消费者与举报结果告知是否具有利害关系｜不止行政裁判观察

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编辑提示：本篇案例中涉及的《食品药品投诉举报管理办法》已被《市场监督管理投诉举报处理暂行办法（2019）》（2019年11月30日发布；2020年1月1日实施）废止。

行政机关对当事人所举报违法行为不存在的告知，当事人作为消费者不服该告知提起诉讼，此时当事人与被诉具体行政行为具有利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。

原告周悟权，男，1977年6月20日出生，汉族，住北京市石景山区。

被告北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里**。

法定代表人刘立新，局长。

委托代理人王剑，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。

委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。

被告北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街**。

法定代表人冀岩，局长。

委托代理人张晓清，女，北京市市场监督管理局干部。

委托代理人张诚，女，北京市市场监督管理局干部。

原告周悟权（以下称原告）不服被告北京市朝阳区市场监督管理局（以下称朝阳区市监局）撤案决定及被告北京市市场监督管理局（以下称市市监局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告，朝阳区市监局委托代理人王剑、蔡锟，市市监局委托代理人张晓清、张诚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原北京市朝阳区食品药品监督管理局（因机构改革，食品药品监督职责由朝阳区市监局承担，以下称原朝阳区食药局）于2018年12月14日作出（京朝）食药监食举答复[2018]260041号《关于对辉佐国际餐饮管理（北京）有限公司麦子店分公司（辉佐参鸡汤麦子店店）举报事项的答复》（以下称260041号《答复》），告知原告:经调查，辉佐国际餐饮管理（北京）有限公司麦子店分公司（以下称被举报人）经营的“红参药鸡汤”中所选用的“红参”是从沈阳市和平区红伟参中堂参茸商行（以下称红伟参中堂）以普通食品原料购进的；经协查，沈阳市和平区市场监督管理局（以下称和平区市监局）回函称：上述“红参”符合吉林省地方标准《食品安全地方标准食品原料用人参》（DBS22/024-2014）(以下称吉林地方标准DBS22/024)3.4的规定，可作为普通食品原料使用。因此，目前证据尚不足以证明被举报人涉嫌存在在“红参药鸡汤”中添加中药材（红参）的违法行为，故原朝阳区食药局予以撤案。原告不服，向市市监局申请行政复议，市市监局于2019年3月18日作出京食药监复决字[2018]968号《行政复议决定书》（以下称968号《复议决定书》），维持了原朝阳区食药局作出的260041号《答复》。

原告诉称，原告于2017年2月23日向原朝阳区食药局的邮箱举报被举报人在其销售的“红参药鸡汤”食品中使用的“红参”系中药材物质违法。要求原朝阳区食药局在法定期限内将立案（或者不予立案）的决定书面告知原告，将处罚结果书面告知原告并依法奖励原告。2018年12月14日，原朝阳区食药局作出260041号《答复》。原告认为，原朝阳区食药局以“红参”符合吉林地方标准DBS22/0243.4的规定,可作为普通食品原料使用为由作出撤案处理决定，认定事实不清，应依法撤销。理由如下：1、原朝阳区食药局查明事实不清。原朝阳区食药局2017年8月20日给原告的（京朝）食药监食举告知[2017]260007号《举报事项告知函》（以下称260007号《举报事项告知函》）称被举报人制售的“红参药鸡汤”中的“红参”是店方使用前，在其厨房内用红糖与人参熬制成的;2018年12月14日原朝阳区食药局给原告的260041号《答复》又称被举报人经营的“红参药鸡汤”中所选用的“红参”是从红伟参中堂以普通食品原料购进的。2、原朝阳区食药局适用的依据错误。标准的类型分为标识标准、产品标准、使用标准、生产规范标准，吉林地方标准DBS22/024属于产品标准，并非使用依据标准。3、《中华人民共和国食品安全法》（以下称《食品安全法》）第三十八条明确规定，既是食品又是中药材的物质目录由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。2019年1月2日国家卫生健康委员会明确复函“经查，我委未批准‘红参’作为新食品原料（新资源食品）”。因此，原朝阳区食药局作出的撤案处理决定，认定事实不清，适用依据错误，应依法撤销。市市监局作出的968号《复议决定书》，虽然程序不违法，但复议结论错误导致适用法律依据错误，应依法撤销。故诉至法院，请求：1、撤销原朝阳区食药局作出的260041号《答复》中的撤案处理决定；2、责令朝阳区市监局对被举报人依法作出行政处罚；3、撤销市市监局作出的968号《复议决定书》。

