治实践，回应和引领时代法治发展。

一是写入“党的领导”条款，将其作为纲领性和原则性条款在行政法典中确立下来，成为行政机关依法行政的根本指导思想。“法律如同一个民族的语言一样，是其历史的内在关联性的产物。”在历史的整体视域中，法律的精神特质是在动态演变的进程中，经过经验的持续积累逐渐形成的。中国特色社会主义百年法治历程充分证明了党领导立法的宝贵经验，行政法典要贯彻党对全面依法治国的集中统一领导。首先，党的领导是我国社会主义法治之魂，也是建设中国特色社会主义法治政府的根本保证，依法行政必须全面贯彻党的领导。其次，《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确提出“推进党的领导入法入规”,这就要求在重要立法中明确规定贯彻落实党的领导的有关内容。再次，“党的领导”已明确写入我国宪法，具有宪法规范效力，因此也应具体规定在行政法典中作为纲领性条款确立下来。具体条文可拟定为：“行政机关必须坚持在党的全面领导下开展工作，把党的领导贯穿于行政活动全过程和各方面。”

二是将“社会主义核心价值观”融入立法目的和基本原则条款，从而奠定行政立法的价值基调与发挥行政执法的价值导向功能。法律存在于民族意识之中，每个民族独有的法律特性，与民族的禀赋和取向不可分割。法律的成长从民族精神中汲取养分，社会主义核心价值观承载着中华民族的精神追求，行政法典需要融入社会主义核心价值观。制定出一部合乎“良法”标准的行政法典，需要丰富的道德价值理念作为精神引领。社会主义核心价值观中的多元价值体系是中华民族本土的道德价值基础，将其融入行政法典中能够为法治政府建设提供价值目标指引与善治行动指南。

三是在行政法典编纂过程中吸收本土法治实践中的经验积累，行政法治才具有持久旺盛的生命力。人类的实践理性推动了法律的建构，也只有在特定的民族历史发展中不断更新与进化的实践性经验，才有助于形成历久弥新的法律。例如，在建设中国特色社会主义法治政府过程中，党政关系的实践发展对行政法治产生重要影响。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。党政机构融合正式进入国家治理体系，机构融合是指党政机关合并设立、合署办公、联合发文等新型权力运作方式，体现了高效协同、优化政府组织的中国特色权力配置模式。为了将党政关系纳入法治轨道，面向政党的行政法需要行政组织法的回应，解决行政法上的主体资格、职能分工与责任承担问题。

四是融入数字技术赋能行政活动的自动化，推动建设数字法治政府。法典编纂将以为法律演进创造一个永久框架和指引作为目的，其生命力在于前瞻性，而不是局限于一个短暂的或周期性的立法。在数字技术驱动的信息化时代，规范和引领技术发展的未来法治建设需要现代行政法的积极回应。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021——2025)》要求“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。为了应对数字行政面临的挑战，在行政法典编纂中需推动传统行政法向数字化转型，建立面向技术开放的行政法律秩序，促进行政法治体系和法治能力的现代化。

行政法总则编纂的技术与内容

作者：江国华，武汉大学法学院教授，博士生导师。

目前，编纂中国特色社会主义行政法典之必要性与可行性已经达成共识。作为编纂行政法典的第一步，行政法总则的编纂居于基础性地位，其既建构我国行政法律制度的基本框架，也为后续各分编的制定提供依据。为此，把握行政法总则的编纂技术与核心内容是实现行政法总则乃至行政法典良法美意的必然要求。

一、行政法总则的编纂技术

行政法总则是行政法典内部逻辑关系的基本线索，在行政法典编纂中起到统领性作用。在内容上，行政法总则是各具体行政领域、各行政活动环节、各法律关系当事人需要共同遵守的通则性、纲要性规定；在效力上，行政法总则具有指引、调适和纠偏作用，进而保证行政法律规范体系的和谐统一，更是为中国特色社会主义法律体系的完善奠定基础。在编纂技术上，行政法总则须以提取公因式为基础，坚持“四个融贯”“两个借鉴”“三个衔接”。

其一，四个融贯。法学领域的“融贯”源自于哲学理论。在哲学领域，融贯理论被认为是解决认识论难题的有力工具，最初引进法学领域是为了解决没有现成法律规范可以适用的疑难案件的裁判证立问题，表现为司法融贯论。自民法典编纂以来，融贯理论在立法论上的意义已经引起充分关注，运用融贯理论进行法律体系建构呈现出方兴未艾的趋势，表现为立法融贯论。一般而言，融贯包含积极和消极两个面向。在消极面上，融贯性要求规范间无相互矛盾之处；在积极面上，融贯性意味着法律体系要素之间相互支持和证立。具言之，行政法总则的编纂，一是融贯宪法原则与宪法中的行政法规范。宪法原则直接决定着宪法的性质、内容和价值倾向。行政法总则编纂的重点在于要对宪法原则与宪法中的行政法规范具有主动适应性，使行政法总则成为宪法实施路径的同时保持“原滋原味”的宪法理念；二是融贯法治政府建设新理念新思想新战略。法治政府建设新理念新思想新战略是行政法总则编纂的思想指导、理论依据和实践遵循。行政法总则须把握法治政府建设的科学内涵，并将其理念、思想和战略制度化，以全面、规范地发挥科学理论对法治实践的指导作用；三是融贯法治政府建设实践的新探索新成果新经验。改革开放以来，我国法治政府建设在社会变迁进程中取得了重要发展。编纂行政法总则既需内化法治政府建设的新探索新成果新经验，又要立足现实国情，研究当下法治政府建设实践的突出问题，以问题导向确定行政法总则编纂的重点和难点；四是融贯行政法学理论乃至整个法学研究新成果新共识。行政法总则是整个行政法典的开篇之作和行政法律体系的规范基础，需要最大程度地凝练法学界对行政法基本范畴、基本原则的理论共识和社会各界对法治政府目标追求、建设路径的共性认知，坚持做到恪守行政法理，彰显中国特色社会主义行政法典应有的理论品质和时代精神。

