走出深度贫困 实现民生福祉

经过1978年以来四轮大规模减贫工作，脱贫攻坚已进入攻城拔寨的深水区，剩下的都是难啃的硬骨头，主要是居住在深度贫困地区的深度贫困人口。中国早已向世界庄严承诺：到2020年实现全面小康，现行标准下农村贫困人口全部脱贫。全面实现小康社会，一个民族、一个家庭、一个人都不能少。这条颇具中国特色的扶贫开发道路，史无前例，必须不断探索深入。当前而论，走出深度贫困，需要牢牢把握“两不愁、三保障”这两个抓手，将脱贫攻坚与乡村振兴战略紧密结合起来，实现民生福祉。

1978年以来，中国已开展过四阶段大规模减贫工作，成效显著。

第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）。通过土地制度改革、恢复家庭经营、恢复农村市场、发展非农就业和乡镇企业，农村贫困人口大幅减少，从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村总人口的比重由30.7%下降到14.8%，贫困人口平均每年减少1786万人。

第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）。通过成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。经过八年努力，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困人口占农村总人口的比重由14.8%下降到8.7%。

第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，扶贫开发进入攻坚阶段。国家提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年年底基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。在1997年至1999年的三年中，每年有约800万贫困人口解决了温饱问题。

经过三阶段脱贫，中国农村没有解决温饱问题的贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到3%左右。如果按国际标准，1978年中国81%的人口都生活在农村，以农业为生；84%的人每天的生活费达不到1.25美元，生活在贫困线之下。虽然2000年中国大部分贫困人口已经脱贫，但按当时的国际贫困线标准衡量，中国农村贫困人口仍有8600多万人。

2015年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，习近平同志强调，消除贫困、改善民生，是中国共产党的重要使命，要坚决打赢脱贫攻坚战。大规模减贫第四阶段为2015—2020年，中共中央提出要在2020年全面建成小康社会时，全面消除贫困人口，针对深度贫困地区进行重点脱贫，提出的主要目标是“两不愁、三保障”——“两不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即义务教育、基本医疗、住房安全有保障。

经过数年努力，截至2018年年底，我国贫困人口已减至1660万人，全国贫困发生率降至1.7%，减贫速度明显快于世界其他国家。短短40年，超过7.4亿人摆脱贫困，是中国对全世界民生福祉的最大贡献。

虽然脱贫攻坚成绩斐然，但在脱贫质量和可持续性上仍存在不少问题，“虚假式”脱贫、“算账式”脱贫、“指标式”脱贫、“游走式”脱贫等现象不断出现。在贫困问题已由单一的收入贫困转化为包含可行能力匮乏、权利剥夺等在内的多维贫困时期，更需继续攻坚克难，解决深度贫困问题。

深度贫困具有两大特征：一是贫困程度深，二是贫困时间长。其成因可归结为资源要素匮乏、脱贫内生动力不足、脱贫制度供给效率低。

资源要素匮乏，是深度贫困问题的基础性原因

深度贫困地区集中在革命老区、民族地区、边疆地区和连片特困地区等区域（通常简称“老少边穷”），这些地区或因自然条件恶劣，人类无法正常居住，或因族群生产方式、文化习俗等影响，大面积贫困多发。在地理位置偏远、基建难度大、公共设施建设无法有效跟进等多重因素的共同作用下，深度贫困地区缺乏发展经济的区位优势和资源开发优势，经济发展水平长期滞后。此外，深度贫困地区不仅物质匮乏，在饮水卫生及健康环境、教育机会、投资理财意识、社会资本等能力指标上也落后于平均水平。

内生动力不足，是深度贫困问题的主观原因

习近平同志多次强调，“扶贫先扶志，扶贫必扶智”。贫困并不可怕，可怕的是没有脱贫致富的想法和决心，没有脱贫致富的能力，也缺乏资源变资产的制度性因素。如果外部输血效应无法激活内部造血机制，那么资金、物资等要素的投入只能缓解贫困人口一时之困，无法解决其一世之穷。

扶贫实践中，很多贫困户存在“等、靠、要”的懒汉思想，预脱贫的贫困户对脱贫成效评价不高，但非贫困户争做贫困户却热情高涨，可见减贫治理措施与乡村社会需求存在不匹配、不均衡的现象。如何完善脱贫致富的正向激励，使得贫困户自主脱贫工作与社区参与奖励挂钩，贫困户个人脱贫积极性与团队脱贫成效挂钩，从而激发贫困户脱贫的内生动力，是扶贫攻坚工作需要破解的难题。

