《政府信息公开条例》能带来哪些信息？

Original 南都观察南都观察家 2020-08-20

2007年，国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》），条例于2008年5月正式施行，首次从国家立法的层面确立了信息公开原则，规定了公民及其他主体可以通过诉讼的救济途径申请信息公开，被视作具有重大意义的立法。同时，从理论上说，根据《宪法》保障的公民知情权，只要存在政府信息，就可以依法申请。

2019年5月，修订后《信息公开条例》正式施行，其中要求“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开……”

▌哪些信息需要“主动公开”？

修订后的《信息公开条例》新列“主动公开”为单独一章，要求“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”，包括“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”、“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”等十五项政府信息。在发布途径上，要求各级政府“利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能”。

但同时，旧条例上因表述笼统、缺乏标准而导致难以适用的“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）依然存在，以此为理由，行政机关即可“不予公开”。在实际操作中，这导致行政机关拥有极大的自由裁量权（国家行政机关在其职权范围内，基于法理或事理对某些事件所做的酌情处理的行为），影响了国家推进政务公开政策的效果，造成政府信息的公开范围受到极大限制，不利于公民获取政府相关行动的信息。

▌此外，还有信息可以“依申请公开”

除了“主动公开”，公民及其他主体还可以向地方各级人民政府申请获取相关政府信息，新条例删去了此前的“三需要”（“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取相关政府信息），有解读认为这明确了公民、法人或者其他组织享有依申请公开的权利。

在信息答复方面，要求“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日”。

如果认为行政机关未按照要求主动公开政府信息或者对政府信息公开申请不依法答复处理的，可以向政府信息公开工作主管部门提出。政府信息公开工作主管部门查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。此外，如果申请者认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

▌为什么有的信息很难申请公开？

因为部分条例的笼统表述，以及行政机关过高的自由裁量权，在实践中，申请政府信息公开也可能面临困难。

《最高人民法院公报》上曾有过“滥用信息公开申请权”的案例，认为当事人滥用诉权、滥用申请权。在一般的行政程序或者普通的行政复议、行政诉讼中，确实可能存在申请权、诉权滥用的问题。但在信息公开领域，说“权利滥用”则可能跟信息公开制度的宗旨目的相违背。

法院有时候会提到“恶意、多次、重复起诉”，这样的用词在最高人民法院判决中也多次出现。恶意和善意相对，如果不能证明申请者具有主观恶意，那申请行为就应被推定为“善意”的。法院往往不去证明什么叫“恶意”，判决里所称的“恶意”很大程度上只是“明知”的代名词——明知不能维护自己的个人权利，还一直提起申请。

其实对于“重复起诉”的行为，司法解释中已经有明确规定——对于重复起诉的，已经立案的裁定驳回起诉。因此，没有必要再说申请人还存在滥用诉权、申请权的问题。申请“信息公开”应该是不论主体、不论次数的。在一些有关信息公开的行政诉讼中，有的会被判定为“滥用诉权”，理由是申请人的申请不符合信息公开的立法宗旨，其目的在于给行政机关制造麻烦。另外，“反复多次”申请也可能会被认为是滥用诉权。但是这样的判断就可能跟《宪法》、《信息公开条例》所保障的知情权相违背。

以满足公民知情权为目的的信息公开，最终公开与否，判断依据是信息本身，即相关部门应该去审查信息能否公开，而不是审查申请人的资质。政府信息是公共资源，申请公开应该是不问主体、动机、目的、次数的。申请人是谁、他为什么申请信息公开、获得信息后用于何处，这些是不应过问的。一般情况下，知情权服务于公民监督的目的，还可能用于公民的生产、生活、科研中。

“信息公开”是服务于公共利益的，政府公开的相应信息，是属于公共资源，负有公共职能。很难说公共职能是很小、很琐碎的。一个看似很小很琐碎的信息却可能引起连锁反应，产生巨大的效应。

此外，“申请内容不明确”、“申请属于咨询”、“申请公开的属于内部信息”等理由也常被用于回避信息公开申请。这些理由均有极强的主观性，曾经有人向广电总局申请“对于涉毒、涉嫖、有违法犯罪的艺人进行封杀”的法律依据，得到了正面回复。两年后，类似的信息，另外再进行类似申请的时候，所有行政机关都口径一致，说这属于咨询，不属于信息公开的申请。

在政府信息公开申请过程中，还可能出现“技术壁垒”，有人曾在信息公开申请的网上平台填完表格准备提交时，无论如何都无法提交成功。此外，也曾出现过申请邮件第一次发送成功，对方回复说，“申请内容不明确，需补充”，申请人补充后，第二次再发邮件，邮件却始终被服务器退回，但换一个电子邮箱就投递成功的情况。

▌政府信息公开有哪些价值？

“透明政府促进中心”曾经编撰了《政府信息公开申请实务指南》，针对信息公开申请过程中可能遭遇的壁垒，“指南”给出了很多具有指导意义的应对方法，细致到如何提炼字句以免被以“申请属于咨询”为由驳回；用EMS递出申请，以便将来在复议或诉讼的时候提供证据；一定要在快递单左下角写上“某某政府信息公开申请”的字样，这样在诉讼的时候就可以作为证据……

在实践中，可能进行到向上级举报、申请行政复议、发起诉讼等流程，但基本上只要到复议阶段，行政机关就会提供信息了。因为一旦复议到上级部门，上级就会把这事作为一个工作考核。这时候一般就能获得信息、撤回复议。关于“一事一申请”（要求申请必须要分开）的壁垒，可以把每个问题打印一页纸，装到一个信封里，这样就不用耗费很多信封、投递很多次。

其实“政府信息公开”是社会倡导的重要途径。中国有很多社会组织，当其想开展公共倡导、公共教育的时候，往往会因为不是当事人而很难介入到具体的议题里，难以获取更多信息。

有了“信息公开”这个途径，就可以向有关部门提出环境监管、公共卫生等情况的信息公开申请。这就是获得信息的开始，如果对回复的内容不满意，申请方可以起诉或者复议。当申请者或申请组织获得并分析了信息后，就可以进行政策倡导。《信息公开条例》在此就成了一个非常便捷的工具。

社会组织可以通过“政府信息公开申请”的方式进入公共议题，然后发起公共倡导。如果说单纯在网上发贴、搞一些行为艺术会有风险，那么通过政府信息公开的方式，社会组织就成了议题的当事人。这其实是民间社会进行公共倡导、参与公共决策的重要途径，不容忽视。

*本文根据南都观察和中国政法大学公共决策研究中心联合主办的“《政府信息公开条例》的进与退”沙龙讨论结果整理；本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《追问人工智能》（科学出版社）图书一本。

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