新发展格局下拉动我国居民消费需求的税收政策分析
作者：
刘生旺（山西财经大学财政与公共经济学院）
陈 鑫（山西财经大学财政与公共经济学院）
党的十九届五中全会提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。目前，国际环境日趋错综复杂，通过拉动内需特别是拉动居民消费需求促进经济增长，有利于化解外部冲击和外需下降对我国经济带来的负面影响，保证我国经济运行通畅和社会大局稳定。2023年7月中共中央政治局召开会议强调：“要积极扩大国内需求，发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。”贯彻落实党中央的会议精神，税收政策应对新形势下拉动居民消费需求发挥积极的促进作用。
近年来，学术界从不同视角研究了拉动居民消费的税收政策问题。第一，基于居民消费升级视角的税收政策研究。樊轶侠（2018）认为我国居民消费结构、品质和渠道均已发生变化，税收政策须顺应这种形势促进我国居民消费升级。李香菊 等（2020）分析了新冠疫情对我国居民消费升级的影响，提出应加强税收对居民消费的激励作用。第二，基于构建新发展格局扩大内需视角的税收政策研究。杨志勇（2020）提出新冠疫情背景下，要更加重视构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，更加重视消费的重要作用，并提出了拉动居民消费的税收政策建议。计金标 等（2020）结合我国新发展格局要求和我国面临的不确定、不稳定的外部环境，分析了居民消费健康发展的重要性和当前居民消费呈现出的特点，提出了提振国内居民消费的税收政策建议。刘乐峥 等（2021）则从经济增长方式的转变要求、政策的有效性方面强调了新发展格局背景下税收拉动消费的必要性。刘华 等（2023）从新发展格局和扩大内需战略目标出发，分析了税收制约居民消费潜力的主要表现，提出了提高居民消费潜力的税收政策建议。邵娇 等（2023）从经济社会数字化转型背景出发，分析了数字经济对居民消费格局的积极和消极影响，提出了数字经济背景下拉动居民消费需求的税收政策建议。可以看出，近年来的研究大多基于当时的客观经济形势，提出了拉动居民消费的税收政策建议。2023年以来，“在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门更好统筹国内国际两个大局，更好统筹疫情防控和经济社会发展，更好统筹发展和安全，国民经济持续恢复、总体回升向好，高质量发展扎实推进，产业升级厚积薄发，粮食能源安全得到有效保障，社会大局保持稳定，为实现全年经济社会发展目标打下了良好基础”，但“当前经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足”。基于当前经济形势的新情况，本文首先分析了税收影响居民消费的作用机制，其次分析我国居民消费呈现的新变化以及相关的税收政策，再次分析与居民消费相关税收政策存在的问题，最后提出拉动居民消费需求的税收政策建议。
二、税收影响居民消费需求的作用机制
居民消费的前提之一是居民拥有一定的可支配收入，即居民具有消费的能力。税收通过调节居民的可支配收入，可以对居民的消费能力乃至消费产生作用。居民消费的另一个前提是商品或服务的供给。不同商品或服务的不同税收政策，可以影响不同商品或服务的价格，最终影响居民消费需求。因此，拉动居民消费需求主要从以下两方面发挥作用。
第一，税收通过改变居民的可支配收入进而拉动消费需求。一方面，个人所得税的减税政策可以增加居民的可支配收入，从而提高居民的消费能力，有利于拉动消费。另一方面，由于低收入群体的边际消费倾向大于高收入群体，所以，个人所得税超额累进税率会对不同收入群体的可支配收入予以调节，从而拉动需求。
第二，税收通过对生产者行为的影响，进而影响产品供给量、供给结构或供给的价格，最终影响居民消费需求。比如，下调对所有商品或服务征收的增值税税率，会降低相关商品或服务的价格，从而减轻消费者负担，有利于拉动居民消费。又如，对于特殊商品征收的不同税率的消费税，会对不同商品的价格产生影响，从而引导消费者的消费。再如，对于某特殊商品由征收消费税变为不征收消费税，会对这一特殊商品的价格产生影响，从而影响消费需求。
