个人所得税在推动高质量发展促进共同富裕中的作用与完善——基于济南市居民收入和个人所得税情况的调查
作者：
国家税务总局济南市税务局调研组
充分认识个人所得税在推动高质量发展促进共同富裕中所发挥的重要作用，持续优化个人所得税相关制度机制，有助于实现中国税收法治的现代化，有助于推动实现全体人民共同富裕的中国式现代化。国家税务总局济南市税务局紧密结合主题教育工作，就个人所得税有关问题开展专题调研，依托济南市个人所得税相关数据，分析个人所得税在推动高质量发展促进共同富裕中的效应，以及当前个人所得税在推动高质量发展促进共同富裕中存在的问题，并提出相应的意见建议，以期为完善个人所得税制度机制提供有益启示。
（一）个人所得税在推动高质量发展中的作用
1.提升创新和地区竞争力。经济高质量发展离不开科技创新和人才支撑，个人所得税优惠政策在其中担当有为。济南市税务局积极落实一系列个人所得税优惠政策以吸引人才、支持创业、促进科技成果转化，包括：对科技人员因对完成、转化职务科技成果作出重要贡献获得股份、出资比例的，暂不征收个人所得税；对随军家属创业免征个人所得税；对自主择业的军队转业干部免征个人所得税；对高校毕业生从事个体经营的，3年内按每户每年14 400元为限额依次扣减当年实际应缴纳的增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税；等等。其中，仅落实促进科技成果转化税收优惠一项，2022年税收减免额比2021年增长99.1%。上述个人所得税税收优惠对于激活消费潜力、吸引凝聚人才，进而影响地区创新发展发挥了重要作用。
2.增强中小企业市场活力。作为共同富裕“扩中”“提低”实现橄榄型分配结构的一部分，个体工商户和个人独资企业既可以通过自身生产经营带动经济发展，又可以通过招收工人实现促进就业、保障民生。济南市税务局对个体工商户和个人独资企业在就业、创业等方面落实个人所得税优惠政策，包括：扩大个人所得税的税率级距，降低个体经济的实际平均个人所得税税负率；对个体工商户经营所得年应纳税所得额不超过100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收个人所得税；等等。仅年应纳税所得额不超过100万元减半征收一项，2022年税收减免额比2021年增长36.1%。上述政策有效激发了个人灵活创业的热情，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业，激发市场活力。2022年，济南市市场主体数量增至149.8万户，全年新增城镇就业17.4万人。
（二）个人所得税在促进共同富裕中的作用
1.个人所得税的再分配效应。个人所得税遵循量能负担原则，采取多档累进税率，通过对不同收入群体课征差异化的税收，可以缩小不同收入群体之间的可支配收入差距，实现税收纵向公平。KP指数是衡量税制累进性的重要指标。若KP＞1，则税制是累进的；若KP＜1，则税制是累退的。根据济南市经济发展与税收的相关季度数据计算可得，2020年和2021年济南市的个人所得税KP指数分别为1.41和1.49，意味着济南市个人所得税制度具有累进性，有效税率会随收入的上升而提高，有利于缩小居民收入分配差距，体现了“调整税率级距，扩大低税率所得的范围，缩小中间档适用范围”的个人所得税改革成效，同时兼顾了减税与公平。
进一步分析居民收入组成与结构。居民收入来源于各种途径，包括工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入等。通过表1（略）可以发现，济南市居民收入主要以工资性收入为主，经营净收入、财产净收入和转移净收入为辅。就增长速度而言，各类收入的年均增长率按照由高到低的顺序排列，分别为转移净收入7.18%、财产净收入6.58%、工资性收入6.12%、经营净收入5.18%。考虑到转移净收入的特殊性质，需要重视工资性收入的差距并关注财产净收入快速增长而导致的收入差距，在制定个人所得税政策时，相应地加强对这两类收入的调控力度。
2.费用扣除政策的效应。
（1）基本费用扣除政策调整的效应。全面落实基本费用扣除标准由3 500元/月调高到6万元/年（5 000元/月）的个人所得税政策后，中低收入者充分享受到个人所得税改革政策红利。2016—2018年基本费用扣除标准为3 500元/月，随着居民收入水平的提升，2018年对《个人所得税法》进行修订后，基本费用扣除标准调整为5 000元/月。基本费用扣除标准的提高，不仅带来济南市个人所得税基本费用扣除总额的大幅上升，还有效降低了绝大部分中低收入者的纳税负担，对改善居民的整体收入状况有着积极影响。