其二，两个借鉴。一是充分借鉴域外行政法典编纂的有益经验。比较法的素材可为我国编纂行政法总则提供较为成熟的经验借鉴与理论支撑。德国的法典化传统深厚，《联邦行政程序法》被视为行政法总则法典，行政程序法与总则部分的混合法典；荷兰《行政法通则》是世界上唯一一部内容较为丰富、完整的行政法典，对我国行政法法典化具有重要的借鉴意义。无论是纯粹行政程序法，还是兼具实体内容的行政法总则，抑或是行政法通则，都是各国在行政法法典化历程上的探索，我国完全可以从这些不同国家的法典化历程中获得启示。实际上，以《湖南省行政程序规定》为代表的地方行政程序立法，已然吸取了德美行政程序立法之专长，展现出很高的立法水平，在内容上包含了总则、组织法、实体法和程序法，由此更加说明了我国可吸收域外行政法法典化的成功经验；二是充分借鉴民法典、刑法典编纂的理论、技术和方法。民法典“主体——权利——行为——责任”的提取公因式做法，体现出较为成熟的立法技术，是法典编纂体系化和理性化的生命力所在，应为编纂行政法总则所借鉴。此外，行政法总则的结构安排也可在一定程度上参考民法总则的安排。

其三，三个衔接。一是总则与分则的衔接。行政法典是行政法的公因式，总则是行政法典的公因式。总则是由各分则“提取公因式”形成，总则与各分则之间是普遍与特殊的关系。凡是能够在总则中提取的，各分则不重复规定，各分则亦不能与总则的内容相悖，以此既能够保证行政法典的体系性，避免总则和分则的不衔接和不连贯，又能够节约立法资源，避免重复立法；二是总则与现行单行法的衔接。改革开放以来，我国行政立法不断完善，具有中国特色的行政法律体系日益健全，形成了我国行政法律制度的“四梁八柱”。因而，行政法总则的编纂需要处理好与现行单行法的关系，既要考虑现有立法，又要兼顾未来法典的布局和安排。除了在立法中做好衔接工作，保证环环相扣以外，在行政法总则适用中也须处理好和单行法的衔接工作。在行政法总则施行后至行政法典施行前，拟编入行政法典但尚未完成修订的法律，以及不编入行政法典的法律，均可能存在与行政法总则规定不一致的情形。在适用上，应按照《立法法》第92条规定，综合考虑新法优于旧法、特别法优于一般法等适用规则，处理好行政法总则与单行法的衔接问题；三是总则与相关法，特别是宪法、民法典、刑法典的衔接。在总则与宪法的衔接方面，行政法总则一方面不得同宪法相抵触，另一方面也要注意将宪法中有关行政法的精神、原则和规则予以细化、具体化，确保宪法的实施，实现宪法和行政法总则的有机结合，维护我国法制统一。在总则与民法典的衔接方面，民法典中诸多条款涉及行政管理领域，要求行政法予以规定，从行政法编纂上进行衔接。譬如，《民法典》第286条第3款规定：“业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。”《民法典》第1105条第5款规定：“县级以上人民政府民政部门应当依法进行收养评估。”这些都需要行政法总则加强同民法典相关联、相配套的制度回应。在总则与刑法典的衔接方面，行政法与刑法的衔接主要表现在行政处罚和刑罚处罚上，既要求明确行政处罚和刑罚处罚的界限问题，又要处理好实践中行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件与刑事司法机关向行政机关移送案件这两种情况，实现行政法典和刑法典的双向衔接。

二、行政法总则的核心内容

基于法治政府建设的政策、经验以及法学理论共识的融入，行政法总则应至少包括六大核心内容，即行政活动的一般原则、行政法律关系的主体、行政职权、行政相对人和相关人的权利、行政方式以及行政责任。

其一，行政活动的一般原则。行政活动是一个广义概念，其范围极广，是指行政主体行使行政权的所有活动的统称。从行政法典的定位出发，行政法总则乃至行政法典应当规范所有的行政活动。而行政法的根本目的和任务，就是要通过行政法治，实现对行政权的规范，注重提升行政活动的效能性，以最大限度地保护公民权益为宗旨目标。57由此，所有行政活动，都应当以维护国家利益、公共利益为宗旨，又要兼顾对公民权益的保护，这两者相辅相成，不可偏颇。在此基础上，确定行政活动的一般原则可谓是行政法总则编纂的核心。如若缺少对行政活动的一般原则的规定，那么行政法总则甚至整个行政法典都只是法条的堆砌而缺失灵魂。在行政活动的一般原则的具体设计和表达方面，考虑到行政法作为公法的性质及行政法总则的总则性质，需要对行政活动的一般原则尽可能地进行系统全面的体系化表达，即不宜采取选择性表达、分散式表达或说明式表达，而应当坚持罗列式及分层式表达方式，全面而精准地表达出各项原则的具体内容及其效力层次。58因此，在行政法总则中，可以将行政活动的一般原则分为具体的子原则加以表达，包括依法行政、权利保障、比例原则、正当程序、高效便民、诚信原则等。

其二，行政法律关系的主体。与民法总则关于民事主体的规定不同，行政法律关系的主体分为行政机关、授权组织、党政合设机关、行政相对人等。其中，行政机关是一个统称，包括了各级政府和政府内所设部门。授权组织是经法律、法规、规章明确授权行使某一行政机关的某一项职权的组织，可以授权组织的名义行使权力，由授权组织承担责任；党政合设是由于工作需要将职能(职责)相近的党政机构，整合成一个具有独立法律人格的机构。主要分两种情形：一是党的议事协调机构的办公室或秘书组设在相关行政机关，如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，中央审计委员会办公室设在审计署；二是行政机构并入党的机构，并入后的行政机构与党的机构完全合为一体。59党政合设改革对传统的行政主体理论产生重大影响，不论是将行政管理职责划入党的机构或者将行政机构并入党的机构，都关涉行政组织的再造。可以说，当前党政合设机关在规范依据、职权来源、行政救济以及行政监督等方面也存在一定的法律隐忧，需要行政法总则做好制度上的安排和衔接。