原告在举证期限内向本院提交了如下证据材料：

1、邮箱网页打印件，含举报信、消费单据、菜单及菜品实物照片，证明原告举报的内容，本案与原告具有法律上的利害关系，原告具备诉讼主体资格，被举报人存在违法事实。2、260041号《答复》，证明原朝阳区食药局对举报事项重新调查，对举报案件作出了撤案处理，其撤案处理决定认定事实不清，适用依据错误。3、《行政复议申请》，证明原告申请行政复议的内容。4、挂号信函收据及查询记录，证明原告申请行政复议的具体时间。5、968号《复议决定书》，证明复议决定审查事实不清，导致复议结论错误违法，应依法撤销。6、《国家卫生健康委员会信访回复单》，证明国家卫生健康委员会未批准“红参”作为新食品原料（新资源食品），原朝阳区食药局对举报案件作出的撤案处理决定认定事实不清，适用依据错误，应依法予以撤销。

朝阳区市监局辩称，第一，撤案决定对原告的权利义务不产生实际影响，原告与撤案决定不具有利害关系，原告的起诉应当被驳回。第二，根据《食品安全法》第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条及《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款的规定，原朝阳区食药局具有受理举报、通过调查后作出被诉撤案决定并告知举报人的法定职权。第三，原朝阳区食药局作出的撤案决定认定事实清楚，适用法律正确。第四，原朝阳区食药局作出的行政行为程序符合法律规定。请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。

朝阳区市监局在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：

（一）证据材料：

1、968号《复议决定书》，证明原朝阳区食药局作出的撤案决定已经过复议机关审理，复议机关决定维持撤案决定。2、（2018）京03行终513号《行政判决书》；3、2018年7月11日立案审批表；4、2018年7月18日现场检查笔录、2018年7月18日询问调查笔录、2018年8月6日现场检查笔录及询问调查笔录、2018年9月12日现场检查笔录、2018年9月13日询问调查笔录及附件；5、（京朝）食药监食协查[2018]110070号协助调查函、复函及附件；6、《北京市朝阳区食品药品监督管理局有关“红参”请示》；7、（京朝）食药监食协查[2018]110073号协助调查函、（京朝）食药监食协查[2018]110074号协助调查函及复函；8、（京朝）食药监食协查[2018]110079号协助调查函、（京朝）食药监食协查[2018]110080号协助调查函及复函；9、（京朝）食药监食协查[2018]260062号协助调查函及复函；10、2018年10月12日延长办案期限审批表；11、案件调查终结报告；12、案件合议记录；13、撤案审批表，证据2至13共同证明原朝阳区食药局在收到（2018）京03行终513号《行政判决书》后，对案件重新进行了充分调查，依法作出了撤案决定。14、260041号《答复》及送达凭证，证明原朝阳区食药局将案件办理结果告知原告。15、原朝阳区食药局在（2018）京03行终513号诉讼案件中提交的证据材料，证明原朝阳区食药局在收到（2018）京03行终513号判决前案件办理情况。

（二）履行法定职责依据的规范性文件：

1、《食品安全法》；2、《食品药品行政处罚程序规定》（原国家食品药品监督管理总局令第3号）；3、《食品药品投诉举报管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第21号）；4、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》（京食药监[2014]8号）；5、原卫生部《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告（2012年第17号）》。

市市监局辩称，原告与原朝阳区食药局作出的撤案处理决定无法律上的利害关系。市市监局作出的968号《复议决定书》程序合法，复议决定合法、有效，并无不当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。

市市监局认可，其作出968号《复议决定书》维持原行政行为的证据与朝阳区市监局一致，不再重复提交。在法定期限内，市市监局向本院提交证明作出行政复议决定履行程序合法的以下证据和依据：

