对交通技术设备记录的违法行为拟作出行政处罚仍需听取当事人陈述和申辩｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告舒富强，男，1960年12月8日出生，侗族，住北京市西城区。
被告北京市公安局公安交通管理局西城交通支队西外大队，住所地北京市西城区大玉胡同**。
法定代表人苏欣，大队长。
出庭应诉行政机关负责人常学富，副大队长。
被告北京市公安局公安交通管理局西城交通支队，住所地北京市西城区赵登禹路**。
法定代表人刘保君，支队长。
出庭应诉行政机关负责人王洪岩，副支队长。
委托代理人卢元达，北京市公安局公安交通管理局西城交通支队工作人员。
诉讼记录
原告舒富强不服被告北京市公安局公安交通管理局西城交通支队西外大队（以下简称西外大队）作出的京公交决字[2019]第110204-1804724480号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）及北京市公安局公安交通管理局西城交通支队（以下简称交通支队）作出的京公交（西）复决字[2019]第018号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月27日公开开庭审理了本案。原告舒富强，被告西外大队的行政机关负责人常学富，被告交通支队的行政机关负责人王洪岩，交通支队的委托代理人卢元达到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2019年1月5日，被告西外大队作出被诉处罚决定，主要内容为：现查明，2018年12月30日14时43分，你在金城坊南街金树路口至金城坊南街南口段处，实施违反禁令标志指示停车的违法行为，以上事实有交通技术监控记录资料等证据证实。根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十条的规定，决定给予贰佰元的罚款。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，本违法行为记3分。
原告舒富强对上述处罚决定不服向交通支队提起行政复议。2019年2月20日，交通支队作出被诉复议决定，主要内容为：本机关认为，1．申请人舒富强的违法事实认定清楚，其在金城坊南街金树路口至金城坊南街南口段设有禁止停车标志的道路上停车的行为，违反《道路交通安全法》第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行．．．．．．”的规定。因此，对于申请人复议理由，本机关不予支持。2．被申请人依据《道路交通安全法》第九十条，对申请人作出的被诉处罚认定认定事实清楚、适用法律法规正确、处罚适当。对于申请人要求撤销具体行政行为的主张，本机关不予支持。综上根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持西外大队作出的被诉处罚决定。”
原告舒富强诉称，本人于2018年12月30日14时30分至2018年12月30日15时09分驾驶私家车雪佛兰×××到广发银行金融街支行、中国银行北京丰盛支行、中国工商银行北京金融街支行营业室办理金融业务。当日14时25分至14时42分在金城坊存车场存车；14时45分至15时在前英子胡同存车场存车；15时01分至15时09分在太平街存车场存车。在金融街广发银行办理金融业务后驾车离开金纺街存车场的时间为2018年14时42分，14时43分途径金城坊南街金树路口至金城坊南街南口段处未违反禁令标识指示停车，行驶途中观察路况车速低、车辆在行车道路中间行使，未靠路边停车，因此不认可西外大队作出的被诉处罚决定和交通支队作出的被诉复议决定，请求法院依法予以撤销。
为证明自己主张，在法定举证期限内，原告舒富强向本院提交并当庭出示了如下证据：
1．广发银行客户回单；
2．中国银行交易流水明细清单；
3．借记卡账户历史清单明细；
4．中国工商银行交易记录。
以上证据用以证明原告在银行办理业务。
被告西外大队辩称，2018年12月30日14时43分，车号为×××的小型汽车，在金城坊南街金树路口至金城坊南街南口段处，实施违反禁令标志指示停车的违法行为，被交通技术监控设备记录。2019年1月5日，原告舒富强到西外大队接受处理时，民警告知其违法的基本事实、处罚依据及相关权利义务，听取了其陈述辩解意见，因理由不成立未予采信。同时，依据《道路交通安全法》及相关法律法规的规定，作出罚款200元，驾驶证记3分的处罚决定。本机关认为，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