其三，行政职权。良政之要在于治权。过去由于行政职权概念的模糊性导致理论和实践的诸多难题。譬如，行政机关之间的越权之争难以判断解决，行政机关工作人员的失职责任难以追究等。自全面推进依法治国以来，中共中央、国务院先后印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》。建设中国特色社会主义法治政府已成为中国式法治现代化建设的重要任务，其总体目标是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。正确把握行政职权的内涵、特征、主要内容、配置方式，对于严格依法行政，建设中国特色社会主义法治政府具有极大助益。因此，行政法总则既要体现行政法作为“控权法”的工具理性，又要体现“保权法”的价值理性。行政职权的内容丰富，关系复杂，从不同角度可作不同的分类，如固有行政职权与授予行政职权；羁束性行政职权与裁量性行政职权；行政立法权、行政执法权、行政司法权；行政决策权、行政执行权、行政监督权、行政救济权等。行政法总则应将行政职权的主要内容进行明确，可概括为行政处罚权、行政强制权、行政许可权、行政裁决权、行政调查权、行政检查权、行政奖励权等。

其四，行政相对人和相关人的权利。行政法肩负着授予、运作、规制行政权力，以实现基本权利功能保障的重要使命。宪法规定的公民基本权利在行政法领域具体体现为行政相对人的权利，民法总则中规定的民事主体的权利也是行政主体应予保护的权利。对此，行政法总则不仅要明确公民享有行政法上的人身权、财产权、人格权，还应当明确公民享有行政法上的生态环境权、获知信息权、劳动权、生活保障权、危难救助权、受教育权、文化发展权等社会福利权，以及平等公正公开权，程序保障权，批评、建议和举报权，投诉、控告权，申请行政裁决权，拒绝权，申请复核、复议、诉讼权等行政救济权，为公民行使行政法权利提供完整全面的法律保护。

其五，行政方式。基于显著的功能性与型式化，行政行为一直是传统行政法学体系的核心。可以说，我国行政法学体系是围绕着“行政行为”这一中心建构的。但随着诸如行政指导、行政协议等新型行政方式的广泛运用，社会性、服务性、双向性等私法元素悄然渗入行政过程之中，并一定程度上改变了其固有的职权性、专属性、单向性等公法秉性，“行政行为中心论”在实践过程中显现出局限性和适应性的困境。譬如，行政行为缺乏对相对人的关照，只将目光聚焦在行政这一端；在新型行政下行政角色不断发展转变，难以适应公私合作的趋势。学界对于改良调适“行政行为中心论”渐成共识。众多学者转而寻找行政法学体系新的“阿基米德支点”,试图引入行政过程、行政法律关系、行政决定等理论重构中国行政法学体系。鉴于行政方式兼具包容性、整体性、实践性等秉性，并契合合作治理、实质法治等理念，以“行政方式”为中心安排行政法总则或为最优选择。从内容上看，行政方式包含“行政行为”和“非行政行为”两类。非行政行为多具有协商性、合作性、劝导性和非强制性等属性，涵盖行政协议、行政奖励、行政指导等非权力行政方式。这样，一方面能保留已有行政行为的知识体系，确保行政行为的理论和研究仍然是行政法学的基本内容，另一方面也可提升非行政行为的学术地位至与行政行为并列，包容未来行政法治的创新与发展。

其六，行政责任。行政法律关系双方当事人的法律责任是不相同的，行政法总则须对行政主体责任和行政相对人责任分别进行规范。行政主体因乱作为或不作为，应承担政府责任。行政法律关系的另一方当事人，即行政相对人，也必须依法履行其义务，否则将承担行政相对人责任。行政相对人承担的义务和法律责任的追究，一般都由法律法规规定，构成行政执法活动中的主要内容。因此，行政法总则要重点对行政主体的政府责任之特殊内涵、内容分类、问责主体、追责程序等作出梳理和规范。

构建面向行政的行政法体系

作者：谭宗泽，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师。

党的二十大报告明确指出，扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。这为我国行政法总则的立法实践指明了方向，构建面向行政的行政法体系，通过科学立法充分授予行政机关实现国家任务，保障公共利益的能力，在充分授权的前提下全面规范行政权力的行使，应当是行政法总则立法的基本路径。

一、从控权走向授权：新时代的权力观与行政法

行政法是有关政府行政的法，核心是行政与法的关系。不同时代、不同国家的权力观决定了行政法的不同价值取向。法国思想家孟德斯鸠在万古不易的经验中所得出的“一切有权力的人都容易滥用权力”的权力观，一直给予世人以清醒的警示。而正是在这一观念的指引下，现代民主政治都强调对权力的监督和制约，都希冀通过完善的法律制度设计来达到控制和制约权力的目的，尤其是对于政府权力的监督和制约。

“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”对政府权力的警惕，影响着行政法传统的建立。在自由主义理念下，管得最少的政府就是最好的政府，政府应当只是负责掌舵而非划船，其他的应当交给市场解决，政府着眼于维持公共秩序、保障社会安全等。在这样一种理念的指导下，“19世纪和20世纪初期的自由放任时期，人们奉行有限的消极国家观念，行政法的主导理论旨在控制行政权，以司法审查为中心，最大限度地保护个人权利自由免遭行政权的侵害。”由此建立起来的以“行政行为—司法审查”为主要路径的传统规范主义的行政法学，也构成了传统法解释学与法教义学的根基。在此基础上所创立的行政法学体系注重从公共管理学独立出来，而所形成的传统模式则将大量研究领域让予了公共管理学，尤其是对于政府行政本身的问题关注。更近一步说，传统的行政法学认为行政就是管理，会对人民的权利有侵害的风险，因此其必须来源于法律的规定，法律成为了行政的正当性来源。

