高瑞东 顾皓阳：拆解拜登政府2024财年预算案：剑指印太

拜登政府2024财年预算案，全面加大对华竞争力度，重点聚焦印太地区

拜登政府2024财年预算总支出继续提升。2023年3月9日，美国总统拜登公布美国政府2024财年预算案，预算总支出规模接近6.9万亿美元，相较2023财年预算总支出（约5.8万亿美元），以及美国政府预计的2023财年总支出（约6.4万亿美元），均有明显提升。其中，美国国防部2024财年的国防预算总额高达8420亿美元，在2023财年国防预算总额基础上进一步提升了3.2%。

在2024财年预算案开篇的总统预算要点陈述（budget message）中，美国总统拜登就已明确指出，该预算案围绕应对全球挑战、维护美国国家安全、重塑美国全球领导力等目标，提出了多项致力于在全球范围内战胜（out-compete）中国的关键投资。这一表述与2023财年预算要点陈述中，“我们正从有利地位出发（from a position of strength），与中国展开竞争”的表述相比，态度更加务实，目标也更为明确。

美国加大对华竞争力度这一趋势，从2024财年预算案直接涉华项目的几个边际变化中，亦可见一斑。具体来看，拜登政府2024财年预算案中的直接涉华项目，主要集中在美国国防部和美国国务院预算部分，核心关注点在于印太地区。围绕印太地区，2024财年预算案不仅致力于继续加强印太地区对华军事威慑，也积极布局旨在抗衡中国在印太地区影响力的各类经济和金融援助项目，体现出当前美国对华竞争软硬兼施、系统推进的特征。

美国国防部方面，对华军事威慑力度进一步加强。2024财年预算案申请91亿美元预算，用于“太平洋威慑倡议”（Pacific Deterrence Initiative，PDI），预算申请总额相较于2023财年预算案中，为“太平洋威慑倡议”申请的61亿美元有明显提升，一定程度上体现出美国继续加强印太地区对华军事威慑的倾向。在2023年美国国会最终通过的财年预算中，批准向“太平洋威慑倡议”拨款115亿美元，大幅超出预算申请额（2022财年预算中也如此），这也意味着2024财年的“太平洋威慑倡议”预算总额仍有提升空间。

主要目标：“太平洋威慑倡议”于2020年由美国国防部首次提出，在《2021年国防授权法》中得到美国国会通过，成为美国在印太地区对华综合威慑的重要组成部分。该倡议的主要内容是，通过加强美军在印太地区的军事部署和后勤保障，结合与盟友的军事合作和安全援助，增强美国在印太地区的军事实力，并加强对华威慑。2024财年预算案相关内容也指出，本次申请的资金将用于维持和增强对华威慑，以应对来自中国的挑战（pacing challenge），重点在于增强美军在印太区域的威慑能力，并展现对该地区的长期承诺。

美国国务院方面，最重要的边际变化在原有项目基础上，新推出“战胜中国倡议”（Outcompete China Initiative），本次涉华项目具体包括：

● 总额为4亿美元的抗击中国影响力基金（申请总额与2023年持平）。

● 将总额超过23亿美元的可自由支配资金（2023财年预算中申请总额为18亿美元），授予美国国务院和美国国际开发署（USAID），包括用于东盟的9000万美元和用于推进印太经济框架（IPEF）的5000万美元。

● 新推出强制性支出提案——“战胜中国倡议”，具体内容包括：

▶申请20亿美元用于对印太地区国家的关键基础设施援助。

▶申请20亿美元用于增强印太地区国家的经济竞争力和供应链弹性。

▶申请20亿美元用于推进美国国际开发金融公司的股权融资计划。

▶申请71亿美元，用于在未来二十年内，在《自由联合条约》框架下，向马绍尔群岛、密克罗尼西亚和帕劳提供经济援助和邮政服务。

主要目标：3月23日，美国国务卿布林肯在出席美国众议院外交事务委员会听证会时表示，2024财年预算案有助于加强美国在竞争中战胜中国的努力。拜登总统坚定致力于推进自由开放的印太地区，因此2024财年预算案将在2023财年基础上，将用于印太地区的预算提升18%。该预算包含在竞争中战胜中国的全新投资项目，以加强美国在印太地区的影响力，并确保美国及其盟友在海上安全、清洁能源等领域，能够向印太地区国家提出比中国更具吸引力的替代方案。

此外，本次美国国务院预算中，在《自由联合条约》框架下，对部分太平洋岛国的经济援助，也旨在继续获得相关区域的军事、情报、电信和太空探索设施的基地使用权，延续对华围堵态势。