（一）我国居民消费现状
2022年，我国居民消费总额为36.15万亿元，与2021年的35.64万亿元相比，增加了0.51万亿元，增长了1.43%；与疫情前2019年的31.82万亿元相比，增加了4.33万亿元，增长了13.61%。2022年，我国居民消费总额占当年GDP的比重为29.87%，与2021年的31.01%相比，下降了1.14个百分点；与疫情前2019年的32.26%相比，下降了2.39个百分点。可以看出：就居民消费总额而言，2022年不论与上年相比还是与疫情前相比，都在增长；就居民消费总额占GDP的比重而言，2022年不论与上年相比还是与疫情前相比，都在下降。
为了更清晰地反映近年来我国居民的消费情况，我们针对疫情3年间（2020—2022年）和疫情前3年（2017—2019年）的8个分项人均消费支出平均实际增长率进行比较（见表1，略）。2020—2022年，居民人均食品烟酒消费的年平均实际增长率为5.37%，与2017—2019年的3.50%相比，提高了1.87个百分点；居民人均衣着消费支出的年平均实际增长率为-0.70%，与2017—2019年的1.40%相比，下降了2.10个百分点；居民人均居住消费支出的年平均实际增长率为3.44%，与2017—2019年的8.30%相比，下降了4.86个百分点；居民人均生活用品及服务消费支出的年平均实际增长率为2.17%，与2017—2019年的4.90%相比，下降了2.73个百分点；居民人均交通通信消费支出的年平均实际增长率为2.20%，与2017—2019年的4.80%相比，下降了2.60个百分点；居民人均教育文化娱乐消费支出的年平均实际增长率为-0.53%，与2017—2019年的7.30%相比，下降了7.83个百分点；居民人均医疗保健消费支出的年平均实际增长率为2.17%，与2017—2019年的11.14%相比，下降了8.97个百分点；居民人均其他用品及服务消费支出的年平均实际增长率为3.54%，与2017—2019年的6.64%相比，下降了3.10个百分点。可以看出，2020—2022年与2017—2019年相比，人均消费支出平均实际增长率8个分项支出中的7个是下降的、1个是增长的。可见，疫情对居民食品消费支出以外的其他消费支出产生了影响。
从疫情前后的比较可以看出，疫情3年期间居民对食品消费支出以外的消费支出增长率下降。形成这一现象的主要原因之一是疫情期间居民可支配收入实际增长率的变化。2017—2019年，我国居民人均可支配收入实际增长率为7.3%、6.5%和5.8%，2020年下跌到2.1%，2021年回升到8.1%，但2022年又下降到2.9%。虽然疫情期间居民的可支配收入依然是增长的，但是却出现了增幅大幅下降和波动较大的现象。增幅下降，导致居民对于食品消费之外的支出减少；增幅波动较大，导致居民对于未来的收入预期缺乏稳定性心理，也导致居民对于食品之外的消费支出的减少。
扩大居民消费需求，从根本上而言，应稳步提升居民的可支配收入，使居民具有消费的能力以及“敢消费”的心理。我国2019年以来实施的以减税为宗旨的个人所得税改革，对于提高居民的可支配收入发挥了积极作用。此外，扩大居民消费需求，提高消费占GDP的比重，还应从提供能够满足消费者需求的商品入手。2017年以来，我国以减税为宗旨的增值税改革，对于减轻企业负担、降低商品和服务的价格，也发挥了积极作用。我国还对特殊商品征收税率不同的消费税，对于不同商品的提供发挥了调节作用，有利于调节消费需求。
（二）我国拉动居民消费需求相关的税收政策现状
1.个人所得税方面。2019年以来实施的个人所得税改革，对于提高居民的可支配收入发挥了积极作用。2019年，我国实施了综合与分类相结合的个人所得税制度，对于工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得按照6万元/年（5 000元/月）的减除标准予以扣除，同时还增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等6项专项附加扣除，2022年1月起进一步增加了婴幼儿专项附加扣除项目。