为证明被诉处罚决定的合法性，被告西外大队在法定期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：
1．被诉处罚决定，用以证明被诉处罚决定书已经依法送达原告；
2．《机动车违法记录告知单》，用以证明对原告实施处罚前予以告知违法事实；
3．民警执法工作记录，用以证明民警执法过程；
4．交通技术监控光盘，用以证明原告存在的违法事实及禁停标志位置；
5．GB5768．2-2009（46-49），用以证明禁止停车标志的含义；
6．GB51038-2015（56-57），用以证明按照规范禁止停车标志。
被告交通支队辩称，交通支队在法定期限内作出被诉复议决定，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求法院驳回原告舒富强的诉讼请求。
为证明被诉复议决定的合法性，交通支队在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：
1．被诉复议决定书及送达回执，用以证明交通支队在复议期限内作出被诉复议决定并送达给原告；
2．接收行政复议申请材料清单、行政复议申请书及相关材料，用以证明受理原告的行政复议；
3．提交行政复议答复通知书及送达回执，用以证明西外大队提交答复意见，交通支队对其作出的被诉处罚决定所依据的事实和法律进行了审查。
综合当事人举证、质证意见及当庭陈述，本院对原告舒富强、被告西外大队及交通支队所提交的证据材料认证如下：
原告舒富强提交的四份证据系其到银行办理业务的相关凭证，因其到银行办理业务的时间与被诉处罚决定认定的违法时间不存在重叠，故上述证据与本案被诉处罚决定不具有关联性，本院不予采纳。被告西外大队及交通支队提交证据材料，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，本院确认如下事实：
2018年12月30日14时43分，原告舒富强驾驶的雪佛兰×××小轿车在北京市西城区金城坊南街金树路口至金城坊南街南口段处，被交通技术监控设备记录实施了违反禁令标志指示停车的违法行为。庭审现场播放的交通技术监控光盘显示，原告驾驶的涉案车辆在路口设有禁止停车标识的道路中间处于静止状态，录像时长15秒。西外大队于2019年1月5日作出被诉处罚决定。原告不服被诉处罚决定向交通支队申请行政复议，2019年2月20日，交通支队作出了被诉复议决定，维持了西外大队的被诉处罚决定。
裁判分析过程
本院认为，根据审理查明的事实，可以确认被告交通支队作出被诉复议决定所履行的程序符合法律规定，不存在违法之处，原告对复议程序的合法性亦不持异议。故本院对复议程序的合法性不再赘述。
庭审中各方当事人主要围绕被诉处罚决定是否合法展开辩论，争议的焦点集中在：1．原告的行为是否构成违法停车；2．现场执法与非现场执法，执法标准是否一致；3．本案行政处罚是否具有免责事由。
一、原告的行为是否构成违法停车
原告主张，“停车”应当是将车靠近道路的右侧，车熄火且人离车。事发时原告驾驶的车辆位于道路中间，人未离车、车未熄火，因此不构成“停车”。即使前述行为构成“停车”，但因法律并没有具体规定停多长时间算“违法”，因此其行为不构成“违法停车”。
关于规范机动车停放的相关法律法规主要体现在《道路交通安全法》第五十六条及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）第六十三条。
《道路交通安全法》第五十六条规定，机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。
《道路交通安全法实施条例》第六十三条规定，机动车在道路上临时停车，应当遵守下列规定：(一)在设有禁停标志、标线的路段，在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段，不得停车;(二)交叉路口、铁路道口、急弯路、宽度不足4米的窄路、桥梁、陡坡、隧道以及距离上述地点50米以内的路段，不得停车;(三)公共汽车站、急救站、加油站、消防栓或者消防队(站)门前以及距离上述地点30米以内的路段，除使用上述设施的以外，不得停车;(四)车辆停稳前不得开车门和上下人员，开关车门不得妨碍其他车辆和行人通行;(五)路边停车应当紧靠道路右侧，机动车驾驶人不得离车，上下人员或者装卸物品后，立即驶离;(六)城市公共汽车不得在站点以外的路段停车上下乘客。