福利国家的兴起促使行政国的到来，各个国家职能任务迅速扩张，除了传统秩序行政之外，给付行政、风险行政等新兴行政领域兴起。而从我国现实来看，在政府、社会与市场关系的调适中，大政府的角色一直存在。除了履行政府在经济调节、社会管理、市场监管等传统领域的社会管理职能外，强化政府在交通、教育、医疗、养老等基础设施与公共服务以及生态环境保护等领域的职能。国家任务得到大幅扩张，国家职能也从管理向服务转变。面对行政职能的扩张与目的转变，传统行政法并未涉及到诸如给付行政、公共利益、社会事务或其他行政目标等积极行政领域。“这一模式随着行政国的形成与公共行政的改革失去了生命力，究其原因在于传统模式是对公共事务进行个人主义解读产生的结果，无法矫正行政机关在履行公共事务，实现公共利益等方面的低效或失败，符合形式主义法治的基本要求却无法回应鲜活的公共行政之发展。”换言之，“传统行政法没有清楚的指出现代国家中行政所担负之任务及其意义，从而也无法从学理的角度来探讨行政在实际上所发挥之效力。”由此行政法学产生了以行政为中心的研究径路，“重视行政过程对多元的合法化资源(而非简单的合乎法律)的需求，大规模的引入法律与社会科学的研究方法，以功能主义为侧重的新行政法研究范式。”传统以司法为中心的研究路径扩张至以行政为中心的研究路径，行为法、程序法研究重视起来。这一时期的权力观大致是，行政(权力)就是管理，管理就是服务。行政的正当性不仅来源于法律，行政过程的民主性与参与性、公共服务等要素被发掘成为新的行政的正当性基础。

新时代对权力观赋予了新的内涵。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题。新时代的行政任务不再局限于政府职能的扩张，而是着眼于如何更公平、高效的提供社会管理与服务。正如十九大报告所提出的，要厘清政府、社会与市场的关系，实现政府治理、社会自治、让市场发挥资源配置决定作用的良性互动；要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，让社会与市场一同参与到提供公共任务的谱系中，推进合作治理；为了解决经济社会发展不平衡的问题，提出要推进基本公共服务均等化、可及性，实现共同富裕等命题；为了建设人民满意的服务型政府，提出要促进数字政府与电子政务建设高质量发展。

新时代中国特色社会主义思想的内核之一是“以人民为中心”,要以人民是否满意作为检验一切工作的标准。新时代的权力观冲破了代议制民主下“人民—法律—行政”的间接关系，提出了人民与权力的直接联结，设置了行政要符合法律形式要求之上的更高标准，以人民满意为宗旨。在行政正当性来源方面，部分行政任务逐步形成以成本、收益、绩效、责任为核心的具体评价体系取代以往的基于合法性的国家管制。行政法的目的确保为人民服务的权力观能够实现，行政法要着重发挥行政权积极的一面，即政府如何激发社会与市场的治理优势与治理效能，如何提升社会管理与服务的质量、效率与公平性，如何提供以人民满意为最终标准的社会管理与服务。围绕上述需求产生的公法体系应在行政法总则制定中有所体现。

二、中国行政法总则当以行政实践需求为导向，构建面向行政的行政法体系

行政法总则应以中国行政实践需求为导向。生动的立法实践及法典化的发展态势表明，行政法法典化是一种必然的趋势。新时代行政法的法典化要以行政实践需求为导向，基本旨趣应在于完善和发展行政法制度及理论体系，并立足于行政实践为行政充分授权，以促进行政权高效运行，促使行政对社会关切问题及时作出回应，进而深化改革，优化管理和服务，充分调动行政活力、社会活力、市场活力。但传统以规范主义和控权论为基础所建构的行政法理论体系，陷入了将行政法及行政程序等同于控权工具的理论认识误区。

行政法总则应坚持实体法治与程序法治并重，以政府行政为行政法总则的基础主义。立足于行政本体论，行政法应以行政实践和经济社会发展需要为导向，以调动和激发行政活力、社会活力而充分发挥行政权的积极功能为核心目的，积极并充分为行政赋权，继而避免一味地强调控制行政权，导致行政活力被不断挤压，社会活力逐渐消减的情况。中国行政法的转型升级，理应回归到行政本身并围绕行政实践需求展开。传统行政法主要关注行政的末端与下游，是以司法审查为中心的行政法，现代行政法是以过程论的视角，回应行政实践，关注行政权力产生、运行的整个流程，既关注权力是否实现了应有的目标，也关注权力的滥用问题。行政法将公共行政而非个人权利作为主要调整对象，就要根据本国政府角色和公共行政特质来发展行政法体系。简言之，面向行政的行政法与行政程序法，才应是新时代中国行政法法典化展开的基本方式。

行政法总则要适应新时代中国行政法治理念与理论基础革新。法治社会、法治政府建设实施纲要提供了包括行政法治在内的指导思想。行政法的法典化必须要回应改革和经济社会发展的需求、社会的需求、公民的需求。除依法行政、职权法定等传统原则以外，如给付行政、协商行政、数字行政、紧急行政、公私合作等行政法治理念也应是总则的主要内容。在信息社会下，大数据、智能技术等科技赋能，使得人类社会已在数字化、智能化、信息化方面实现了“一体化”发展。这即意味着，对于行政法以及行政程序功能和价值的基本定位，应在于授权和赋能，给予行政权充分的积极性、能动性，促进行政权的数字化、智能化转型。

从中国行政法法典化的初衷和核心目的来说，无论是编纂行政法典，还是制定行政法总则，目的都不是为了控制行政权，也不需要专门编纂一部法典或制定行政法总则为控权之用。行政法法典化的基本目标，应在于规范行政权运行的同时，更要促进依法行政目标的实现；在促成行政目的达成的同时，还要实现保障公民、法人和其他组织的权利，并为合法权益遭受行政权侵害的公民、法人和其他组织提供救济。行政法法典化的基本旨趣在于，为行政权运行以及政府行政的合法性、正当性，为公民合法权益的保护和救济提供保障。为此，以规范主义和控权理论为基础架构起来的中国行政法大厦的理念和理论基础，正随着改革深化以及经济社会发展的步伐在逐渐变化。再将行政程序及行政法的基本功能和核心目的定位为控制行政权，行政法的法典化及其理论体系的发展将会遭遇更多挑战，甚至会严重受挫。