（一）行政复议程序的证据：1、行政复议申请材料，证明原告复议申请内容。2、行政复议申请材料邮寄信封、文件接收单，证明市市监局法制处于2018年12月21日收到复议申请材料。3、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明市市监局于2018年12月24日作出《行政复议答复通知书》并寄送原朝阳区食药局，原朝阳区食药局于2018年12月25日签收。4、《行政复议答复书》及邮寄凭证，证明原朝阳区食药局于2019年1月4日向市市监局提交复议答复及证据依据。5、《行政复议案件延长审理期限呈批表》，证明2019年2月18日，市市监局经负责人批准延长行政复议期限。6、《行政复议延期通知书》，证明2019年2月18日，市市监局作出《行政复议延期通知书》并寄送原告及原朝阳区食药局，告知其延期情况。7、《复议案件呈报表》，证明2019年3月12日，市市监局经负责人批准作出968号《复议决定书》。8、968号《复议决定书》及邮寄凭证，证明2019年3月18日，市市监局将968号《复议决定书》寄送原告和原朝阳区食药局。

（二）履行行政复议程序的法律依据:《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、朝阳区市监局提交的证据材料均系在接受原告举报后，履行行政职责过程中制作、收集、调取的，调取手段合法且具有真实性及与本案待证事实的关联性，能够证明原朝阳区食药局受理原告的举报、开展调查工作并作出被诉答复的基本情况，本院予以采纳。二、市市监局提交的证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明市市监局履行行政复议程序的基本情况，本院予以采纳。三、原告提交的证据1、3、4，证据来源合法、内容真实，能够证明原告购买了“红参药鸡汤”及其举报情况、申请复议情况，但原告提交的证据1本身不具有证明被举报人存在违法事实的证明力，本院对此不予确认。对原告提交的证据2、5、6的真实性予以确认，但该证据不具有证明撤案处理决定及968号《复议决定书》认定事实不清、适用依据错误、应依法予以撤销的证明力，本院对此不予确认。

经审理查明，2017年2月23日，原朝阳区食药局收到原告的举报，称其于2016年12月30日在被举报人处就餐，发现其销售的“红参药鸡汤”食品中添加使用的“红参”系中药材，违反了《食品安全法》的相关规定，大量长期食用存在严重的安全隐患。为此，要求原朝阳区食药局在法定期限内将立案（或不予立案）的决定和处罚结果书面告知原告并依法奖励。原朝阳区食药局调查后于2017年8月20日作出260007号《举报事项告知函》，告知原告:经立案调查并发函至被举报企业供应商所在地和平区市监局协助调查，被举报人销售的“红参药鸡汤”中的“红参”是店方使用前，在其厨房内用红糖水与人参（鲜人参，人工养殖，养殖年限为5年以下）熬制而成，原告举报的违法事实不成立，不予处罚。原告不服向原北京市食品药品监督管理局申请行政复议。原北京市食品药品监督管理局于2017年11月17日作出京食药监复决字[2017]383号《行政复议决定书》，维持了原朝阳区食药局作出的260007号《举报事项告知函》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月29日作出（2018）京0105行初6号《行政判决书》，判决撤销原朝阳区食药局作出的260007号《举报事项告知函》，撤销原北京市食品药品监督管理局作出的京食药监复决字[2017]383号《行政复议决定书》，责令原朝阳区食药局对原告的举报事项重新进行调查并作出处理。原朝阳区食药局不服一审判决，提起上诉。2018年7月11日，北京市第三中级人民法院作出（2018）京03行终513号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。