制度供给效率低，是深度贫困问题的客观原因

从宏观层面来看，体制机制不完善、社会制度差异等，决定了地区、阶层、群体和个人之间的分配不平衡，从而导致贫困状态；从微观层面来看，政策安排不能因事、因地制宜，不仅难以发挥应有的作用，反而会好心办坏事，使得贫困地区的群众更加落入贫困陷阱；在实践层面，一些干部钻制度漏洞的空子，以权谋私，虚报套取，优亲厚友，雁过拔毛，成为扶贫制度落实的阻力和蛀虫。因此，需要完善制度建设，强化群众监督，扎牢制度的笼子，严厉打击扶贫攻坚工作中的贪腐行为，使其无处遁形。

针对上述三个成因，我们需要“志智制立体扶贫”，将扶贫与扶志、扶智、扶制密切结合起来。

解决深度贫困，需要以“两不愁、三保障”为抓手，保障贫困群体的基本生活和基本权益，尤其是受教育的权益（扶智），以乡风文明建设增强乡村活力，激发扶贫内生动力（扶志），同时完善制度建设，优化扶贫制度环境（扶制），以“志智制立体扶贫”为主要手段，走出一条具有中国特色的减贫之路。

作为我国扶贫开发长期遵循的基本目标，“两不愁、三保障”一开始只是针对“一方水土养不了一方人”的易地扶贫搬迁人口提出的。但伴随对深度贫困问题的认识，尤其是受2019年4月习近平同志在重庆考察时的重要讲话精神的影响，“两不愁、三保障”开始成为解决深度贫困问题的重要抓手。当前，“两不愁”基本解决，“三保障”还存在不少薄弱环节。为此，还要尽力促进扶贫工作由温饱型向保障型跨越，让贫困人口过上更有尊严的生活。 

以“两不愁”为基础抓手

实现贫困人口不愁吃、不愁穿，是脱贫的基本要求，这需要将外部输血和内部造血相结合。从外部输血角度来看，相关部门应扎实做好资金支持工作，坚持实事求是、上下联动、不等不靠这三大原则，充分发挥财政资金的启动作用和杠杆功能，在引导农村发展的同时，撬动更多社会资金参与脱贫攻坚。为了提升“两不愁”的可持续性，需要从产业扶贫、就业扶贫两个方面激发贫困人群的内生动力，增强贫困地区的造血能力，将扶贫、扶志和扶制相结合：产业扶贫需要因地制宜，建立健全利益联结机制，提升贫困群体参与度，以产业发展为贫困群体创造增收机制；就业扶贫的实现需要完善城乡之间、区域之间的劳务帮扶对接机制，发挥农业龙头企业、新型农业经营主体、返乡创业农民工对贫困户的带动作用，以创业带动就业，为贫困群体带来更多机会。

河北武邑县脱贫项目：武罗农产品种植专业合作社育苗基地

以“三保障”为核心抓手

“扶贫必扶智”，教育和医疗是贫困人口脱贫的人力资本基础；住房安全，是贫困人口的生计基础。

第一，加强义务教育建设，推动对贫困人口的赋能。能力贫困是深度贫困问题产生的重要原因，亦是极端贫困人群普遍面临的现实障碍。“扶贫必扶智，治穷先治愚”，转变“等靠要”观念、增强自身能力的第一步，就是全面普及义务教育。这一方面需要提升贫困地区的基础教育设施，包括加大义务教育资金投入、合理规划义务教育学校布局建设、完善贫困家庭学生助学政策体系；另一方面需要提升贫困落后地区的师资力量，既要加强现有师资队伍建设，又要以更多优惠政策引进优秀人才。加强义务教育建设，不仅要聚焦于落实“两免一补”“控辍保学”等政策要求，更应保障每个贫困家庭的孩子享有优质教育的权利，以扶智促扶贫。

第二，加强基本医疗建设，促进公共服务均等化。因病致贫、因病返贫现象频发，使我们意识到必须注重健康扶贫。在加强基本医疗建设方面，首先应提升农村整体医疗服务水平，在政策上积极支持医疗资源向贫困地区倾斜。其次需要推进贫困地区医疗保险全覆盖计划的落地，促进城乡医疗服务均等化的实现，并关注深度贫困群体的医疗救助服务，完善特大疾病医疗救助、扶贫医疗救助、社会捐助制度。

