美国观察12 | 参与全球生物多样性治理，拜登政府做了什么？
本文是《美国观察》栏目推出的第12篇文章，聚焦拜登如何参与全球生物多样性治理这个议题。
本文作者：雷哲琼，外交学院外交学与外事管理系硕士生
2020年9月，科学、技术和工艺咨询附属机构(SBSTTA)发布了第五版《全球生物多样性展望》，根据这份评估报告，20个“爱知生物多样性目标”没有一个完全实现，仅有6个部分实现。[1]回顾全球生物多样性治理，自1992年联合国环境与发展会议召开以来，这一议题一直处于边缘位置，且发展缓慢。新冠肺炎病毒的全球大流行迫使各国重新审视生物安全和生态保护。在美国，拜登政府承诺到2030年保护本国30%的陆地和海洋，此举一改特朗普任期内在环境外交方面的消极态度，标志着美国生物多样性新的发展方向。然而，面对国际制度缺位和国内政治分裂的双重挑战，拜登政府能否真正参与全球生物多样性治理仍有待观察。
美国缘何缺位《生物多样性公约》
20世纪80年代，美国提出用条约保护濒危物种的想法，在各国努力下，《生物多样性公约》成为其采取一致行动保护生物多样性的基础框架。但是，作为发起者的美国至今依然没有正式加入该公约。究其根本，美国的缺位是独特的宪政设计使然，民主和共和两党始终在生物多样性上缺乏政治共识。历史上，美国先是在老布什时期拒绝签署公约，而后在克林顿时期，政府虽然签署了公约但参议院不予批准。
党派竞争会增加国际协议签署的不确定性。当时，老布什所在的共和党担心公约会侵犯主权、危及商业利益和增加财政负担，[2]也就是说在公约上签字无法获得必要支持，还面临败选的风险。根据双层博弈理论，两党分歧可能导致了美国在国际合作中的非自愿背信(Involuntary Defection)。
克林顿上任后不仅促成了公约签署，还向参议院提交了“七项谅解”(Seven Understandings)，对上述担忧一一阐释，认为美国现有的生物资源计划和相关法律法规足以有效履行加入公约后的义务。然而，尽管美国参议院外交委员会投票通过了这份文件，最终35名参议员仍以类似理由阻止了批准程序。[3]多数党很少能完全依靠己方票数确保通过，因此批准的关键在于两党妥协，而克林顿对两党达成妥协的误判让公约止步于参议院。
拜登政府生物多样性政策调整
拜登执政后，一方面希望重塑美国在生物多样性议题上的领导力，另一方面在国内调整包括生物多样性在内的环境议题的优先级。2021年1月，拜登在行政令中承诺保护美国至少30%的陆地和海洋，[4]这一目标与“2020年领导人对自然的承诺(Leaders’ Pledge for Nature 2020)”相一致。6月，七国集团气候和环境部长也发布公报，增加对自然保护和修复的投资，并加强环境协议中的问责和执行机制。[5]
国际承诺的目标是在国内采取行动，这被视为美国重建全球信誉的最好方式。[6]2021年5月，白宫发布“保护和重建美丽的美国”报告(Conserving and Restoring America the Beautiful)，列出八项原则和六大领域以细化上述目标。[7]
总体来看，拜登政府的生物多样性政策有以下特点。一是尊重科学数据，拜登签署了有关科学诚信和循证决策的备忘录(Presidential Memorandum on Scientific Integrity and Evidence-Based Policymaking)，同时任命多位科学家和环保主义者在白宫科技政策办公室(OSTP)等机构中担任要职。[8]
二是鼓励自愿保护，例如政府呼吁建立机构间工作组为开发美国保护和管理地图集(American Conservation and Stewardship Atlas)收集公众意见；[9]再如制定“民间气候团体”倡议(Civilian Climate Corps Initiative)，带动农林牧渔各行业、原住民部落、联邦各州和当地社区等利益相关者主动参与治理。
三是政策工具多样，例如强调保护区面积，2021年11月，拜登宣布恢复对三个国家纪念地的原有保护；[10]注重与当地社区融合，将土著传统生态知识纳入决策；利用法律强调环境正义的重要性，也为倡议的实施确保资金来源。
美国如何重启生物多样性保护进程
第一，推进《生物多样性公约》国内批准程序。美国拥有先进的生物多样性保护工具和生物资源利用技术，然而三十年来，它始终没有完成《生物多样性公约》的国内批准程序，其制度缺位无疑减缓了全球生物多样性治理进程。虽然拜登政府对环境议题持积极态度，但若想要真正参与全球生物多样性治理，美国需要在《生物多样性公约》中拥有一个正式席位。[11][11]根据美国宪法规定，国际协议的批准需要参议院三分之二表决通过。为了获得67张赞成票，假设民主党人都同意，仍然需要17票。但是，就在拜登上任不久后，美国保守派领导下的智库传统基金会(Heritage Foundation)发布报告，呼吁参议院在其任期内继续抵制公约。[12]