2018年7月11日，原朝阳区食药局经批准决定重新立案。2018年7月18日、2018年8月6日、2018年9月12日、2018年9月13日，原朝阳区食药局对被举报人进行询问调查及现场检查，调取了供货商资质文件、进货凭证、进货台账、涉案食品制作方法等相关材料。其中，2018年7月18日的现场检查笔录记载：1、有食品经营许可证，有效期至2022年3月15日；2、现场见有从业人员6名，均有有效期内的健康证；3、菜单上有“红参药鸡汤”菜品，冰箱内未见该菜品原料。2018年7月18日的询问调查笔录记载，被举报人陈述“红参药鸡汤”的配料有童子鸡、红参、大枣、枸杞、花生碎、糯米等，制作方法为清空小鸡腹内后放入糯米、大枣，煮四个小时之后用砂锅再加入红参、花生碎、枸杞等煮十分钟至十五分钟，开锅后再加入葱花即可。被举报人的“红参药鸡汤”中的红参是从红伟参中堂采购的，是由总公司辉佐国际餐饮管理（北京）有限公司统一进货，然后再送到各个店里。之前调查的时候，被举报人说“红参”是用鲜人参（3-5年人工种植）在店里加红糖蒸制的，并且当时还提交了“红参药鸡汤”中“红参”加工过程、说明，当时的制作过程说明是虚假的，是当时的厨师长说的，厨师长已经离职了，联系不到了。2018年8月6日，原朝阳区食药局对被举报人进行现场检查并制作了现场检查笔录，笔录记载，在冰箱内见到有已经清洗后的童子鸡，未见其他原料。2018年8月14日，被举报人提交了《红参鸡汤的制作方法》，记载：材料为童子鸡、红参（人工种植5年以下）、大枣、大蒜、糯米、红糖；制作流程为将鸡清洗干净，鸡腹中放入糯米、大枣、大蒜，放入锅中添加净化水，炖制180分钟。再将炖好的鸡和鸡汤加红糖、红参（人工种植5年以下）放入砂锅中炖制十分钟即可。

原朝阳区食药局分别于2018年8月23日、2018年8月31日、2018年9月30日及2018年10月29日向和平区市监局发送协助调查函，并收到了复函，在复函中，和平区市监局称红伟参中堂于2016年11月14日、2017年1月3日、2017年2月7日、2018年3月12日、2018年7月18日多次向辉佐国际餐饮管理（北京）有限公司、辉佐国际餐饮管理（北京）有限公司王府井店及北京唐缘餐饮有限公司销售过“边条红参”，该“边条红参”是吉林地方标准DBS22/0243.4中所定义的“红参”，属初级农产品，系按食品原料销售的，红伟参中堂销售“边条红参”在其经营许可范围内，红伟参中堂销售的“边条红参”与《中华人民共和国药典》（2015年版一部，国家药典委员会编，中国医药科技出版社，以下称《药典》）中的“红参”的区别在于在《药典》中5年以上的“红参”为药品，5年以下为食品。

2018年10月12日，原朝阳区食药局经批准延长办案期限30个工作日。2018年12月6日，原朝阳区食药局以目前证据尚不足以证明被举报人存在在“红参药鸡汤”中添加中药材（红参）的违法行为，原告举报违法事实不成立为由，经批准作出撤案决定。同日，原朝阳区食药局作出260041号《答复》，并于2018年12月17日寄送原告。

原告不服，于2018年12月19日向市市监局邮寄行政复议申请及相关材料，市市监局于2018年12月21日收到原告的行政复议申请材料。2018年12月24日，市市监局向原朝阳区食药局邮寄《行政复议答复通知书》。原朝阳区食药局于2019年1月4日提交行政复议答复书以及相关的证据、依据材料。2019年2月18日，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，市市监局决定延长审理期限30日。同日，市市监局作出《行政复议延期通知书》并寄送原告及原朝阳区食药局。市市监局于2019年3月18日作出968号《复议决定书》，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持原朝阳区食药局作出的撤案决定，并分别寄送原告及原朝阳区食药局。

本院认为，本案中，被告在260041号《答复》中告知原告，目前证据尚不足以证明被举报人存在在“红参药鸡汤”中添加中药材“红参”的违法行为，决定予以撤案，属于对原告所举报食品违法行为不存在的告知，原告作为购买者不服提起诉讼，与被诉撤案处理决定具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。朝阳区市监局、市市监局关于原告与被诉撤案处理决定不具有利害关系，原告的起诉应予驳回的主张，本院不予支持。