对此，应将授权论作为制定行政法总则的理论基础，行政法的重点不应仅重视“控权”,还应重视“授权”。传统行政法在控权路上走得太远，构成了行政法的底色。行政法法典化首先应改变传统认知，不应再将行政法及行政程序视为控制行政权的工具，而应将其视为深化改革，推动国家和社会发展，调动和激发行政活力、社会活力、市场活力，实现国家治理、政府治理现代化的基本途径和方法，即以行政法律规范为载体，通过具体的行政程序制度设计，并以行政权运作为表现形式，促进行政目的实现，完成行政任务，达至行政目标。申言之，中国的行政法典，应是面向行政的法典。中国行政法法典化的理念与理论基础，应由传统的规范主义和“控权论”,转向功能主义和“授权论”。面向行政的行政法及其法典化的理念和理论基础，应超越行政权“恶性”“侵益性”的先验预设，由规范主义“控权”转向功能主义“授权”,“授权论”应成为中国行政法学理论基础的认知模式。

从传统行政法来看，行政裁量成为缓解法律与行政间张力的出口，通过行政裁量制度发挥着行政权的能动性。行政裁量是行政法的精髓，Charles H.Koch甚至说，“行政法被裁量的术语统治着”。但行政裁量这一制度已无法满足丰富的行政实践需求，“无法律无行政”主要适用于秩序行政领域，在给付行政、合作行政、风险行政、数字行政、互联网治理等领域发挥的作用有限。比如，法律保留原则的适用范围即是秩序行政领域。《立法法》第82条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这意味着，在没有上位法的依据情形下，行政立法是可以设定增加公民、法人或其他组织权利规定的。再比如在合作行政领域，法律的规范作用及其有限，其“试图确立的是一种以目标为导向，以公私合作为内容，以责任性、理性以及正当性为依归的新行政法模式，可以被称为行政法的三条道路。”因此，面对日益复杂化、科技化、智能化与风险化的公共行政实践，法律的规范能力有限，授权制度可以作为连接法律的规范性与行政的开放性之间的纽带。法律提供确立规制某领域的一般性框架，并授予政府与公共行政主体自主确定规则或制定公共政策、作出重大决策与行为来应对众多专业性、技术性规制事项与不确定风险事项以应对现实社会发展。

总的来说，行政法的逻辑起点应当是授权法，法律的概括性授权授予行政机关为实现特定行政任务、提升国家治理能力与水平的职能与职责，从而形成一套以行政任务为导向的授权制度，动态考察权力的产生、运行等过程。行政法首要的任务就是充分授权，其次才是服务、规范、引导，最终才是监督或制约，是基于授权而产生的控权。授权主要是事务性的，主要解决行政职权的开放性与社会的需求问题，可以通过组织法或行为法来实现。规范与控制主要是程序性的，主要通过行政程序、责任制度以及监督救济制度等来完成。在满足形式合法性的基础上，通过绩效评估、行政过程的民主性、风险规制中的专家参与等方式表明行政权运行的正当性。

三、“面向行政的行政法”及行政法总则的授权结构体系

行政法总则应坚持实体法治和程序法治并重，以政府行政为行政法总则的基础。在基本原则上，除传统依法行政、合理行政、程序正当等原则外，行政的开放性等理念也应有所涉及。比如，市场监管中的包容审慎监管就是行政开放性的体现。包容审慎监管“要求政府给予新业态必要的发展时间与试错空间，有必要为市场留足发展空间，建立容错机制以激励市场与政府探索创新。”对此，基本原则可在规范行政法之外，对行政法的功能主义也应有所体现。

在组织法上为多元化的公共组织参与公共任务的履行提供组织法保障。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”这一总体布局意味在党的领导下政府、社会、市场皆成为社会治理的主体，政府之外存在大量涉及提供公共任务的主体。这一合作治理模式的展开需要与之匹配的组织法跟进，从组织法上解决多元主体参与治理的正当性问题，如事业单位、行业协会、基层自治组织等，明确不同主体的职责权限、任务配置及相互关系，发挥组织法对合作治理结构的规范、引导和保障作用。

在行为法上，认可并提倡多元化与非型式化的行政行为方式。除传统的行政处罚、行政强制、行政许可等控权理念下的行政行为外，如给付行政、风险行政、协商行政、数字行政、紧急行政、公私合作等行政法治理念与多元化的行政行为方式也应在总则中有所体现。对于多样化的的行政行为，法律保留原则的约束能力有限。就行政协议而言，行政协议的容许性范围较宽，订立行政协议属于形式选择自由范畴，仅需遵守最低限度的法律保留原则。这从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中关于行政协议的定义即可看出，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标而签订的协议，其正当性不是来源于法律的规定，而是源于执行公务的正当性即公共利益。因此，对此类行政行为的正当性审查不是看是否有法律的明确规定，而是看该行政行为或行政措施的采取是否能够有效达到行政目的。总则可以对该类行为实施的正当性以及欲达成的行政目标进行一般性规定。

在程序法上，不同时代的行政法决定了不同程序立法的价值选择。因此，从通过权利制约权力到通过权力实现权利的时代，行政程序的目的不仅是规范甚至限制行政权力的运行使其无所作为，而是在满足法治化要求的同时促使其充分实现行政目标。规则只是手段，通过正当程序的指引使相对人进行充分的意思表示保障其合法权益，并激发行政效能才是行政程序的目的。因此，现代行政程序的功能应当从控制行政权力向规范、引导行政权力高效行使转变，以相对人的参与为本质，以积极实现公正、效率、秩序等价值。如何在行政法总则中确立行政程序的基本原则，可从以下角度思考：一是要适度区分行政程序的价值与基本原则。价值是制度能够发挥的积极功能及满足主体人的需求效能，基本原则是立法要实现正当程序价值所要遵守的基本原理，如参与是基本原则，通过参与原则及相关制度安排就能实现参与式民主、人权保障等价值。二是要区分行政程序法的特别原则与行政法的一般原则，如合法行政原则、合理行政原则属于一般原则，不需要在行政程序部分特别强调。基于此，达成共识的基本原则大致可归纳为：公开、参与、公正与效率原则。