第三，加强住房安全建设，改善人居环境。针对贫困地区的住房安全问题，需要统筹农村危房改造和易地扶贫搬迁，同时规范宅基地管理和使用制度，做到分类、逐步推进。对于缺乏资金的深度贫困户，应提高其危房改造的补助标准；对于五保户群体，考虑对其宅基地整合规划，并采取建立敬老院等方式集中供养；对于易地扶贫搬迁，需要做到科学选址、严格施工，确保搬迁后的住房安全性和环境适应性。

摆脱贫困是乡村振兴的前提和基础；推动乡村振兴，又将为脱贫攻坚提供新的动力和保障。打赢脱贫攻坚持久战，实现稳定脱贫，需要将扶贫与乡村振兴战略有机衔接起来。

以城乡融合促进乡村振兴与脱贫攻坚有机结合

当下的中国已经不是费孝通先生最初提到的“乡土中国”，而是“城乡中国”：在人口结构上，乡村人口不再占大多数，而是城乡各半；在收入结构上，农民生产不再是土地粘着，而是收入多元；在居住结构上，社会生活已经高度流动，不再终老是乡。在城乡中国时代，乡村要振兴，仅从乡村内部着手还不够，必须城乡融合，在城乡关系的良性互动中，找到新的出路。城乡中国时代的到来，为脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接提供了新的契机。我国中等收入群体已达四亿人，他们有在乡村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受乡村的慢食、慢村、慢生活，在乡村养老、养生的“四洗三慢两养”新需求，需要农村以一二三产业融合发展创造的新供给，来实现城乡对接，真正将绿水青山转化为金山银山。实际上，深度贫困地区往往地处偏远，生态资源富集，有绿水青山的生态优势，也有物种多样性和独特性的资源优势，需要通过电商扶贫、智慧农业、消费扶贫等手段，将城乡有效对接。

以产业兴旺促进乡村振兴，巩固脱贫成果

“造血”是扶贫事业可持续发展的有力保障，乡村产业是否兴旺，关系到脱贫质量高不高、脱贫成效稳不稳，关系到“脱贫不返贫”机制的有效性。通过开发深度贫困地区的优势资源，扶持其特色产业发展，乡村产业可以依托外力实现内生性发展。深度贫困地区往往基础设施建设薄弱，经济发展滞后，缺乏完整的产业链。在此背景下，应该立足县域资源禀赋，突出主导产业的发展，培育市场意识，在与外部对接的过程中，强化创新引领，延长产业链，提升价值链，完善利益链，拓宽增收链，培育发展新功能，以乡村产业振兴推进脱贫事业，巩固脱贫成果。

四川省凉山州冕宁县彝海镇彝海村借助红色旅游脱贫

以乡风文明建设增强乡村活力，激发扶贫内生动力

“扶贫先扶志”，走出深度贫困，推动乡村振兴，不仅需要资源、市场等外部客观条件，更需要激发脱贫对象的主观能动性。

取得持续性脱贫成效，推动深度贫困地区和贫困人群稳定脱贫，需要“志智制立体扶贫”。这离不开扶贫干部的有效领导，更依赖于扶贫对象积极性的发挥。在实现乡村振兴的治理有效、乡风文明和生态宜居等目标过程中，可以培养一批懂农业、爱农村、爱农民的人才队伍，通过强化基层组织领导力，激发村民参与自主治理的积极性，提高村民素质；同时推动乡村文化产业发展，激发农民致富获利的积极性，增强农民致富发展的能力。通过发掘、再造传统文化和适度市场化，不仅保存和传承传统文化，更增强本地社区居民的文化自豪感和社区凝聚力，激发贫困群体参与脱贫的主动性和积极性，推动乡风文明建设和乡村业态丰富。

陕西省渭南市合阳县金峪镇黑镇社区道德讲堂

扶贫开发成就斐然，乡村振兴阔步前行，人民生活由贫困到温饱再到全面小康的历史性跨越，为解决全球性贫困问题提供了中国方案、中国智慧。走出深度贫困、推动乡村振兴的伟大实践，不仅是新时代的鸿篇巨制，更提升了全人类的民生福祉。期待乡村振兴更进一步实现全体人民共同富裕，期待中国智慧继续为人类减贫事业作出不朽贡献。