基本减除费用标准由过去的3 500元/月提高到6万元/年（5 000元/月），增加了居民的个人所得税税前扣除，有利于减轻居民的个人所得税税负、增加居民个人的可支配收入。基本减除费用由过去的分项、分月核算改为目前的四项所得综合按年扣除，有利于弥补过去按月扣除时收入多的月份扣除有效、收入少的月份扣除不足的问题，有利于纳税人全年足额扣除，从而减轻居民的个人所得税税负、增加可支配收入。“6+1”项专项附加扣除，从无到有，大大增加了居民个人所得税的税前扣除，有利于减轻居民个人所得税税负、增加个人可支配收入。此外，我国还陆续出台了在上海等地试点个人养老金递延纳税优惠政策、支持居民换购住房有关个人所得税政策等。个人所得税的以上改革措施以及优惠政策，都有利于增加居民可支配收入，有助于拉动居民消费。
2.增值税方面。2017年，我国将原适用13%增值税税率的产品改为按照11%的税率征收增值税。这些产品既包括粮食等农产品、食用植物油、食用盐，以及人们日常基本生活所需的自来水、暖气、冷气、热水、煤气、石油液化气、天然气等，还包括人们日常精神生活所需的图书、报纸、杂志、音像制品、电子出版物，等等。2018年，我国继续深化增值税改革，制造业等行业的增值税税率从17%降至16%，交通运输等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。2019年进一步下调增值税税率，将制造业等行业的增值税税率从16%降至13%，将交通运输等行业及农产品等货物的增值税税率从10%降至9%。目前的增值税税率有4档，分别为13%、9%、6%和零税率。其中，与居民日常消费相关的产品中，适用9%税率的产品有：粮食等农产品、食用植物油、食用盐，自来水、暖气、冷气、热水、煤气、石油液化气、天然气等，以及图书、报纸、杂志、音像制品、电子出版物等。
3.消费税方面。我国消费税的课税对象包括烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮和焰火、成品油、小汽车、摩托车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池和涂料等在内的15个税目，不同的税目适用不同的税率，以体现消费税对不同商品的不同调节职能。比如：高档化妆品适用税率为15%；贵重首饰及珠宝玉石税目下的金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品子税目在零售环节征收，适用税率为5%；贵重首饰及珠宝玉石税目下的其他贵重首饰及珠宝玉石子税目适用税率为10%；高档手表的适用税率为20%。
（一）个人所得税以个人为课税单位，不利于拉动居民消费需求
目前的个人所得税是以个人为课税单位，设置了6万元/年（5 000元/月）的基本减除费用标准，以保障居民基本生活需要。该标准是考虑2017年城镇居民人均月消费性支出、城镇就业者人均负担人数和城镇居民消费支出年均增长率等因素综合确定的结果（黄朝晓，2022）。然而，以个人为课税单位，不利于拉动居民消费需求。
一是以个人为课税单位，没有考虑夫妻双方的收入差异，不利于保障家庭的消费支出需求，不利于拉动居民消费。以不同收入的夫妻情形为例：甲夫妻双方的收入额均超过6万元/年（5 000元/月），则甲夫妻二人均有6万元/年（5 000元/月）的基本减除费用，甲夫妻二人共有12万元/年（1万元/月）的基本减除费用；乙夫妻中的一方收入超过6万元/年（5 000元/月），另一方的收入不足每月5 000元（假设为X元），则乙夫妻二人共有每月“5 000元+X元”（每年“6万元+X元×12”）的基本减除费用。可以看出，乙夫妻的基本减除费用小于甲夫妻。但是，若是以夫妻为课税单位，可能甲乙夫妻的基本减除费用都可以达到12万元/年（1万元/月）。显然，以个人为课税单位，不利于保障家庭的消费支出需求，不利于拉动居民消费。
二是以个人为课税单位，未考虑家庭成员多少，不利于家庭可支配收入的增加，影响了居民消费需求。目前我国以个人为课税单位的个人所得税基本减除费用标准6万元/年（5 000元/月），是依据2017年的数据按照每个城镇就业者人均负担人数为1.91进行的测算（黄朝晓，2022）。一方面，随着时间的推移，人们消费水平会逐渐提高，计算基数应随之发生变化；另一方面，随着计划生育政策的调整，我国已经允许并鼓励家庭生育二孩、三孩，对于多孩家庭而言，按照每位就业者负担1.91的系数计算的基本减除费用标准，显然未考虑鼓励生育政策后的人均负担人数的变化，会出现多孩家庭的基本减除费用扣除不足的问题，从而影响了居民消费需求。