在监督救济法上，传统以合法性审查为核心的监督救济制度不足以满足司法实践需求。从立法来看，行政复议与行政诉讼制度承担着“解决行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益、监督行政机关依法行使职权”三大职责，其中行政行为的合法性监督是传统法的根基，也是行政诉讼的最初目的与核心目的。但随着“诉源治理”“让每一个人民群众在司法案件中感受到到公平正义”等政策理念在司法实践中的兴起，实质性化解行政争议成为行政审判的重要任务之一。行政审判从传统的审查行政行为的合法性逐步向实质性化解行政争议转移，不仅是因为司法是解决争议这一理念在行政审判中的体现，更是因为仅审查行政行为的合法性化解不了行政争议，实则也是行政的开放性与法律的规范性矛盾的体现。法院一方面要考量政府的行政任务与目标是否达成，还要考量当事人基本权利是否受到损害，法院承担起了协调公共利益与个人合法权益的角色。根据“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”理念的指引，实践中出现一系列“府院联动机制”化解行政争议的措施，引导行政机关在诉前纠错等，真正实现案结事了。由此，监督救济法的理念也应将合法性监督置于实质性化解行政争议之中。

中国行政法典应体现的时代特色

作者：王青斌，中国政法大学教授，博士生导师。

习近平总书记指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中要求：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”这代表着随着全面依法治国事业稳步推进，行政法治建设渐臻成熟，行政法典的编纂也在立法层面提上日程。中国行政法典的编纂，是因应国家发展而启动、响应时代潮流而推进、顺应社会呼唤而深化的立法实践，必将以完备的行政法治体系回馈国家、以严密的权力运行体系助推时代、以先进的行政治理体系造福社会。

法典化是有关制度的讲述，如今中国已经迈入法典化的历程，应当坚定信心，在过去与现实、东方与西方之间寻求法律的合理性。中国行政法法典化的努力，不是对域外行政法治建设经验的亦步亦趋，亦不仅是对国内理论研究日臻成熟的制度回应，而是与中国行政法治建设事业同行、并将行政法治建设的中国经验带给世界的创制之举。行政法法典化肇始于欧洲大陆，并在20世纪随行政国家的出现而不断扩展。时至今日，各国也在探索行政法法典化的诸多实现路径。无论是一百三十余年前的西班牙《行政程序法》,还是距今仅一年有余的韩国《行政基本法》,都可以为我国行政法的法典化提供有益的立法经验。

30余年前，中国行政法学人便开启了行政法法典化的探索之路，并留下了诸多宝贵的研究成果。在2017年应松年教授再次提出，制定行政法总则的时机已经成熟，应当制定具有中国特色的行政法总则，并在其指引下进一步制定行政法分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。而随着民法典的诞生，如何因应国家、社会需求，探索中国自己的行政法法典化之路，更成为了学者们热切关注的议题。行政法作为讲述国家权力的文本，其法典化过程与国家的基本政治、经济、文化构成密不可分。作为社会主义国家，我国在行政法法典化过程中应当体现出域外所不具备的制度优越性。中国行政法法典化最重要的，还是要立足社会主义现代化建设的时代基础，以具备中国气度、中国特质、中国追求的行政法典回馈党和人民对行政法治事业的关切，直面新时代的新问题，从而使“中国行政法典”体现中国的“时代特色”。

一、中国行政法法典化应当坚持并体现新时代中国共产党的领导

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”行政法典作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，在行政法法典化的过程以及在法典化后的具体成果中，均应以高度的使命感与责任感贯彻落实党的领导，通过实际的立法行动和具体的法律文本不断强化党在行政法治体系建设乃至于全面依法治国工作中的领导地位。从法典化过程角度出发，坚持并体现党的领导不仅具有法理上的正当依据，而且对于行政法法典化工作具有极大意义。行政法由于对象、内容的庞杂，学界一直认为其法典化难度较大，同时由于我国行政法学研究起步较晚，继受外国理论分歧频仍，因此学理层面尚有一定争论。可想而知，在行政法法典化过程中，如果没有一个强有力的掌舵者，那么行政法典的制定很可能会由于各方认识不同而陷入凝滞。同时，党领导人民立法的光辉历程业已证明，在行政法典的编纂过程中必须继续坚持党的领导，以坚持正确的政治方向。

从行政法典的文本角度出发，坚持中国共产党的领导需要在行政法典文本中旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导性质和地位。在行政法典中，不仅要呈现“坚持党的领导”这一具体的文本，而且还要因应行政法典的具体呈现形式，对此精神赋予不同表述。此外，除了正面直接规定党的领导外，也要在立法依据、立法目的等方面强调行政法典与中国特色社会主义的互动关系。

二、中国行政法法典化应当以习近平法治思想为行动指南和基本遵循

行政法最重要的功能就是建设法治政府、法治国家。习近平法治思想涵盖了全面依法治国的各领域和全过程，对依法行政和法治政府建设进行了精到论述，为推动新时代法治政府建设提供了根本遵循。行政法的法典化是建设法治政府的应有之义，也是完善中国特色社会主义法治体系的必由之路，因此习近平法治思想是中国行政法法典化所必须要遵循的指导思想。在法典化过程中，应当贯彻落实习近平法治思想的“十一个坚持”,做到为了人民、依靠人民，以一体化的法治建设思维推动法典编纂，从而旗帜鲜明地走有中国时代特色的行政法法典化道路。

(一)中国行政法法典化坚持以人民为中心

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调：“必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”这一历史性的决议高度认可了我国法治建设的人民性，也将我国法治体系与其他国家鲜明地区分开来，体现了社会主义国家人民当家作主的优越性，也与我国悠久历史文化中的“民本”思想一脉相承。中国行政法典的编纂，是完善中国特色社会主义法治体系的重要一环，而法治事业的发展与人民群众的社会主义建设实践密不可分。一方面，人民群众在实践中创造了丰富的物质财富，为行政法治建设事业提供了充足的经济基础。另一方面，随着社会主义建设实践不断发展，各种新兴经济形式、后发权利样态层出不穷，对政府治理、行政权的运行提出了更高的要求，也为行政法的法典化工作指明了发展方向。除此之外，行政法典的体系构建是否得当、制度选择是否妥帖，都有待于在人民群众生产生活实践中加以检验，从而为我国行政法典赋予强烈的人民性，体现我国的时代特征。