（2）专项附加扣除及其结构。个人所得税专项附加扣除制度是为贯彻个人所得税的公平性和合理性而设计的，通过对子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人和3岁以下婴幼儿照护等七项支出进行专项附加扣除，解决了一直备受关注的部分民生问题，减轻了纳税人的税收负担，增加了居民的实际收入，体现了我国更加注重社会公平和对纳税人权利的保护。济南市税务局严格落实个人所得税专项附加扣除政策，并取得显著成果。从专项附加扣除结构看，占比存在差异，赡养老人扣除份额最大，在2019—2022年的占比均值为39.73%；其次是子女教育扣除，占比均值为29.73%；再次是住房贷款利息扣除，占比均值为20.41%：住房租金、继续教育和大病医疗的扣除占比较低，分别为8.18%、1.72%和0.23%。
2019年，修订后的个人所得税制度全面实施，指导思想之一就是降低中低收入者税负，表现特征是“照顾低收入人群，拓宽中等收入人群，调节高收入人群”。随着税率结构的调整优化，济南市收入水平较低人群的减税效用更强；同时，新税率体系达到预期的调节收入分配差距效果，对实现收入分配公平、保持经济社会的相对稳定具有重要意义。
3.一次性奖金优惠政策的效应。根据个人所得税有关政策规定，居民个人取得符合规定的全年一次性奖金，可不并入当年综合所得，以全年一次性奖金收入除以12个月得到的数额，根据按月换算后的综合所得税率表，确定适用税率和速算扣除数，单独计算纳税。这是一项优惠的计税方式，有利于缓解以工资、薪金为主要收入来源的纳税人的税收负担，让老百姓有更多可支配收入，也可为促消费、稳增长提供助力。
4.捐赠扣除政策的效应。捐赠是一种出于利他的自愿行为，被称为“第三次分配”。第三次分配由社会主导，是对前两次分配的补充，具有明显的无偿性、公益性与自愿性。个人所得税实行慈善捐赠税前扣除的税收优惠，一方面，能够降低个人捐赠成本，提高个人捐赠热情，激励个人帮助低收入群体；另一方面，可以在道德和自愿性的基础上，合理调节过高收入，有助于促进共同富裕。伴随我国经济实力持续增长、居民收入水平不断提高、国民素质显著提升，个人所得税促进公益性捐赠的作用愈加重要。现行政策规定：个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，在计算个人所得税应纳税所得额时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；对规定的公益慈善事业捐赠还可全额税前扣除。2022年济南市个人所得税捐赠扣除金额比2021年增长51.7%，其中绝大部分是对中国红十字会、中国社会福利基金会、中国残疾人福利基金会等慈善组织的捐赠，在扶老、救孤、恤病、助残、扶贫、济困、优抚等方面发挥了积极作用，有助于增进民生福祉，促进共同富裕。
二、当前个人所得税在推动高质量发展促进共同富裕中存在的问题
（一）个人所得税总体问题分析
1.个人所得税收入规模小，难以赋能再分配。当前个人所得税收入规模小，不利于再分配作用的发挥。不同税制结构对调节居民收入分配产生的效果存在明显差异。具体而言，以个人所得税为代表的直接税具有累进特征，更有助于调节居民收入，实现公平分配。2019—2022年济南市个人所得税收入的规模和占比持续提升，但当前以间接税为主体的结构仍未发生根本性变化，对居民收入分配的调节职能未能充分体现。个人所得税收入占比仍有进一步提升空间。
2.实际平均税率偏低，弱化税收调节收入分配职能。与发达国家相比，我国个人所得税的累进性较高，但平均税率偏低。税收的纵向公平取决于平均税率与税制累进性。当前个人所得税具有累进性，但平均税率并不高，容易弱化税收调节收入分配的职能。未来需要在提高征管水平的基础上，适当提高个人所得税的平均税率、增加个人所得税在税收收入中所占的比重，促进实现纵向公平。
3.结构上以工资、薪金所得为主，税收调节范围偏窄。在个人所得税的设计中，工资、薪金所得个人所得税收入是个人所得税收入的重要来源。但现行工资、薪金所得个人所得税本身的收入调节能力十分有限。除此之外，单方面调整工资、薪金所得个人所得税的扣除标准并不具备重大的现实意义，在缩小税基、降低总体税率的同时，无法起到合理调节收入差距的作用，也无法有效改善我国居民的收入分配格局。
（二）个人所得税具体政策问题分析
