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“镇级市”来了!全国,又多了一批城市?

凯风 国民经略 2023-05-09

文|凯风

电影《私人订制》里,范伟曾扮演过一个“镇级市领导”。

影视剧显然只是玩笑,但“镇级市”不再是传说。

01

“镇级市”,再次登场。

据澎湃新闻报道,日前,河南南阳市出台培育“镇级小城市”试点工作实施方案,选取了13个县市的11个镇作为“镇级市”探索试点。

众所周知,我国的城市行政体系,从上到下大致可分为“直辖市-副省级市-地级市-县级市”四个层次,并无“镇级市”之说。

就连县,也只是被视为半城半乡的管理单元,不能完全被视作城市,遑论镇级市?

作为世界人口第一大国,我国虽然拥有2800多个县级单位、3.85万个乡镇及街道,但严格意义上的城市只有691个。

根据《中国城市,8大趋势》一文分析,以行政区划来看,根据中国统计年鉴,目前我国共有4个直辖市、15个副省级市、278个地级市、394个县级市。

值得一提的是,在作为行政区划时,副省级市往往被纳入地级市的范畴,但讨论行政层级时,适合单列。

如果以城区人口进行分类,目前我国共有7个超大城市、14个特大城市、14个I型大城市、71个II型大城市,其他都是中小城市。

无论按照哪种方式进行分类,都无镇级层面的城市之说,既无镇级市的行政区划,也无镇级市的城区设置。

然而,“镇级市”改革,确实有其存在的必要性及迫切性。

02

镇级市,究竟是什么?

前两年,浙江龙港镇改为龙港市,被认为是“镇改市”的破冰之举。

但这里的龙港市,并非“镇级市”,而是从建制镇升格为省辖县级市,由温州市代管,相当于行政级别跃升,属于特例。

而我国台湾省,倒是镇级市的存在,如彰化县彰化市、新竹县竹北市,属于名副其实的县辖市。

与之对比,这一次河南探索的“镇级市”,并不涉及行政级别的提升,仍旧是县辖之下的镇级单位,只是作为小城市来进行打造。

换言之,即使成了镇级市,行政级别仍然是镇级,而非县市级。

但是,镇级小城市,将会按照城市进行对待,不仅有望获得大量的县级管理权限,而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划,进而获得更大的发展空间。

之所以如此,原因在于,乡镇更多作为农业管理单元,承载的人口和产业极其有限。

随着经济发展,一些卫星镇、特色镇或中心镇有了独当一面的产业,人口不断聚集,乃至达到了一些中小城市的规模,“小马拉大车”的问题愈发凸显,镇级建制难以适应发展需要。

在珠三角和长三角,一些中国百强镇GDP总量高达八九百亿元,常住人口规模多达数十万乃至近百万人,超过很多县乃至西部的地级市,不能再视作简单的乡镇来看待。

所以,强镇扩权就成了必须,“镇级市”正是其中积极的探索。

03

事实上,“镇级市”改革并不是第一次出现。

早在10多年前,有关部门就曾表示,将推进镇区常住人口10万人以上建制镇的设市工作,增加城市数量。

2019年,国家发改委再次发文指出,稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市。

不过,特大镇设市,究竟指的是设立“镇级市”,还是升级为“县级市”,并无明确说法。

在此期间,广东、浙江、江苏、陕西、福建等地纷纷推进强镇改革,有的对强镇进行扩权,有的直接探索“镇级市”,还有的将镇升格为县级市。

作为中国最年轻城市之一的浙江龙港市,就是这一改革的产物。

龙港,原本隶属于温州市苍南县,作为一个普通乡镇而存在,但由于纺织、印刷等产业发展势头强劲,面积不断扩张,人口持续涌入。

在设为县级市之前,龙港镇的面积已经高达183.99平方公里,人口从5000多激增至38.2万,相当于一个中等城市的体量。

因此,龙港先是通过强镇扩权,获得了县级管理权限,并最终在2019年升级为县级的龙港市,完整“镇改市”的创举。

当然,这只是特例,由于行政区划调整牵一发而动全身,直接将镇升格为县级市的案例可谓少之又少。

04

相比而言,强镇扩权成了许多地方的主流选择。

在广东,一些经济强镇实力远超过龙港镇,但仍旧只是镇的建制,但在管理权限,与县并无差异。

东莞,是全国四个仅有的直筒子市之一。所谓直筒子,说的是市级之下不设县也不设区,直接辖镇。

目前,东莞共下设4个街道28个镇,这些镇街中,有15个晋级全国百强镇之列,经济实力最强的长安镇GDP总量达895亿元,常住人口超过80万人。

与之对比,在全国300多地级市中,还有100个不及这一水平,而GDP超过这一水平的县也只有50多个。

东莞的镇域经济如此强大,为何不升格为县或县级市乃至市辖区?

一个原因是,东莞发展太快太猛,从一个农业县变成县级市再升级为地级市,只用了几年时间,镇级在一开始没来得及调整。

另一个原因是,直筒子市,少了一个环节,更加扁平化,拥有行政成本低和执行效率高的特点,且与东莞的“一镇一产”的格局相适应,也就没了调整的必要。

然而,建制镇终究级别太低,对于一个万亿GDP、千万人口大市来说,难以拉得动经济发展的大车。

为此,早在2009年,广东就开启了强镇扩权改革,赋予这些特大镇以县级管理权限,事权、财权、行政权全面下放,并在行政级别上予以高配。

不过,前些年,东莞也传出设立镇级市、镇改区的消息,但最终都未能成行。

如今,对于东莞的强镇来说,名份上究竟是镇还是区乃至市,都不重要。毕竟,谁都不会拿豆包不当干粮。

这些强镇,不是城市,胜似城市。

05

镇级市改革,路在何方?

这两年,我国的城镇化开始出现一些变化,从鼓励大城市扩张到严控省会扩大规模,从支持撤县设区、撤县设市到稳妥调整行政区划、严控撤县建市设区。

可以看到,最近一年,除了西藏两地因特殊需要完成撤县设市,绝大多数的撤县设区(市)都遭遇搁浅,

之所以出现这一变化,原因是新冠疫情暴露出大城市治理的短板,而人口和资源过度集中不利于协调发展。

所以,这种背景下,镇级市改革的空间或许并没有想象的那么大,但仍值得期待。

其一,“镇级市”这一行政区划,大概率不会出现。

10多年前,有专家曾预测镇级市将成为我国第5种市级行政级别,但一直未能落地。

究其原因,我国城市的行政级别本来就过多过繁,再多一个层级,既不符合精兵简政的需要,镇级市与县之间的关系也难以协调。

其二,镇级小城市,或将批量出现,但只会局限于一些拥有特色产业或人口规模庞大的经济强镇。

全国共有2万多个建制镇,其中人口超过20万的多达50多个,GDP总量超过100亿的有100多个之多,这些强镇都不乏成为“小城市”的潜质。

其三,有地方在高歌猛进,有地方出现了“逆城市化”现象,东北2地首现“撤街设镇”的逆向改革

根据《东北撤街设镇,山西缩减铁饭碗》一文分析,撤街设镇的背后,核心原因是人口减少,城市收缩,逐渐达不到设立街道的标准。

从积极的层面看,从街道回到建制镇,虽然没了城市的身份,但会获得一定的独立发展权,且容易“争取乡村振兴项目支持”。

当然,中国城镇化方兴未艾,且面对经济与人口的双重拉力,大中小城市究竟如何协调发展,一切都有可能。

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国民经略主笔 凯风 作品

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