国家安全焦虑催化下，美国对华战略愈发清晰，脚步也明显加快

总结而言，2024财年预算案涉华部分相较此前，呈现出态度更强硬、目标更明确、方式更多样等显著特征。我们认为这一边际变化反映出，在日益增长和泛化的美国国家安全焦虑催化下，美国近期不断完善对华战略竞争框架（如《美国印太战略》、《2022年美国国家安全战略》），并持续加快相关项目的落地进度。（详见我们2023年3月21日发布的报告《众议院近期涉华议案：缘由、意图、影响——<大国博弈>系列第三十八篇》）

美国白宫在评述2024年预算案时，即引用了《2022年美国国家安全战略》中的相关表述，称“中国是唯一一个既有重塑国际秩序的意图，也有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来实现这一目标的竞争对手。”从《2022年美国国家安全战略》涉及中国和印太地区的内容中，亦可推断出当前美国对华竞争的重点领域和潜在动向。

根据《2022年美国国家安全战略》，美国将从三条主要路径出发，为实现“维护自由、开放、繁荣和安全的国际秩序”这一主要目标而努力。一是投资于美国实力和影响力的根本来源和相关工具；二是建立尽可能强大的国家联盟，以加强美国的集体影响力，塑造全球战略环境，解决共同挑战；三是加强军事力量建设，加快军事现代化进程。由此可见，2024财年预算案中美国国防部和国务院预算涉华部分，均与美国国家安全战略规划高度一致，其力度和范围的边际提升，则反映出美国加快落实各项对华战略规划。

军事方面， 2024财年预算案中“太平洋威慑倡议”的进一步加强，表明美国国家安全战略中的一体化威慑（Integrated Deterrence）计划正在持续落地。一体化威慑的主要内容包括：整合陆海空军等军事领域和经济、技术等非军事领域；整合全球各区域行动；整合全冲突频谱；整合美国政府在外交、情报和经济等领域资源；整合盟友和伙伴力量，加强互操作性和外交、经济等领域协调。

国际事务方面，《2022年美国国家安全战略》延续对印太地区的高度重视，一系列政策也正围绕这一中心不断展开。

一方面，《2022年美国国家安全战略》将印太地区定义为中国未来发展和中美战略竞争的核心区域。相关内容包括“中国有在印太地区建立更大的势力范围，并成为世界领先大国的雄心壮志”，“印太地区为世界经济增长提供了大部分动力，并将成为21世纪地缘政治的中心。作为一个印太大国，美国在建立开放、互联、繁荣、安全和有弹性的印太地区上有着切身利益”。

另一方面，继续加强与印太地区盟友与伙伴合作，重点聚焦军事、经济和基础设施等领域。在提及与中国的竞争时，《2022年美国国家安全战略》提出，要“保证与盟友和伙伴网络相协调，以共同的目标和动机行事”。具体而言，美国将“支持盟友和伙伴不受外部压力、向盟友和伙伴提供高标准和规模化的投资、发展援助和市场、继续投资于一支可靠的军队”。

在印太地区段落中，《2022年美国国家安全战略》提出，要“深化与五个区域条约盟友（包括澳大利亚、日本、韩国、菲律宾和泰国）合作”，并“特别关注东南亚和太平洋岛国”。此外，美国还将围绕印太战略三大支柱QUAD、AUKUS和印太经济框架（IPEF），加强印太区域内部以及与欧洲等区域盟友的跨区域合作，并继续加速上述联盟的现代化。

与之对应，2024财年美国国务院预算相关内容，也意在落实美国印太地区战略目标。在可自由支配资金部分，明确将加强与东盟合作，继续推进印太经济框架；在强制性支出提案部分（即“战胜中国倡议”），围绕经济、金融、基础设施、供应链等领域，全方面加强对印太地区援助，以对冲我国在印太地区的经济影响力。同时，力图拉拢盟友在军事、科技等领域开启新一轮对华围堵。

近期美国在印太地区动作频频，我国应如何应对？

在2024财年预算案之外，近期美国在印太地区动作频频。具体内容上，延续《2022年美国国家安全战略》、《美国印太战略》等战略规划中的重点思路，在加强军事威慑、深化盟友合作、加大援助力度等方面，全面加速对华遏制。

军事方面，一方面通过加强军事部署，搅动地区安全局势，借此聚拢盟友伙伴，并获取更多预算支持；另一方面通过深化军事合作，缩小盟国与美国之间的军事技术差距，加强与盟友的合作效率。

● 2月2日，菲律宾与美国发布联合声明，将加速实施菲美两国于2014年签署的《加强防务合作协议》（EDCA），菲方同意向美军再开放4个军事基地的使用权限。美方在声明中表示，新增基地的使用将促进一系列安全问题上的合作，包括对菲律宾的自然灾害和气候灾害以及“其他共同挑战”做出更快速的反应。美国国防部长奥斯汀强调，美军并非永久驻扎，而是意在通过轮换驻扎增加培训机会，以改善美菲两军之间的互操作性。