以上法律法规规定的机动车停车分为三种情形：一是允许停车；在规定的地点（比如停车场）及政府施划的停车泊位，允许停车。二是禁止停车；《道路交通安全法实施条例》第六十三条第（一）（二）（三）项规定的地方，禁止停车。三是允许临时停车。即在法定允许停车和禁止停车以外的地方，允许临时停车。临时停车应当紧靠道路右侧，机动车驾驶人不得离车，上下人员或者装卸物品后，立即驶离。不得妨碍其他车辆和行人通行。
为了维护交通秩序，预防和减少交通事故，法律规定在道路某些特殊位置“禁止停车”。法律设置的“禁止停车”地方分为明示和默示两种。默示的禁止停车的地方，主要包括《道路交通安全法实施条例》第六十三条所列的“人行横道、交叉路口、铁路道口、急弯路、公共汽车站、急救站、加油站门口．．．．．”交通要道或特殊地段。明示的禁止停车的地方，是设有禁停标志、标线的路段。默示的禁止停车的地方即使没有设置禁停标志、标线也不得停车。明示的禁止停车路段需要有明确的禁停标志、标线。为了保持交通顺畅，交通行政部门在区域内重点路段设置禁止停车的标志、标线。标志的含义是禁止车辆暂时或者长时间停放，即绝对禁止停车。本案事发地位于“北京市西城区金城坊南街金树路口至金城坊南街南口段处”，该路段属于北京市金融中心的核心路段，道路两侧树立有明显的禁止停车标志牌。
诚如原告所言，其作为具有多年驾龄的老司机，熟悉交通规则，对事发路段禁止停车并无异议，只是主观认为“车辆位于道路中间，车未熄火，人未下车”，不应认定为“停车”。本院认为，关于何谓“停车”，道路安全相关法律法规并没有明确定义。对于此类基于生活常识均可理解且无歧义的名词，法律亦无作出解释之必要。顾名思义，车辆相对于道路处于静止不动状态即为“停车”。法院需要审查的并不是“停车”的含义，而是证明“停车”的相关证据是否合乎法律规定。只要提供的证据能够证明车辆在道路上处于静止状态，即可认定为“停车”。
本案中被告西外大队提交的证明原告违法停车的证据系交通技术监控设备拍摄的视频材料。依据中华人民共和国公共安全行业标准（GA/T995-2012）《道路交通安全违法行为视频取证设备技术规范》5．3．4对视频证据信息的规定，记录机动车交通违法行为过程的视频流时间应大于5s，高速公路和城市快速路记录的机动车交通违法行为过程中的视频流中车辆运行轨迹长度应大于10m，在视频流中叠加有时间、地、地点等信息能够清晰辨别机动车交通违法行为过程证据，包括场景及机动车全景特征等。本案被告西外大队提交的视频证据时长为15s，且能够清晰辨别涉案机动车全景特征及道路场景，清晰显示机动车处于静止状态。可见，该视频证据，取证规范，符合国家标准。通过该证据可以确认，原告驾驶的车辆位于设有禁止停车标识的道路中间，停车时间不短于15秒。原告的行为违反了《道路交通安全法实施条例》第六十三条第（一）项“在设有禁停标志、标线的路段”，不得停车的规定，构成了“违法停车”。
原告提出的“车辆位于道路中间、车未熄火、人未离车”不能认定为违法停车的理由系其对法律的误解。正如前述，交通行政部门在特殊地段设置“禁止停车”的目的在于维护交通秩序，保持道路畅通，预防和减少交通事故。“禁止停车”的路段靠边停车都是违法的，依据“举轻以明重”的法律适用原则，在道路中间停车的违法性更是自不待言。《道路交通安全法实施条例》第六十三条第(五)项规定，机动车在道路上临时停车，应当紧靠道路右侧，机动车驾驶人不得离车，上下人员或者装卸物品后，立即驶离。原告所述的车辆是否靠边停车、驾驶员是否下车等情节是判断临时停车是否合法需要考量的因素，并不是“禁止停车”的构成要件。
二、现场执法与非现场执法，执法标准是否一致
原告庭审中提出,针对其停车行为，交警现场执法，只会劝其驶离，不会进行处罚，但同样行为，因为被交通技术监控设备记录反被处罚，证明被告现场执法和非现场执法标准明显不一致，处罚显失公正。
《道路交通安全法》第九十三条规定，对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告、令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20元以上200元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。