（二）对生活必需品和书籍等的增值税税率偏高，不利于拉动居民消费
目前，我国对以粮食为原料加工的速冻食品、方便面、副食品和各种熟食品等适用13%的增值税标准税率，对人们基本生活所需的粮食等农产品、食用植物油、食用盐以及人们基本生活所需的自来水、暖气等以及报刊、图书等均适用9%的增值税优惠税率。而国外有不少国家对于这些产品适用较低的增值税优惠税率或最低优惠税率，有的国家甚至适用增值税零税率或免税。比如：对于食品，法国适用5.5%的税率，葡萄牙适用6%的税率，德国适用7%的税率，英国、澳大利亚、爱尔兰、印度、加拿大等国家适用零税率；对于供水，法国适用5.5%的税率，葡萄牙适用6％的税率，德国适用7％的税率，英国适用零税率，爱尔兰给予免税；对于报刊、图书等精神产品，英国适用5%的税率，法国适用5.5%的税率，德国适用7%的税率。由此可见，我国对居民基本生活产品以及精神生活产品的增值税税率偏高，推高了居民的生存成本，一定程度上抑制了居民的消费需求。
（三）消费税不利于促进居民消费升级
随着居民生活水平的不断提高，许多曾经被认定为“奢侈品”的物品，今天可能已经成为居民的生活必需品。因此，推动消费升级，还需要对消费税征税对象进行适时调整。以消费税的“高档化妆品”税目为例。该税目在1994年开征消费税时是以“化妆品”税目名称呈现的，随着人们生活水平的提高，2016年我国取消了对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，将“化妆品”税目名称更名为“高档化妆品”，针对高档美容、修饰类化妆品、高档护肤类化妆品和成套化妆品征收，比如，生产（进口）环节销售（完税）价格（不含增值税）在10元/毫升（克）或15元/片（张）及以上的美容、修饰类化妆品和护肤类化妆品。但是，贵重首饰及珠宝玉石、高档手表等的征收标准均为2009年制定，至今未作调整，不利于促进居民消费升级，不利于拉动居民消费需求。
2022年，全国居民人均可支配收入为3.69万元，2016年为2.38万元，2009年为1.10万元。2022年全国居民人均可支配收入是2016年的1.55倍，是2009年的3.35倍。2022年，全国居民人均消费支出为2.45万元，2016年为1.71万元，2009为0.84万元。2022年全国居民人均消费支出是2016年的2.09倍，是2009年的2.98倍。随着居民收入水平和消费水平的提高，2016年我国将“化妆品”税目调整为“高档化妆品”税目，并制定了高档化妆品征税标准，有利于促进居民消费升级。为了进一步促进居民消费升级，对于2009年制定的贵重首饰及珠宝玉石和高档手表的征税标准也应随着居民收入水平和消费水平的提高而调整，以拉动居民消费需求。
（一）个人所得税以家庭为课税单位，基本减除
费用标准充分体现家庭抚养子女人数的不同拉动居民消费需求的个人所得税制度，应从以下两方面予以完善。
一方面，将以个人为课税单位改为以家庭为课税单位，以体现以家庭为单位的支出需求。仍以前文的夫妻双方为例，若以家庭为单位确定每个家庭每月的基本生活费用扣除标准为1万元，则乙夫妻每月的基本减除费用由之前的“5 000+X”元可以增加到1万元，增加了“5 000-X”元，乙家庭的可支配收入增加，有利于拉动消费需求。假如夫妻双方只有一人有收入，那么，以家庭为课税单位的基本减除费用依然可以为1万元/月（12万元/年）。
另一方面，基本减除费用标准应充分体现每个家庭抚养子女人数的不同。例如美国联邦个人所得制规定一对夫妇可以根据子女个数要求家庭总体的基本减除费用额，如有三个孩子可以申请5个人的基本减除费用额。我国目前每位就业者6万元/年（5 000元/月）的基本减除费用额，是按照大致三口之家考量的。如果以家庭为课税单位，那么平均每人每月的基本减除费用额为3 333元。而我国的计划生育政策已经由“独生子女政策”改为目前的“一对夫妻可以生育三个子女政策”。所以，在个人所得税的基本减除费用中应充分体现每个家庭抚养子女人数的不同，并且有利于促进“生育三个子女政策”。比如：一对夫妻生育第二个孩子，可以在原来基本减除费用1万元/月（12万元/年）的基础上，再增加基本减除费用4 000元/月（4.8万元/年）；一对夫妻生育第三个孩子，可以在原来基本减除费用1.4万元/月（16.8万元/年）的基础上，再增加基本减除费用5 000元/月（6万元/年）。基本减除费用考虑家庭子女人数，有利于保障每个家庭不同子女人数的不同支出需要，既是贯彻国家计划生育政策的需要，也是拉动居民消费需求的重要措施之一。
