观点荟萃丨何文炯：优化社会保障 促进共同富裕

研究院副院长何文炯教授的文章《优化社会保障  促进共同富裕》刊发于《政策瞭望》2021年第12期，与读者分享。

共同富裕的核心要求，一是“富裕”，二是“共享”。有效的社会保障制度不仅能够促进共享，而且能够通过促进发展从而实现富裕。因此，加强和改进社会保障是扎实推进共同富裕的具体行动。

（一）社会保障制度是实现共同富裕的“底座”。共同富裕是全体人民的共同富裕，这就意味着在奔向富裕的道路上，社会成员“一个也不掉队”。然而现实生活中，社会成员面临各种各样的风险，某些风险事故一旦发生，就可能使社会成员陷于贫困，有效的社会保障则能够确保社会成员“不掉队”。事实上，社会保障制度正是这样一种风险处理机制，社会成员遭遇灾害、贫穷、疾病、失能、失业、身故等风险事故时，即可得到社会保障部门的资金给付、实物供应或医疗、照护、教育培训等相关服务，从而确保其基本生存、基本发展和基本尊严，并使社会成员有进一步向上发展的机会，由此给普通百姓以稳定的预期，这是百姓安居乐业、国家长治久安的重要基础。因此，社会保障制度是实现共同富裕的“底座”。

（二）社会保障制度能够促进经济发展。实行社会保障制度需要相应的成本，但有效的社会保障制度能够带来更大的收益。其一，有效的社会保障制度有益于社会稳定和谐。共同富裕的基础是富裕，富裕依靠经济发展，经济发展则需要社会稳定，而社会保障正是促进社会稳定和谐的基础性制度安排。事实上，在影响社会稳定的众多因素中，社会成员的基本风险保障状况是最重要的一项，对这一类风险的有效处理，能够使全体社会成员安居乐业，从而实现社会稳定和谐，因此，社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排。其二，有效的社会保障制度能够促进消费从而促进经济发展。社会保障制度是面向全体社会成员的基本风险保障制度，但其实际受益者更多的是弱势群体，例如贫困者、受灾者、老年人、病人、失能者、失业者等，有效的社会保障能够提高低收入群体的现实购买能力，增强全体社会成员的消费信心，从而增加全社会的消费，进而促进经济发展。

（三）社会保障制度有益于社会财富共享。社会现实中，社会成员个体之间在基因、基础、能力和机会等方面存在差异，因而人与人之间的社会贡献也会有差异，进而导致社会成员在第一次分配中所获得的财富就有差异。实现共同富裕，就需要通过一套制度缩小这种差距，使得低收入群体能够共享社会发展的成果。有效的社会保障制度能够体现共同富裕的这一核心要义。事实上，社会保障制度是基于互助共济原理设计的，互助共济是指面临同类困难的社会成员发挥各自优势，为克服共同困难而努力。由于风险的射幸性，互助共济机制能够有效地降低全社会的风险管理成本，因而在风险管理领域得到有效运用，保险制度正是其中典型一类，其优点是人们基于利己的目的参与保险活动但却能产生利他的社会效果。正因为如此，世界上大多数国家中，社会保险成为惠及面最广、所需资金量最大的社会保障项目。有效的社会保障制度，能够实现幸运者与不幸者之间、低收入者与高收入者之间、一代人与上一代或下一代人之间以及不同地区社会成员之间的社会财富再分配。

改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了社会保障制度转型和惠及范围扩展，促进了经济发展，也促进了社会发展成果的共享。同时，应当看到，现行社会保障制度还存在一些缺陷，与共同富裕的要求不完全适应。