依据《食品安全法》第六条第二款和《食品药品投诉举报管理办法》第七条的规定，原朝阳区食药局作为本行政区域内的食品药品监督管理部门对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理以及对食品安全进行监管的职责。按照《行政复议法》第十二条第一款的规定，市市监局具有受理原告针对原朝阳区食药局作出的撤案决定提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。

《药典》中关于药材“红参”的规定如下：本品为五加科植物人参PanaxginsengC.A.Mey.的栽培品经蒸制后的干燥根和根茎。秋季采挖，洗净，蒸制后，干燥。吉林地方标准DBS22/0241规定，本标准适用于人工种植5年及5年以下、用于加工食品的食品原料用人参。3.1规定，食品原料用人参为人工种植5年及5年以下、五加科植物人参属的根及根茎；3.2规定，鲜园参为从土壤中采挖出来，未经加工的食品原料用人参；3.4规定，红参为以鲜园参为原料，经刷洗、蒸制、干燥制成的食品原料用人参。《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告》（原卫生部公告2012年第17号）规定，现批准人参（人工种植）为新资源食品。其中附件人参（人工种植）基本信息如下：来源为5年及5年以下人工种植的人参；种属为五加科、人参属；使用部位为根及根茎。本案中，被告经调查询问，调取了被举报人提供的红伟参中堂的供货单、被举报人关于“红参药鸡汤”制作方法的说明，并多次向供货商红伟参中堂所在地食品药品监督管理部门和平区市监局发送协助调查函且收到复函后，认定原告所举报的“红参”为红伟参中堂供应的“边条红参”，属于吉林地方标准DBS22/0243.4中的“红参”，为5年及5年以下用于加工食品的食品原料用人参，属于《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告》（原卫生部公告2012年第17号）规定所批准的新资源食品，不属于《药典》中中药材“红参”，进而认定目前证据不足以证明被举报人存在在“红参药鸡汤”中添加中药材“红参”的违法行为，决定予以撤案，已经充分履行了调查处理和监管职责，本院不持异议。

《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条规定，自立案至作出行政处罚决定总时限为60个工作日。针对行政处罚各环节，有法律、法规、规章及规范性文件规定的，严格遵守规定时限，法律、法规、规章及规范性文件没有规定的，根据实际情况自行确定时限，总时限不得超过60个工作日。对于需要检验、检测、检疫或者鉴定的案件，检验、检测检疫或者鉴定时间不计入行政处罚总时限。检验、检测、检疫的起始时间以承办案件的食品药品监督管理部门填写的送检单上的日期开始计算；检验、检测、检疫部门应当在报告书出具之日起5日内将报告书送达承办案件的监管部门。终结时间为监管部门收到检验、检测、检疫报告书的日期。鉴定的起始时间以承办案件的监管部门签发的委托鉴定书、请示、协查函等文书上的落款日期当日开始计算；鉴定的承接部门应当在鉴定结论（批复、协查复函）签发之日起5日内送达监管部门。终结时间以承办案件的监管部门最晚收到的答复文件的日期为准。对于案情重大、复杂的，或者需要听证的，或者需要履行层级监督程序的，以及确有原因在规定时限内无法做出行政处罚决定的案件，报请监管部门分管负责人批准后，处罚总时限可延长30个工作日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，可报请局长办公会批准，延长90个工作日。本案中，原朝阳区食药局依法履行了立案、调查、协查、延期、告知等法定程序。本案中，原朝阳区食药局依法履行了立案、调查、协查、延期、告知等法定程序。

市市监局在收到原告的行政复议申请后，依法履行了法定程序，在法定期限内作出复议决定并进行送达，其复议程序合法，结论正确。

原告诉请撤销原朝阳区食药局的撤案处理决定和市市监局作出的968号《复议决定书》，责令朝阳区市监局对被举报人作出行政处罚，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：

驳回原告周悟权的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告周悟权负担（已交纳）。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。

审判长　　韩继先

人民陪审员　　郝建丰

人民陪审员　　齐　岩

二Ｏ一九年七月十七日

法官助理　　刘会霞

书记员　　商雨晴

值班编辑：初相钰、谢智洁

审核：薛政

策划、设计：黄琳娜