1.个体工商户的税制设计不清晰，税收征管难度大。在税制设计上，劳务报酬与经营所得的界定不够清晰，核定征收的低税负率容易形成事实上的征管漏洞。在收入越高的情况下，核定征收的经营所得与劳务报酬所得、稿酬所得等综合所得之间税负率差距越大，可能会引起高收入者通过改变收入性质避税问题，造成税收收入损失，且不利于社会公平。在税收征管过程中也存在较大难度：一是个体工商户数量庞大，纳税户数难以掌握，容易形成征管盲区；二是个体工商户的纳税金额低，税源零星分散，相对企业税收而言，耗费人力物力多，单位税收收入耗费成本高，征管效益差；三是个体工商户大多数没有设置健全的经营账簿，账务较为混乱，税收征管难度增大。
2.自然人结构差异大，扣除项目待优化。个人所得税专项附加扣除是体现国家政策温度的重要方式，但综合各方面因素，各专项附加扣除的标准和范围很难做到因人而异、因区域而异。主要原因是：一是自然人个体差异大，收入水平、负担水平等不尽相同，同时，我国地域辽阔，各地消费水平也有一定差距；二是信息共享程度尚不能有效满足税收征管的需要。
3.慈善捐赠体系尚未成熟，捐赠激励效果不显著。慈善捐赠是助力第三次分配、推进共同富裕的重要手段。当前慈善捐赠相关的税收政策有待完善。一是慈善捐赠的税收优惠力度弱。个人捐赠额没有超过纳税人申报应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除，对于超出30%的部分则不能享受税收优惠。二是税收优惠门槛限制较多。个人只有通过符合条件的机构及经民政部门批准成立的其他非营利公益性组织捐赠才能在个人所得税税前全额扣除。三是捐赠者获得感不强。现行捐赠扣除是抵减应纳税所得额，这对缺乏专业税收知识的纳税人而言，无法直观感知捐赠带来的优惠，激励慈善捐赠行为的作用发挥不够。
（三）个人所得税税收征管问题分析
1.涉税信息获取困难，税收协同治理碎片化。税务部门在涉税信息采集及利用方面，存在一定的困难。一是对于获取涉税信息的法律保障不完善。当前的《税收征管法》只在原则层面规定了税务机关应当获得纳税人的相关涉税信息，没有明确规定若企业、单位或者自然人没有依法提供相关涉税信息所应承担何种法律责任以及惩罚的方式。二是涉税信息来源分散。税务机关获取的信息途径包括市场监管、住建、房产登记、海关、社会保障、金融、公安等部门，来源分散、内容不全面，部门内部、部门之间信息共享不畅等问题仍然存在，税收协同治理碎片化，难以满足税收征管的要求。三是信息不对称导致征管乏力。部分高收入群体的收入来源广、隐匿性强、税法遵从度低，涉税信息分散、流动性强，加大了税收征管难度。
2.税收征管工作繁重，队伍梯队建设有待优化。个人所得税汇算清缴工作的社会影响面大、涉税信息复杂、扣除项目众多，税收征管任务重、难度大。相较于企业较为完备的财务制度和相对成熟的企业所得税征管经验，自然人纳税更需要完备、专业的报税指导。当前亟须强化征管组织保障，充实个人所得税征管队伍，以匹配繁重的征缴任务。
（一）完善个人所得税的总体原则
1.准确理解和认识共同富裕目标，坚持效率和公平并重。准确理解和认识共同富裕，对于个人所得税政策制定和设计具有重要意义。共同富裕包含经济发展和公平分配两个层面，是高质量发展基础上的全民富裕。当前不同地区在劳动力、资本、技术等生产要素上还有差异，导致经济社会发展速度不一，人们的收入水平和收入结构也不一致。完善个人所得税应贯彻以人为本，坚持效率与公平并重，鼓励先富带后富，最终实现共同富裕。
2.构筑促进高质量发展的财税政策体系，助力实现共同富裕。财政政策和税收政策是促进共同富裕的重要抓手，需要统筹好二者的调节重心和发力点，使之协调配合。其中：财政政策的主要功能是“提低”，通过转移性支付的方式，提高低收入群体的收入水平；税收政策的主要功能是“控高”，如个人所得税实行超额累进税率，通过加强对高收入群体的课税力度，缩小各阶层之间的收入差距。财税政策“提低”“控高”并举，更有助于实现共同富裕。
3.客观认识个人所得税调节作用，构建以公平为导向的税制体系。个人所得税制度的改革不能局限于其本身，国家应把个人所得税放在税制体系及国家再分配重要手段的地位去谋划，克服其在分配和调控中的不足。应以个人所得税制度改革为契机，以促进三种分配方式协调配套的基础性制度安排为抓手，使个人所得税制度与流转税、财产税等制度及其他相关政策形成调节收入和财产分配、缩小收入差距和推动共同富裕的合力。具体而言，在收入取得环节，发挥个人所得税缩小收入差距的作用。要加强对高收入的规范和调节，在依法保护合法收入的同时，防止两极分化、消除分配不公，为后续缩小消费和财产差距奠定基础。在消费支出环节，发挥消费税引导合理消费的作用，加强对奢侈消费和服务的课税力度。在财富积累环节，发挥房地产税等的平衡财产持有作用，调控财产差距。在社会公益环节，借助减免税优惠等措施，激励社会、企业、个人的慈善捐赠。