（一）部分社会成员的基本风险保障不足。20多年来，我国在社会救助、社会保险、普遍性福利等方面增设了多个项目，且许多项目的保障待遇也在提高。但某些项目缺失、某些项目的保障水平依然过低，导致部分社会成员的基本风险保障不足。例如，我国虽然已经建立了城乡居民基本养老保险制度和城乡居民基本医疗保险制度，但老年农民的基本养老金很低，难以保障其基本生活，农民自己的医药费用负担依然不轻。再如，随着人口老龄化和高龄化趋势加剧，失能老人的数量和比重不断提高，但与之相应的老年照护服务供给严重不足，失能老人对社会化照护服务的购买能力更是薄弱，由此折射出老年照护保障之不足。又如，农民和各类非正规就业者缺乏职业伤害保障、就业保障服务和生育保障。此等状况，与共同富裕的基本要求不相适应，需要尽快改进。

（二）某些制度的收入再分配功能不强。随着社会保障项目增多和保障待遇提高，社会保障领域集聚的资源不断增加。然而，就整个社会保障体系而言，其收入再分配功能还不够强，某些项目所产生的收入再分配效应是负面的。例如，现行基本养老金制度按人群分设，职工基本养老保险制度面向职工，城乡居民基本养老保险制度面向其他社会成员，目前这两者的基本养老金给付标准相差悬殊，而且国家财政用于补助退休职工的资金，无论是总量还是人均，都大大高于对老年农民的补助。此种现象是典型的扩大城乡差距、扩大群体间的收入差距。此外，如果考虑城乡之间、人群之间的基本保障项目设置差异，则由此引起的收入再分配逆向效应就会更明显。

（三）某些制度难以适应经济社会发展趋势。社会保障制度深深嵌入于经济社会之中，因而必须适应经济社会发展的要求。然而，现行社会保障体系中的若干项目已经难以适应经济社会的发展变化。例如，面向工薪劳动者的职工社会保险项目有5个，这些制度基本上是20世纪末制定的，但最近20多年来我国劳动力市场发生了巨大的变化，与当时的状况和当时的预期有很大的差异，如非公有制经济比重大幅度提高，流动性很强的农民工队伍日益壮大，还有当时根本没有想到的新业态及其从业人员。这些年来，社会保险领域若干项目的制度没有相应变化，导致大量非正规就业人员难以进入职工社会保险体系，因而这部分劳动者缺乏应有的基本风险保障。再如，现行社会救助和各类普遍性福利项目，绝大多数以户籍为基础，这就使得大量非户籍常住人口难以在其实际居住地享受这些社会保障待遇。

社会保障是实现共同富裕的重要基础，但现行制度存在诸多缺陷，难以担当这一重要职责，因而需要通过深化改革，使之适应共同富裕的进程。这里的关键是增强社会保障制度的反贫困功能、收入再分配功能和对经济社会发展的适应性。现阶段需要在以下几个重点领域有实质性的进展。

（一）贯彻社会保障公平理念。现代社会中，社会保障已经被公认为一项基本人权，因此国家需要通过有效的制度确保社会成员人人公平地享有这种权益。唯有如此，社会保障才能真正成为实现共同富裕的重要基础，发挥“底座”的作用。然而，现行社会保障制度与此还有差距，因而需要改进，其关键是真正确立并有效贯彻社会保障公平的理念。关于公平的理解有多种，我们所说的基本保障权益公平，则是指结果公平，即人人有饭吃、人人有衣穿、人人看得起病，而且这项权利与社会成员的种族、身份、地位和社会贡献无关。至于职业相关的各类风险保障项目和社会成员个人在风险保障市场中获得的保障项目，则是基于机会公平的原则。在社会保障制度改革的过程中，要逐步区分国民权益与劳动者权益，严格区分基于国民身份所获得的基本保障权益与基于社会贡献所获得的职业性保障权益，以及社会成员个人自主自愿自费所获得的市场化保障项目。据此，我们需要尽快明确农民与市民、与职工、与干部享有同等的基本保障权益，同时要明确“基本保障”的范围，包括项目、待遇和筹资机制等。

