郑功成：国家治理与社会保障制度建设
原载《群言》2017年5期
“十三五”期间，社会保障已经进入顶层设计阶段，这意味着中国式或中国特色社会保障制度将走向成熟、走向定型。这是十分关键的事情。但是目前有关顶层设计的讨论，过多关注技术和细节问题，往往忽略了社会保障建制的初衷、创制的理念、追求的目标，以及框架如何优化、责任如何分担，等等。如果这样下去，我们的顶层方案依然理念、责任不清，目标不明，中国特色社会保障制度也很难成熟。
社会保障是国家治理体系的重要组成部分
历史上有灾必有荒，有荒必有乱。笔者在上世纪90年代研究中国历史上历次农民起义的过程中就发现，农民起义无一例外地都是以大灾荒为背景，都是以抢米抢粮为前奏。在中国历史上凡是重视救灾的政权，就不会发生大的社会动乱。即使有人煽动造反，老百姓也不会响应，谁都知道造反是要掉脑袋的。反之，凡是不重视救灾等社会保障措施的，因灾致乱甚至导致朝代更迭的现象不胜枚举，因为与其饿死，还不如揭竿而起以争得一线生机。所以，中国历史上国家治理与社会保障的关系是十分紧密的，只不过当时的社会保障措施简单，除救灾属于常备之策外，其他保障性措施不多而已。
中国历史上有几个强盛的时期。第一个是汉代的文景之治，文帝、景帝重视民生、休养生息、轻徭薄赋。笔者前几年去甘肃武威，发现出土文物中就有“王杖诏令”，即文帝时建立的全国性老年福利制度。我们常说的“汉文化”“汉民族”之“汉”，应该就与文景之治开创的中国封建社会第一个强盛的治世有关。与之相比，其前朝秦朝却是短命的，并非秦朝不强大，而是强大却不懂得恤民。秦灭六国，将其财富尽归囊中，却大兴土木，劳民伤财，再加上连年灾荒，终引发大规模的农民起义，秦朝很快走向灭亡。其中，灾荒是个重要的导火索，秦朝不重视民生，不重视救灾，而这恰恰关乎一个王朝的命运浮沉。
唐代的贞观之治将中国封建社会推向鼎盛时期。唐太宗年间也不断遇到大灾，有时候一场大旱持续三五年，一次虫灾吃光了几省粮食。但是唐太宗年间的救灾措施十分得力，所以不仅没有发生大规模的农民起义和社会动乱，反而造就了贞观之治这样万邦来朝的盛世。相反，其前朝隋朝又是一个二世而亡的短命王朝。据史书记载，隋朝的粮食在粮仓里堆积如山，却不用来赈济灾民；而举全国之力开凿的京杭大运河据说也只是为了满足隋炀帝去扬州看花的要求。国力如此强盛却又如此置民生于不顾，最终结果必然是直接将隋朝引向灭亡。
唐太宗
所以在中国历史上，不重视救灾或者社会保障，不重视民生，政权是难以延续的。反过来讲，文景之治、贞观之治，到清代还有康乾盛世，都反映了一个普遍的规律，就是以民生为重。社会保障在历史上其实就是表现为救灾，这对于治国理政十分重要。因此，社会保障是国家治理的一个重要组成部分。
在国际上也是如此。德国在1883年至1889年先后颁布了疾病、工伤、养老保险法案，从而在世界上率先创立了社会保险制度。这是基于要化解当时尖锐对抗的劳资矛盾的需要。号称“铁血宰相”的俾斯麦曾以铁腕镇压工人运动，但始终不能平息工人阶级的强烈反抗，转而建立起社会保险制度，而社会保险是消除社会革命所付出的必要成本。创立社会保险制度之后，原本是资本主义世界相对落后的德国，一跃成为世界最强盛的国家之一。社会保险制度产生了立竿见影的效果，德国尖锐的劳资矛盾得到化解，劳资之间由对抗转向妥协，最后变成一个利益共同体。无论是德国的政治家还是学者，都认为德国的社会保障制度增进了国家的认同，促进了社会的团结。德国人引以为豪的德国模式就是社会市场模式，即社会保障加市场经济，社会在先，市场在后。