因此，目前最大的挑战是如何在参议院繁忙的日程安排中优先考虑批准《生物多样性公约》，以及如何让两党在生物多样性保护问题上达成政治共识。拜登政府应当寻求机会向国会介绍美国乃至全球生物多样性保护的现状，就参议院共和党人的关切做出回应。
与此同时，地方的参与也很关键。例如，美国加利福尼亚州在2020年就承诺到2030年保护州内30%的土地和沿海水域，从而带动其他州和美国的参与。[13]美国的加入不仅能够提升其在该领域的国际信誉和影响力，而且也会大大增强各国执行公约的政治意愿。
第二，寻求与发展中国家在该议题上的合作空间。当前，全球生物多样性治理面临着谈判动力不足的困境。与其他非传统安全议题相比，全球生物多样性治理的特殊性在于其需要满足各缔约方的具体诉求，以保护生物多样性为最大公约数。[14]这就意味着拥有生物资源利用技术的发达国家和拥有丰富生物资源的发展中国家常常因为诉求不同导致谈判难以推进。
另外一个原因是美国在生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台(IPBES)干扰国际谈判。这一平台建立于2012年，旨在为该领域提供科学的研究报告。虽然美国一直未批准《生物多样性公约》，但得益于其科技实力和生物资源，它仍是该平台的重要成员。而且，通过对生物多样性相关术语和概念的讨论，美国也试图维持这一领域的现有秩序。[15]
如果美国不再以科学知识的领先影响全球政治谈判进程，转而通过科学研究深化发展中国家对生物多样性的认知，它将有效推进“2020后全球生物多样性框架”的谈判。当各国对该议题有了更为充分的科学认知，才能在科学知识和当地政策的平衡中探索更具包容性和创新性的保护方案，而美国也将持续从这样的多边合作中受益。
第三，兼顾生物多样性和气候治理的关联性及特殊性。随着国际社会对气候变化和生物多样性保护的关注度越来越高，越来越多的国家在应对气候变化方案中纳入对生物多样性的保护，在国家生物多样性保护战略与行动计划中引入适应气候变化的内容。[16]美国也不例外，虽然拜登政府在气候变化上的外交行动明显优先于生物多样性保护，但从行政令中可以看出这两个目标还是相互融合彼此实现的。诚然，这两个议题具有横向关联性，但在具体行动和实施策略上却不可以照搬。
就美国国内而言，现有的生物多样性保护措施备受挑战，迫切需要具体且有效的保护行动。据估计，美国国内有1/3的陆地生物受到灭绝的威胁，其中仅有11%在保护区范围内。[17]而行政承诺中的30%只是个模糊的数字，考虑到治理成本，最终落实并不一定会涵盖保护区之外的濒危生物。如果生物多样性和气候治理没有得到系统规划，其协同治理成效可能也无法实现。甚至有时二者还相互冲突，比如在减缓气候变暖上具有潜力的地区可能无法保证濒危物种不受灭绝的威胁。因此，拜登政府既要协同规划生物多样性和气候治理，对其子目标进行排序，同时也要认识到生物多样性保护目标的独特性。
拜登政府生物多样性政策前景评估
总的来看，拜登政府执政以来，对外积极开展环境外交，希望重塑美国在该领域的信誉和领导力；对内兑现了其在生物多样性保护方面的竞选承诺，政策调整呈现出重视科学决策、鼓励治理主体自愿贡献和利用政策工具多样性的特点。
但是，美国能否真正参与全球生物多样性治理仍是一个问号。拜登执政一年有余，短时间内不一定能够扭转《生物多样性公约》三十年来未完成的国内批准程序。如果共和党在2022年中期选举后重掌国会，那么美国参与全球生物多样性大会正式协商的前景将更加暗淡。
编：申青青 审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
文内注释
[1] 非自愿背信，是指国家行为体因国内批准失败而无法兑现承诺的行为，详细参见Putnam, R. 1988. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization 42 (3): 427–460。
参考文献
[1]Cbd. int. 2020. [online] Available at:
<https://www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-spm-en.pdf> [Accessed 17 January 2022].
