建言 | 多元并举，解决乡村振兴产业用地难题
保障乡村振兴用地，尤其是产业用地，是巩固脱贫攻坚成果、落实乡村振兴战略的重要抓手。目前在乡村振兴产业用地供给上，面临集体经营性建设用地存量少、增量难的现实困境，此外，农村建设用地的供地用地灵活度低、土地利用效率低下、集体建设用地权能受限等问题也较为突出。在新增建设用地指标稀缺，生态红线、耕地红线刚性划定的情况下，农村增加经营性建设用地的难度还是相当大的。如何盘活存量建设用地，尤其是提高土地的节约集约利用程度，就成为解决乡村振兴用地供地的关键。
原文 ：《多元举措解决乡村振兴产业用地难题》
作者 | 上海海事大学法学院副教授 张先贵
中国农业大学博士 吴昭军
图片 | 网络
结合深化宅基地制度改革试点工作和《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》等文件，立足我国的实际情况，提出以下建议，解决乡村振兴产业用地难题。
第一，盘活闲置宅基地直接用于产业发展的路径须谨慎选择，建议首先进行土地用途变更，再用于产业发展。在宅基地制度改革试点过程中，部分地方探索通过三产融合，将闲置宅基地用于民宿、旅游，甚至加工制造业、仓储等，盘活利用存量宅基地资源，拓宽产业用地需求供应渠道。这些措施确实能够为产业发展提供用地，但是在法理上尚有待商榷。《民法典》明确规定宅基地须用于“建造住宅及其附属设施”，如果盘活闲置宅基地直接用于旅游、加工制造、仓储等二三产业，实际上已将土地转变用途，违背了用途管制这一土地管理基本制度，所以应首先将闲置宅基地变更为经营性建设用地。
第二，制定具体规范，细化宅基地、集体公益性建设用地与经营性建设用地之间的转换规则。整理闲置宅基地、集体公益性建设用地，转变为集体经营性建设用地，可以盘活存量，但是目前我国法律层面尚未对这三类用地之间的转换明确具体规则。囿于这三类土地涉及不同的用途，相互之间的转换必然涉及土地权利的变化和土地用途管制，应在立法上细化具体规则，明确转换的条件、补偿、限制等，不能乱转换、过度、无序，更不能违背农民意愿、损害宅基地使用权人的合法利益。
第三，进一步扩大集体经营性建设用地的用途范围，探索用于限定主体范围的商品住宅。新《土地管理法》规定，集体经营性建设用地入市应用于“工业、商业等经营性用途”，面对乡村振兴产业发展对土地的多元需求，工业与商业的范围显然过于狭窄，需要扩大集体经营性建设用地入市的用途范围。《民法典》第347条便将“经营性”表述为“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地”。在城乡融合发展水平不断提升、外来人口大量融入和土地紧张的背景下，利用集体建设用地建设住宅，满足特定类型人群的居住需求，已是必然选择。建议在开展利用集体建设用地建设租赁住房试点的基础上，进一步尝试利用集体建设用地建设多类保障性住房，以及限定主体范围的商业住宅，例如将该商业住宅的销售范围限于本集体经济组织成员或在本市域内允许一定程度的跨集体经济组织交易。
第四，合法有序推动土地整治和农民相对集中居住，提高土地的节约集约利用程度。农村土地利用效率不高，应深入挖掘存量，提高土地的节约集约利用程度。对此，应以国土空间规划为依据，通过实施全域土地整治等方式，探索开展农村建设用地增减挂钩和增存挂钩的新的方式，促进农村建设用地布局优化，为农村产业发展腾挪出新的发展空间。对零星、碎片化产业用地进行整合、整治、置换，实现小块变大块，满足产业规模发展需求。在土地整治、整合的过程中，务必尊重产权、尊重农民意愿。例如宅基地平移归并、“合村并居”，在客观上具有节约集约利用土地资源的效益，但是必须以严格遵守法律为前提，既不能急功冒进，也不能因噎废食，而是应着重于工作的法治化、规范化。
第五，深化探索和规范点状供地，增强农村建设用地使用的灵活性，并做好风险防范。农村产业发展和城市产业发展存在一定差异，应在确保耕地的前提下，赋予村集体用地更大的灵活性。允许县级政府在确保县域范围内耕地数量不减少、质量不下降的前提下，采用分散划块、点状分布的形式供地，有效利用农村零散存量建设用地。需要强调的是，点状供地用地存在一定的制度风险，例如以发展产业为名，利用农村土地兴建别墅大院等，所以在多元保障乡村振兴产业用地的同时，务必加强土地监管。
[本文系国家社科基金重大项目“深化农村集体产权制度改革的法治保障研究”（项目批准号20ZDA046）的阶段性成果]
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1801期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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