（二）织密社会保障网络体系。从共同富裕的要求出发，社会保障是确保社会成员基本需要的一张“保障网”。然而，目前我们的这张网还不够密，某些社会成员可能因“漏网”而陷于贫困。为此，要以社会成员的基本风险保障需求分析为基础，不断织密社会保障网络体系。当前的重点有以下几项：一是建立长期照护保障制度并将其作为一个法定的项目，不分城乡面向全民实施，以适应人口老龄化、高龄化和家庭小型化趋势。近年来，有人主张面向国家机关、企业和事业单位建立长期照护保障制度，将农民排除在外，这将造成新的社会不公。事实上，农村的老龄化程度更严重，农村的失能老人更多，他们更需要长期照护保障，而且目前农民的社会保障项目、保障待遇低，社会保障整体水平很低。二是改造现行生育保险制度，将生育医疗费用纳入基本医疗保险，建立不分城乡、面向全民的生育津贴制度。三是改革工伤保险制度，逐步建立适用于正规就业者、非正规就业者和农民的职业伤害保障制度。四是加快建立儿童津贴制度和婴幼儿托育服务制度，改进义务教育制度，实现儿童福利从特殊群体福利转向普遍性福利，逐步减轻中青年人在生育、养育、教育等方面的家庭负担。五是进一步明晰基本保障项目的待遇水平，让基本保障项目逐步回归“保基本”，培育社会成员对基本保障待遇的理性预期，增强社会成员参与补充性保障的内在动力。

（三）优化社会保障制度设计。社会保障制度是国家治理体系的重要组成部分，将伴随实现共同富裕的全过程，这就要求社会保障各项制度都能够长期持续健康运行。然而，社会保障体系中的若干项目制度设计不合理，不仅公平性不足，而且可持续性令人担忧、制度运行效率低下，因而迫切需要改进。当前的重点：一是明确基本保障各项制度的职责定位。例如，基本养老金制度的职责是防止老年贫困，确保社会成员年老之后有一笔稳定的收入，以购买基本生活资料，据此积极推进职工基本养老保险制度实行“统账分离”式改革；再如，基本医疗保障制度的职责是防止因病致贫、因病返贫，因而把保大病、慢病、罕见病等作为其重点，据此，在厘清基本医药费用边界的基础上，积极探索基本医药费用个人责任封顶制。二是按照国民基本保障权益公平的原则，加快统一基本保障各项目的制度、政策和待遇，积极推进城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险的制度整合，城乡居民基本医疗保险与职工基本医疗保险的制度整合。三是系统梳理社会救助、社会保险、普遍性福利等各项目的待遇确定与调整方法，建立社会保障待遇统筹协调机制，按照“抑峰填谷”的思路，稳定退休职工基本养老金待遇水平，稳步提高老年农民的基本养老金给付标准，严格控制、逐步缩小群体间的基本保障待遇差距，提出明确的进度表和相应的政策措施。

（四）创新社会保障运行机制。社会保障各项目，尤其是政府依法组织实施的基本保障项目，在全面贯彻社会保障权益公平原则的基础上，需要不断创新运行机制，提高运行效率，力求以有限的资源为社会成员提供最好的基本风险保障服务，从而不断增强人民群众的获得感和幸福感。当前的重点：一是按照效率原则，采用适宜的社会保障基金管理层级，建立有效机制，落实地方各级政府对社会保险的筹资责任和管理职责，并充分注意生活成本、医疗和照护服务等成本的地区差异。二是完善社会保险费征缴规则，实行统一的缴费基数确定方法，规范征缴行为，开辟新的筹资渠道，逐步形成社会保障多渠道筹资机制，同时进一步明确相关部门的工作职责。三是建立必要的社会保障资金调节机制，健全财政转移支付机制，以均衡地区间的社会保障制度运行成本，均衡地区间的劳动力基础成本，从而促进区域之间的均衡协调发展。四是确立社会保险基金“以支定收”的原则，建立健全社会保险精算平衡机制，科学厘定社会保险费率。五是创新社会保障相关服务的供给机制，建立社会保障部门与各相关部门的合作机制和相关服务价格形成机制，包括谈判机制和协商机制，同时要鼓励和支持医疗、药品、照护等行业形成有效的行业自律机制。

推文编辑：邢笑慧

联系邮箱：

zjuicpd@zju.edu.cn