美国在罗斯福执政时期建立了社会保障制度。在一个强调个人自由、个人负责的国家建立一套完整的社会保障制度是不可想象的，但又必须这样做。因为1929年到1933年的全球经济大危机基本上把美国经济打垮了，失业率一度达到近30%，市场机制完全失灵，资本主义制度摇摇欲坠。在这种情形下，罗斯福实行新政，核心内容就是国家干预，其中一个十分重要的方面或者最主要的方面就是建立社会保障制度，把美国从重大的经济社会危机中拉了出来。1935年建立的美国式的社会保障制度一直发展至今，它维系了美国的安定和强盛。从1935年以来，美国发生过多次经济危机，但是美国人民有安全感和安全的预期，美国社会是稳定的，这归功于完备的社会保障制度。
当然，还有英国等率先创建福利制度的国家，都是意在化解国内尖锐的社会矛盾，提升本国人民的福祉。所以，世界各国都是基于国家治理的角度，谋求国家强盛和人民利益的正当，这就是社会保障的根本目的。
防止把社会保障矮化成一般的民生工程
社会保障是民生工程，这毫无疑问。社会保障一定是为人民做好事，为老百姓谋福祉。但如果只把它视为一般的民生工程，只把它看成是为老百姓做点好事，这个制度就不会成为维护国家长治久安的根本性制度保障，甚至可能沦为应急性或者短期性的制度工具，沦为各级领导任意打扮的政绩工程或者形象工程，这是需要高度警惕的。
实际上，我们还是没有完全弄清社会保障的理念。国内目前有一种思潮，即总是想把基本养老保险个人账户化，这显然是不合理的。养老保险制度体现互助共济性的特点，这也是其最卓越的功能。现在有些媒体极力渲染养老金危机，诱导人们算计个人利益的得失。有些人强调社会保险的多缴多得激励机制，这是理念上的错误。社会保障追求的是公平和安全预期，而多缴多得是市场和商业保险的法则，二者不可混为一谈。
比如，如果每个人都算计着交了医疗保险费，便要生病而把钱报销回来，那么这个制度就会崩溃，这也就失去了社会保障的意义。失业保险也是一样，它是保障人们一旦失业依然有生活来源。工伤保险亦如此，体现社会保障互助共济的功能。
再比如，养老保险要多缴多得的观点亦有偏颇。养老保险是为了解决老年人的经济来源问题，提供稳定的安全预期，从而促进社会公平。世界各国尤其是福利国家通行的规则是每个人都有获取基本养老保险金的权利。即使在缴费的国家，不同人的缴费额一般来讲也仅允许最大五倍的差距，即缴费基数不能低于社会平均工资的60%，如果低于60%，就按照60%的比例来缴费，但即使工资再高，其缴费基数也不能超过300%。这就是为了公平，而不是简单地强调多缴多得，让过大的工资差距简单延续甚至进一步扩大化。
以上涉及的都是理念问题，所以我认为，现在面临的任务就是要形成科学、先进的理念、先进的理念。社会保障要解决人民的后顾之忧，增进人民的福祉，这是我们的目标。没有这样的出发点，不可能设计出合理的制度安排。
另外，社会保障责任分担机制目前也是不清晰的，历史责任与现实责任至今依然是笔糊涂账，而政府责任的边界也还没有得到十分清晰的界定。这就制约了社会保障的顶层设计，影响社会保障制度走向成熟。