党的十九大报告将坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，为法治建设提供了重要导向。社会主义制度意味着国家一切权力属于人民，进而推导出人民在全面依法治国中的重要地位。因此，中国行政法法典化应聚焦行政法治建设中人民群众的重大关切，保障人民群众合法权益，尊重人民群众在行政活动中的参与感和获得感。行政与人民群众的日常生活有着密切关联，作为公共资源收集与分配的过程，以行政为对象的制度建设也应以切实有效保护公民人身权、人格权、财产权为基点，努力促进经济、社会、文化权利和公民、政治权利全面协调发展，这是中国法治人民性在行政法中的重要体现。

(二)中国行政法法典化应当融入新时代一体化法治建设

法治国家、法治政府、法治社会是全面依法治国这一系统性工程的重要组成部分。其中，法治国家是属于国家伟大叙事的宏伟目标，而法治政府与法治社会则是更具体的任务，助力法治国家实现，最终形成全面依法治国格局。除此之外，新时代一体化法治建设的注脚还在于对科学立法的坚持、对涉外法治的探索、对法治队伍的建设以及对“关键少数”的监督等。上述问题关涉到法治建设的各个方面，中国行政法典如果要为世界贡献更多中国智慧，就必须对上述问题有所聚焦，从而完成新时代法治建设的新任务。

眼下中国行政法法典化的具体进路尚未确定，但全国人大立法规划中“行政基本法典”的涵义应落脚于对宏观行政全维度、全过程的理解。行政法典对于行政法主体、行政活动以及行政救济等方面的统领作用自不待言，这些经典的法治政府议题也有赖于行政法典对其予以规制。同时，对科学立法的回应既是过程性的，又是实体性的：一方面行政法典的编纂过程应当是一个尊重立法客观规律的科学过程，另一方面行政法典在制度架构方面应当进一步厘清行政立法等活动的权限与程序。此外，中国行政法典还应当具备涉外法治的内容，重点是诸如涉外行政诉讼与涉外行政法管辖等内容，以期在经济全球化的大背景下为我国参与国际竞争优化法律保障。除此之外，有关法治队伍建设等内容也应当得到行政法典的重视。一方面应当对公务人员的执法责任予以明确规定，进一步完善行政主体内部责任追究机制；另一方面应当推动公务人员正常履职免责制度进一步发展，从而避免科层制下争权诿责之弊端。

三、中国行政法法典化应当着重体现国家治理现代化的时代追求

国家治理的现代化意味着向现代国家治理体制迈进，也是新时代中国发展的必然选择，需要通过行政法律体系化等努力夯实中国国内的制度基础，更多体现现代国家的基本特征。行政法法典化是行政法律体系化的重要表征，不仅为国家治理现代化所推动，亦将进一步巩固国家治理现代化的成果。

(一)新时代国家治理现代化对行政法法典化的推动作用

自党的十八大以来，中央层面不断探索国家治理现代化的顶层设计，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。在这场以治理现代化为目标的深刻改革中，国家权力的协调机制、政府决策行为的逻辑乃至于社会治理的模式都将得到明确而重大的变革，这对于行政法的发展以及行政法法典化的展开方式都会产生深远影响。政府治理在国家治理中居于核心地位，其核心诉求在于实现政府管理形态的根本性变化。对于以上问题的解决或许不纯粹落脚于行政法的体系性变革，但其所带来的社会存在及上层建筑的变化却实实在在地推动着行政法法典化的进程。

基于公民权利保护叙事下的国家治理现代化变革影响着行政法从实体到程序方面的立场选择，权力审慎与尊重权利将更加成为行政法所追求的内容，由此带来的行政活动标准合理化、提高救济效率等追求将进一步使行政法呈现出更加集约而缜密的形态。而治理方式的嬗变为行政活动所带来的变化是涉及体系、模式和手段等多方位的。易言之，政府将不得不重新审视自身与公众、与市场以及与全部法治实施体系之间的关系，并适时调整其自身定位和运作模式。基于这种审视以及调整，行政法将无法依赖于现阶段分散的、各自运作的制度架构，转而向法典化寻求破局之道。

(二)行政法典应当确认国家治理现代化的成果

国家治理现代化的成果是多方面的，就行政法治而言，一方面是与人民群众从管理与被管理的关系走向合作共治，另一方面是在与市场关系的动态调整中不断厘清各自边界，同时亦包括行政权面向下的权责分配、府际关系与机构改革。首先，在与人民群众的关系中，政府不再处于传统的高权行政模式下的纯粹管理者地位，基于人民当家作主的基本认识和对人的主体性的尊重，政府与公众以共识为前提展开治理，行政过程中的公众参与成为合作治理模式的重要注解。其次，在与市场的关系中，政府的运作逻辑与制度追求与市场有本质差异，优化、法治化营商环境的现实展开落脚于“双随机，一公开”和“涉企事项投诉受理机制”等，并以营造“亲”“清”的政商关系为追求。最后，在行政权的内部面向中，构建权责统一、高效便民的政府治理体系是机构改革等工作一以贯之的追求，执法权下放与资源下沉等现象成为行政权结构自我优化的又一注释，在上述实践过程中行政组织法得以进一步发展。基于上述认知，强调行政法法典化的意义在于，无论是对相对人参与权的保护，抑或是新型政商关系的构建，包括行政权结构优化后的形态，都需要藉由行政法典在行政程序、行政主体和行政活动等部分加以确认与巩固，否则具体化、个案化的措施无法铺开，而且全局性的制度修改成本高昂。行政法法典化将是上述问题的最优解，亦将体现这一重要的时代精神。