● 3月14日，美国总统拜登、英国首相苏纳克以及澳大利亚总理阿尔巴尼斯在美国圣迭戈海军基地宣布三国核潜艇合作计划。美国将向澳大利亚出售3艘“弗吉尼亚”级核动力潜艇，交易预计将在本世纪30年代初完成。三国还计划以美国和英国的技术为基础，合作研制一种新型核潜艇，计划预计在2055年完成，耗资2450亿美元。

● 3月23日和3月24日，美国“米利厄斯”号导弹驱逐舰未经我国政府批准，两度非法闯入中国西沙领海，破坏南海地区和平稳定。美国海军第七舰队司令部对此发表声明称，‘米利厄斯’号导弹驱逐舰在南海附近捍卫航行权利和自由，行为符合国际法。美国将继续捍卫所有人享有的海上权利和自由。国际社会任何成员都不应受到恐吓，或被迫放弃其权利和自由。

盟友合作方面，以国家安全问题为抓手施压日韩，促成两国暂时性和解。以此为基础，强化美日韩三国在印太地区的同盟关系，在军事、经济、科技等领域完善针对中国的联合遏制。

● 3月1日，韩国总统尹锡悦在“三一运动”104周年纪念仪式上发表讲话称，如今日本已从过去的军国主义的侵略者，转变为与韩国共享普世价值、在经济安全及全球问题上携手合作的伙伴。面对全球复合型危机和严重的朝核威胁等安全危机，韩美日三国合作比以往任何时候都要重要。

● 3月6日，韩国政府正式宣布，拟由韩方设立一个公共赔偿基金，从韩国私人领域筹措资金，代为向被日本殖民者强征为劳工的韩国受害者支付赔偿。日本外务大臣林芳正对此表示，日方认为韩方宣布的方案，是促进日韩关系恢复健康的举措。美国国务卿布林肯也对此表示赞赏，并再次强调美日韩三边关系对美国印太战略的重要性。

● 3月16日，韩国总统尹锡悦访问日本，并与日本首相岸田文雄举行会谈。岸田文雄表示，开启日韩关系新篇章的机会已经到来，日韩两国领导人将恢复定期互访机制，日韩双方还将加强安全领域合作。尹锡悦表示，日本是韩国必须在安全、经济和全球问题上合作的伙伴，双方将保持密切沟通。会谈期间，日本还正式宣布将解除对韩国半导体材料的出口限制。

经济援助方面，在相关预算支出受到多方掣肘的背景下，美国政府意图通过充分发挥现有投资的杠杆效应，撬动更大规模的私营部门投资，同时加强与盟友和伙伴间的政策协调，对我国在印太地区投资进行多渠道对冲。

● 3月20日，日本首相岸田文雄在访问印度期间，于智库“印度世界事务委员会”发表演讲，公布了以实现“自由开放的印太”为目标的新行动计划。该计划提出，到2030年，日本政府和民间将总计投入超过750亿美元，用于支持印太地区发展中国家的基础设施建设，以促进印太地区经济、工业、防灾等领域的发展。岸田文雄还表示，印太地区应该是重视自由、法治的地区，绝不能出现以武力或威压改变现状的情况。

● 3月22日，美国国务卿布林肯在出席美国参议院外交关系委员会听证会时表示，虽然与中国向“一带一路”沿线国家提供的巨额贷款相比，美国国务院所要求的20亿美元基础设施建设资金相形见绌。但是，许多国家仍然欢迎来自美国的投资，且美国仍能够通过更有效地促进私营部门投资，以及加强与盟友和合作伙伴的协调加以应对。

尽管美国近期再度加快印太地区遏华脚步，但这并不意味着印太地区各国将就此倒向美国。在地区安全、经贸合作等议题上，我国仍有能力把握战略主动权。

一是，除日本、澳大利亚等美国坚定盟友外，更多印太地区国家的安全诉求是避免受到大国竞争波及，被卷入直接交火中，同时也避免在中美之间选边站队。例如，韩国发布的《印太战略》中，将我国定位为“主要合作国家”，较美国与日本类似文件中将我国定义为“战略竞争对手”，措辞明显更加温和。泰国国防部发言人Kongcheep Tantravanich中将也曾表示，随着中国加快扩大在印太地区的影响力，美国对印太地区的关注度也明显提升，但泰国必须保持中立地位，不会被任何一方所“操纵”。

二是，与美国各类“口惠而实不至”的经济合作和援助计划相比，我国深度参与的RCEP、“一带一路”等区域合作协定正逐步落地生效，助力我国继续以开放合作应对封锁打压。2022年全年，我国对“一带一路”沿线国家进出口总额增长19.4%，占我国外贸总值32.9%，较上年提升3.2个百分点；对RCEP其他成员国进出口总额增长7.5%。2022年全年，我国企业在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资1410.5亿元人民币，较上年增长7.7%（按美元计同比增长3.3%），新签合同额8718.4亿元人民币，较上年增长0.8%。

中美关系变化超预期，全球地缘政治风险超预期。