顶层设计还必须解决社会保障制度的结构问题。构建多层次的社会保障制度提出了很多年，但多层次并没有真正形成。养老保险一是法定的基本养老保险，二是企业年金或职业年金，三是寿险，但主要还是依靠基本养老保险。人们把老有所养的期望都压在基本养老保险上，这个制度不堪重负。所以要深化改革异常艰难，因为多层次的社会保障制度没有形成。医疗保险也是一样，商业性医疗保险没有发展起来，基本医疗保险虽在向前走，但成本非常高。再以救灾为例，救灾也应该是多层次的，但我国慈善事业还处于起步阶段，在救灾中作用甚微，而商业保险本应在灾害补偿方面扮演最重要的角色，但到目前为止，来自保险公司的补偿几乎可以忽略不计。如2008年汶川大地震造成的直接经济损失是8500多亿，重建费用是16000多亿，保险公司只赔了16个亿。同年的南方冰雪灾害损失2500多亿，保险赔偿不到1%。从国际来看，保险公司对灾害损失的补偿平均要达到36%以上，大灾害甚至要达到60%—80%。可见，救灾若仅依靠政府将会越来越难。
政府的责任边界不清，到底要解决什么样的问题，如何动用公共财政资源，哪些是交给社会的，哪些是交给市场的，这些都是顶层设计需要做的。顶层设计如果搞不好，即便是制度在往前走，也会走得越来越艰难。所以我认为，社会保障一定要从国家治理的高度出发，对国家治理体系和治理能力进行现代化定位，并在整个国家治理体系中明确它的功能，发挥好它的作用。只有这样才能制定出科学的顶层设计方案，才能使这个制度理性地走向成熟。
社会保障要有保障弱者和维护底线的功能
社会保障的功能主要体现在三个“无止境”上：一是发展无止境，强调可持续，使社会全面发展；二是改善民生没有止境，人民对美好生活的向往是没有止境的，这也是社会保障的根本所在；三是要追求公正，公正作为社会发展的基本目标，也是没有止境的。
要解决民生问题，就要落实一个新理念，即中共十八届五中全会提出的共享发展理念，要高扬共享发展的旗帜，并真正贯彻落实到整个“十三五”规划中去，贯彻落实到与民生相关的制度安排、政策措施之中。共享发展理念是国家发展理念的升华，它代表着中国经历30多年改革开放后进入了一个真正大转折的时代。就是从过去鼓励一部分人先富起来，鼓励部分地区先发展起来，走向共同富裕，走向地区协同发展。但是走向共同富裕不能只是愿景，是需要制度来支撑的。其中有两个很重要的制度安排：一个就是法定的社会保障，这是强制性的制度安排，是共享发展的最主要、最根本的制度安排。还有一个就是法定社保制度的补充部分，即自愿的慈善事业。慈善法的通过与实施，从政策上鼓励社会慈善事业的发展，这是维护社会稳定、促进人民团结的一个良性机制。只有高扬共享发展理念，我们才能建设好社会保障体系。
我国首部慈善法于2016年3月16日十二届全国人大第四次会议表决通过，并于2016年9月1日起正式施行。
在社会保障发展过程中，还要把握好一对关系，即雪中送炭和锦上添花的关系。国家必须保证做好雪中送炭，即解决最困难群体的基本生活保障问题，这是社会公正的底线，但只有雪中送炭而没有锦上添花也不是社会保障，因为经济要发展，国家要强盛，人民的福利水平也一定会一年比一年好，这就是社会保障的锦上添花。但是首先要做到雪中送炭，民生短板一定要尽快补齐，这是整个社会保障制度建设的首要问题，也是全面建成小康社会的一个核心指标，国家“十三五”规划突出地强调要开展扶贫攻坚战，要切实发挥社会救助制度的保底功能，就是在补短板，而不断提高养老金水平与医疗保障水平，以及不断增进老年人、儿童、残疾人福利则属于锦上添花。因此，社会保障制度的发展，既要确保雪中送炭，同时也要不断锦上添花，这才是社会保障发展的目的。