四、中国行政法法典化应当着力解决行政法治建设中的时代命题

行政法的法典化应当考虑时代元素，保持内在价值体系的开放性，迎接现代行政法面临的新挑战。当代社会面临技术爆炸下的内生危机，政府治理受到外界风险升级与内部智械危机的双重挑战。与此同时，个人信息的重要性及其面临的威胁也达到了前所未有的高度。中国行政法的法典化，不应对上述问题视而不见，而是应当认真思考时代提出的新命题，为世界提供转危为机的中国经验。

(一)数字政府建设在行政法典中的体现

“数字政府”这种利用信息通信技术实施管理的模式延伸了现代政府的本质，而“数字法治政府”依托行政法治精神对上述定义域加以限缩，以实现法治轨道上的行政效率之提升。目前国内“数字政府”建设日新月异，各种迥异于传统办公、执法机制的技术模式被愈加广泛地应用于行政作成的各个环节。同时，随着新冠疫情防控工作有序展开，线上处理正在成为越来越多行政事务的转型之选。高效的治理工具固然能加速实现行政之目的，但技术有遮蔽人主体性之可能，行政活动中各方原有的审慎义务、行政相对人应有的程序性权利以及行政程序中的公共参与均可能因数字化工具广泛、深刻的应用而被无限弱化乃至虚置。

事实上，无论行政法是否要迎接法典化的发展前景，数字化对行政全流程的冲击与再造都不能为理论与实务所忽略。必须在数字化维度推动“数字法治政府”的建立，从立法层面凸显数字化时代的正当程序等理念。既要注重数字技术下的群体公平，又要避免行政主体过度依赖技术工具。除此之外，还应当基于法治实施层面以正当程序等理念指导数字化再造后的程序推进，而这一方面需要让行政主体及其工作人员正确地利用数字技术提高效率，另一方面要使其具备公平对待各类群体的意识，防止相关主体藉由技术赋能而或主动或被动地压制并侵犯人民群众的合法权益。而法典化后的行政法在面对数字时代的行政权运作时，具有以统合的确定性来限制技术发展的不确定性之优势，亦能藉由其作为行政法典的特殊地位，发挥统摄作用，从而引导各级立法、执法乃至司法正确应对数字化行政所带来的隐忧。为此行政法的法典化应当把握正当程序等精神内核，在行政程序方面进行革新，以应对不断演进的政府形态，满足数字法治政府的要求。中国行政法典对效率与公平的平衡，将彰显法治在行政程序数字化中的牵引作用，并将作为中国行政法法典化的特色之一为世界各国行政流程的数字化再造贡献中国智慧。

(二)风险社会时代背景下行政法法典化中的应急保障

当代社会，人类成为风险的主要制造者，现代风险具备全球性、不可感知性、不可预测性、整体性、难以控制性和自反性等特征，形成了更容易分裂、更难以治理的社会。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出：“健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件”,为在法治轨道上推进国家应急体系建设提出了新的要求。当前我国国家治理体系中的应急部分仍有短板，此次新冠疫情防控工作映照出部分责任主体仍存在措施失当、信息缺失及应对凝滞等问题，为针对性提升国家应急治理能力提供了合适的分析对象。概言之，现阶段我国应急状态的法治保障体系自立法到施行均难谓完备。为应对这一窘境，有学者重新证立了行政应急性原则作为行政法基本原则的合理性，并提出其独立于其他基本原则而存在。事实上无论行政应急性原则最终是否能够为行政法典接纳而成为行政法的一项独立的基本原则，如何规范应急行为、保证其在法治的轨道上运行，都已成为了研究者需要从理论层面回应的议题。

风险社会的时代底色不由行政法调配，但却构成了行政法的任务之一。未来行政法的法典化事业应当进一步关注风险社会与应急治理，系统总结安全生产法、防洪法、防震减灾法、消防法、传染病防治法等特殊应急治理法律的立法经验和制度目的，藉由“提取公因式”的立法技术抽取内蕴诸法中的应急法治原理，并将其内化于法典化形成的具体文本中，以较统合化的立法应对瞬息万变的诸多风险。虽然现阶段行政法的应急属性尚未具备行政法基本原则所要求的普遍性与统率性，但其自身所蕴含的时代特征理应为行政法典所容纳，因此应急行政应当进入行政法典，并藉由法典对当代中国应急行政进行规范。

(三)大数据时代行政法典对个人信息的保护

在《民法典》与《个人信息保护法》等规范文本对个人信息的保护已经予以规定的情况下，探讨行政法典在个人信息保护中所扮演角色的前提在于：由于行政是如此庞杂而繁琐的社会事实，因此行政机关与个人信息之间的关系越来越密不可分。政府掌握着海量的公民信息，我国已进入巨型数据库时代，倘若不加严格管控，大面积侵权的隐患将随时爆发。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》指出：“在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享”,可以看出，这个时代比以往任何阶段都更呼吁抵制“信息裸奔”,因此从行政法的角度讲，国家机关对个人信息的处理更应当在法治轨道上运行。

在行政法典编纂的过程中，应当顺应时代的呼唤，对行政机关处理个人信息过程中的权责进行明确，而且强化行政权对民法意义上的个人信息加以保护的责任，为个人信息保护从行政诉讼等角度得到救济提供依据，从而与《民法典》形成系统化的呼应关系。个人信息由个人产生，其处理也应回归到对个体的尊重，中国行政法法典化过程中对个人信息保护的重视，将为信息化时代世界各国探索个人信息保护开辟中国道路。

结语

作为伟大时代里具有里程碑意义的法治实践，中国行政法法典化所依凭的时代条件超越以往，但又牢牢扎根于法治中国的现实土壤。立法要体现时代特色，回应时代需求，因此中国行政法典的内容不由某一学术理论或某一主体意志所决定，而是为亿万人民群众所创造的新时代所决定；中国行政法典所体现的时代特色也不为个人取舍所困扰，而是由社会主义法治强国的伟大目标所引导。中国的行政法典将注定与时代同呼吸、共命运，也注定将聚焦时代特征、把握时代脉搏，解决时代问题。