[2]央视新闻.看美国如何破坏全球环境治理：近30年不批生多公约为哪般.https://news.cctv.com/2021/10/18/ARTIsircWNme5UTOCEznkVsO211018.shtml，2022-01-17.
[3]Bang, G., 2011. Signed but Not Ratified: Limits to U.S. Participation in International Environmental Agreements. Review of Policy Research, 28(1), pp.65-81.
[4]The White House. 2021. FACT SHEET: President Biden Takes Executive Actions to Tackle the Climate Crisis at Home and Abroad, Create Jobs, and Restore Scientific Integrity Across Federal Government | The White House. [online] Available at: <https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/27/fact-sheet-president-biden-takes-executive-actions-to-tackle-the-climate-crisis-at-home-and-abroad-create-jobs-and-restore-scientific-integrity-across-federal-government/> [Accessed 7 February 2022].
[5]G7uk.org. 2021. [online] Available at:
<https://www.g7uk.org/wp-content/uploads/2021/06/Carbis-Bay-G7-Summit-Communique-PDF-430KB-25-pages-3.pdf> [Accessed 7 Febuary 2022].
[6]The Revelator. 2021. 4 Major Environmental Treaties the U.S. Never Ratified — But Should • The Revelator. [online] Available at: <https://therevelator.org/environmental-treaties/> [Accessed 27 February 2022].
[7]Whitehouse.gov. 2021. [online] Available at: <https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/12/AtB-Year-One-Report_.pdf> [Accessed 7 February 2022].
[8]Woody, T., 2021. Can Joe Biden kick-start stalled progress on ocean conservation?. [online] chinadialogue ocean. Available at: <https://chinadialogueocean.net/175930-can-joe-biden-kickstart-ocean-conservation/> [Accessed 7 February 2022].
[9]Doi.gov. 2021. Biden-Harris Administration Outlines “America the Beautiful” Initiative. [online] Available at:
<https://www.doi.gov/pressreleases/biden-harris-administration-outlines-america-beautiful-initiative> [Accessed 7 February 2022].
[10] ShareAmerica. 2021. Biden restores original protections to 3 national monuments. [online] Available at:
<https://share.america.gov/biden-restores-protections-to-3-national-monuments/> [Accessed 1 March 2022].
[11] Vox. 2021. Why the US won’t join the single most important treaty to protect nature. [online] Available at:
<https://www.vox.com/22434172/us-cbd-treaty-biological-diversity-nature-conservation> [Accessed 21 February 2022].
[12]Groves, S., 2021. Key Treaties That Threaten American Sovereignty, Which the Senate Must Oppose During the Biden Presidency. [online] The Heritage Foundation. Available at: <https://www.heritage.org/global-politics/report/key-treaties-threaten-american-sovereignty-which-the-senate-must-oppose> [Accessed 27 February 2022].
[13]The Revelator. 2021. California’s Opportunity to Shape Worldwide Biodiversity Policy • The Revelator. [online] Available at: <https://therevelator.org/california-worldwide-biodiversity-policy/> [Accessed 1 March 2022].
[14]王思丹.(2021).全球生物多样性治理升级：困境、动能和前景.阅江学刊(05),15-28+120.
[15]Hughes, H. and Vadrot, A., 2019. Weighting the World: IPBES and the Struggle over Biocultural Diversity. Global Environmental Politics, 19(2), pp.14-37.
[16]王敏,刘哲,冯相昭,田春秀.(2014).《联合国气候变化框架公约》与《生物多样性公约》的关系.生物多样性(04),431-437.
[17]Bu.edu. 2021. Delivering on Biden’s 2030 Conservation Commitment | Global Development Policy Center. [online] Available at: <https://www.bu.edu/gdp/2021/01/28/delivering-on-bidens-2030-conservation-commitment/> [Accessed 1March 2022].
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