上述法条规定的是交警现场执法时，发现违法行为的处理规则。法律之所以规定只有驾驶员不在现场或者虽在现场但拒绝驶离的情况下，才能处以罚款的行政处罚，是因为道路交通执法的主要目的在于维护道路交通秩序，预防和减少交通事故而非对违法行为人进行处罚。若交警在执法现场可以及时纠正违法行为，维护交通秩序，则可以指出违法行为，口头警告并责令立即驶离，而无罚款之必要。但在驾驶员不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的情形下，因违法行为无法得到及时纠正，交通秩序无法得到维护，则有处罚之必要。此时处罚的目的在于告诫违法行为人下次不得再犯。对被交通技术监控设备记录的违法行为，给予行政处罚，同样是基于该违法行为不能得到及时纠正。可见，不论是现场执法还是非现场执法，处罚的规则都是一致的，处罚的前提都是存在违法停车行为，且该违法行为不能得到及时纠正。
三、本案行政处罚是否存在免责事由
行政处罚免责事由，简而言之是指行为人实施了行政违法行为，但不予追究行政责任的特殊事由。我国《行政处罚法》第二十五条、第二十六条、第二十九条规定，不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚；违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。以上是法定的行政处罚免责事由。除此以外，“紧急避险”和“不可抗力”，一般也认为应当是行政处罚免除行政责任所应当考量的因素。“紧急避险”是刑法上规定免除刑事责任的情形之一，是指为了使公共利益、本人或者他人的人身和其他权利免受正在发生的危险，不得已而采取的损害较小的另一方的合法利益，以保护较大的合法权益的行为。“不可抗力”是我国民法上法定的免责事由，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。
庭审中，本案原告解释其之所以在道路中间停车，是因为看到前方有行人通过，为了紧急避让行人，不得已而停车，因其具有正当理由，故不能对其作出行政处罚。但依据被告提交的视频证据，显示原告停车时前方并没有行人经过。原告提出了新的事实和理由，对此应当提供相应的证据予以证明。因原告对其主张并未提供相应的证据，故本院对其主张的事实不能认定。
原告甚至提出一种假设，若汽车在路上出故障或者驾驶员突发疾病这种“不可抗力”，难道也构成违法停车？原告以及和原告一样的驾驶员有一种普遍担心：交通技术设备记录的违法行为不考虑正当事由，使得正常驾驶行为处于动辄得咎的危险境地。关于此点，需要说明的是，交通技术设备仅仅是作为一种技术手段记录违法行为，提供违法行为存在的证据，其本身并非“电子警察”，不具有作出行政处罚的职能。具有行政执法权的交通民警，根据交通技术设备记录的违法行为，进行合法性分析后，作出是否给予行政处罚的决定。具体到本案中，被告西外大队依据交通技术设备记录的违法行为，通知原告接受处理。在告知违法的事实和理由，以及听取原告的陈述和申辩意见以后，才作出被诉的处罚决定。听取当事人的陈述和申辩是作出行政处罚前所必须履行的法定程序，其目的在于让当事人有充分的机会表达其观点，为其行为提供正当理由以影响行政处罚决定的作出。即使交通技术设备记录的违法行为，听取当事人的陈述和申辩并采纳正当的理由，亦是必不可少的法定程序。因此，这种担心是不必要的。
值得一提的是，《道路交通安全法》第三条规定，道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。如何做到依法管理和方便群众相结合，保障道路交通有序、安全、通畅，是交通行政部门的工作职责和核心目标。对违法停车进行处罚是一方面，优化道路设计，增加停车位供给是另一方面；加大处罚力度，增加违法成本，让违法者不敢违法是一方面，提供清晰的道路标识指示，提供更多的道路安全教育，让守法者更容易守法是另一方面。道路交通管理是城市管理的重要组成部分。作为北京这样的特大城市，交通管理在依法管理的基础上，尤其要注重精细管理，科学规划，保障交通通畅，方便群众出行。
综合上述分析，本院认为被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，并无不当之处。交通支队作出的被诉复议决定程序合法，结论正确。原告舒富强请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告舒富强的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告舒富强负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审判长 冒智桥
人民陪审员 佟凤华
人民陪审员 李丹萍
二〇一九年八月二十二日
书记员 周 瑾
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