4.注重税收政策的统一性，防止人员流动性提高背景下的恶性税收竞争。随着户籍制度的改革以及教育、医疗等基本公共服务均等化进程的加快，我国人员流动性进一步加大，税收政策统一的必要性越来越高。但各地为了吸引高端人才，出台了一系列个人所得税优惠政策，此类优惠政策往往是面向高学历、高收入的群体，不利于税收政策的统一，甚至进一步弱化了欠发达地区的吸引力，并形成了一定程度的恶性税收竞争。应在逐步统一个人所得税优惠政策的基础上，建立税收与人才流动相配合的政策体系，为形成全国统一的人才大市场创造条件。
（二）完善个人所得税的具体税收政策
1.完善创新税收优惠政策，提高创新能力。通过个人所得税优惠政策，鼓励技术创新，提升人力资本价值。例如，可适当放宽科技奖励的级别，调整免税标准，使税收优惠政策惠及更多的科研人员，激励科技创新。
2.坚持个体工商户轻税原则，激发市场活力。个体经济普遍经营规模小、技术水平不高、管理水平较低，在激烈的市场竞争中生存和发展较为困难。同时，个体工商户数量庞大，税源零星分散，征管效益差，对其应秉持轻税原则，可考虑适当提高个体工商户的征税标准或推行免税、零税率，一方面缓解征管压力、提高征管效率，另一方面，助力个体工商户发展、激发市场活力。
3.设置差异化扣除标准，增强居民获得感。专项附加扣除是新一轮个人所得税改革的重要内容，实现了对居民生命周期的全覆盖。未来个人所得税改革，要完善扣除内容，细化扣除标准。通过设置差异化扣除标准，让纳税人享受减税红利，有助于增强居民的获得感。
4.提高税前扣除力度，强化捐赠税收激励。为了更好地发挥个人所得税政策对第三次分配的激励作用，可以从多方面优化慈善捐赠的个人所得税优惠政策。一是持续加大税前扣除的优惠力度，建议适当上调个人捐赠税前扣除比例，并允许捐赠人在2年内或3年内进行跨期结转。二是尝试将直接捐赠归入税收优惠范畴，允许进行税前全额扣除，提高捐赠者的积极性。三是建立慈善捐赠信息共享平台，将具有公益性捐赠税前扣除资格的机构纳入平台信息库，同时，推广电子票据，方便捐赠人取得捐赠证明进行税前扣除，也便于国家机关对公益组织收入和开具票据的核查与监管。
（三）完善个人所得税的服务与征管
1.加强信用制度体系建设，创建良好的税收秩序。健全守信激励和失信惩戒制度，建立健全纳税缴费信用评价制度。构建以“信用＋风险”为核心的监督管理机制，将自然人纳税信用评价融入国家信用体系建设中。以风险管理为手段，建立个人所得税风险管理机制和个人所得税专项风险指标模型库，按照个人纳税风险对纳税信用加以评判。
2.充分利用大数据技术，加强对重点人群的监管。为提高税收征管效率，应以税收风险为导向，精准实施税收监管。随着大数据时代的来临，税务部门应充分利用平台与技术优势，获取纳税人全方位的涉税信息，并开展风险分析筛查，排查涉税风险点，提高纳税人的遵从度和税务部门的征管效率。
3.贯彻落实税收保障条例，推进税收协同共治。《山东省税收保障条例》是《关于进一步深化税收征管改革意见》印发以来全国首个税收保障地方性法规，提出了“建立健全税收保障工作机制”的要求，同时提出“税收保障工作坚持政府领导、财税主管、部门合作、社会协同、公众参与的原则”，为税收协同共治提出了明确的思路。税收征管工作应以税务为主要负责部门，联合住建、公安、社会保障、金融监管等相关职能部门参与，打造规模大、价值高、颗粒度细的税收大数据，借助政府之力拓宽税收共治的广度，加大税收共治的力度。
4.加强人才培育工作，充实税收征管队伍。为适应税制结构优化改革和自然人税收的专业化征管，需要打造一支专业化的征管人才队伍。一方面，要加强税务干部的理论学习，开展实战演练，提升业务能力。另一方面，要匹配相当数量的税务人员，并组建专业的税源监控团队，明确征收、监管、稽查各环节的责任与要求，切实提高税收征管质效。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第10期。）
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国家税务总局济南市税务局调研组.个人所得税在推动高质量发展促进共同富裕中的作用与完善：基于济南市居民收入和个人所得税情况的调查[J].税务研究，2023（10）：30-35.
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