（二）降低生活必需品和书籍等的增值税税率，拉动居民消费需求
1.将以粮食为原料加工的速冻食品、方便面、副食品和各种熟食品等的增值税税率由目前的13%降低为6%。有道是“民以食为天”。正因为如此，疫情期间的居民消费支出中食品等的支出成为唯一正增长的支出项目。虽然以粮食为原料加工的速冻食品、方便面、副食品和各种熟食品等属于经过加工生产制造而成的产品，但是这些产品属于人们的生活必需品，对其适用优惠税率是多数国家的普遍做法。对其适用优惠税率，有助于减轻低收入者承担的增值税税负，使其将有限的收入用于支付其他生活必需品的消费支出，从而有助于扩大消费需求。
2.将粮食等农产品、食用植物油、食用盐以及人们日常基本生活所需的自来水、暖气等以及人们精神生活所需的报刊、图书等适用的9%增值税税率降低为6%。不论粮食等农产品、食用植物油、食用盐，还是自来水、暖气等，都是人们日常生活所需的物质方面的必需品。此外，报刊、图书等是人们日常生活所需的精神“食粮”。物质食粮、精神“食粮”都是人们日常生活所需。借鉴国外普遍做法，建议将其增值税税率调整为6%的最低优惠税率。通过降低基本生活必需品的增值税税率，可以进一步保障居民的基本生活需要，推动居民消费升级。
（三）调整消费税政策，推动居民消费升级
就高档化妆品消费税税目而言，应逐步提高对高档美容、修饰类化妆品、高档护肤类化妆品和成套化妆品的起征标准。鉴于2022年全国居民人均可支配收入是2016年的1.55倍、2022年全国居民人均消费支出是2016年的2.09倍，未来对高档化妆品的起征标准调整应参考以上两个指标变化。比如，以上述两个参考指标中的较少者作为依据，起征标准应调整为现行标准的1.55倍。
就贵重首饰及珠宝玉石消费税税目而言，我国未设置起征点，即对所有的贵重首饰及珠宝玉石征收消费税。然而，随着居民收入及消费水平的提高，其中的部分首饰和珠宝玉石已经从之前的奢侈品演变为人们的生活必要装饰品，对其征收消费税已不符合对奢侈品征税的初衷。因此，正如当年将“化妆品”税目改为“高档化妆品”税目的同时设置了起征标准，建议对目前以体现“高档”特征的税目“贵重首饰及珠宝玉石”税目设置起征标准。“贵重首饰及珠宝玉石”与“高档手表”同属奢侈类产品，因此，可以借鉴高档手表征收初期的起征标准的设置，将起征标准设置为1万元。同时，调整相关税率。比如，将“贵重首饰及珠宝玉石”税目下在零售环节征收的“金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品”子税目的适用税率调整为10%；将“贵重首饰及珠宝玉石”税目下的“其他贵重首饰及珠宝玉石”子税目适用税率调整为20%，与高档手表的消费税税率一致。
就高档手表消费税税目而言，目前1万元的征收标准于2009年制定。而2022年，全国居民人均可支配收入是2009年的3.35倍，全国居民人均消费支出是2009年的2.98倍。对高档手表消费税的征收标准应随着居民人均可支配收入的提高以及居民人均消费支出水平的变化进行调整。即使以两个指标中的较少者为依据，对高档手表消费税的征收标准应调整为现行标准的2.98倍。
通过上述消费税政策的调整，一方面，有助于减轻企业生产经营的税收成本，促进其产品提升；另一方面，有助于减轻消费者承担的税负，推动居民消费升级，拉动居民消费需求。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第9期。）
欢迎按以下格式引用：
刘生旺，陈鑫.新发展格局下拉动我国居民消费需求的税收政策分析[J].税务研究，2023（9）：37-43.
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