共建共享：易地扶贫搬迁社区社会保障治理路径

摘 要：社会保障社区化是中国共产党增进民生福祉、提高人民生活品质最直接的方式。基于社会保障社区化治理的内涵和维度，探究社会保障社区化治理的最终目标是助力社区居民实现发展型社会保障。以当前易地扶贫搬迁社区居民生存和发展风险为切入点，以提升其社会保障建设能力、最终实现发展型社会保障为突破口，分析其关于社会保障建设的现实需求，即实施生存兜底、提高收入水平和建立共有精神家园分别是其社会保障建设的首要需求、必然需求和重要需求。基于此，从党带群体、动态监测、多方增收和铸牢中华民族共同体意识四方面探究易地扶贫搬迁社区社会保障治理的共建共享路径。

关键词：易地扶贫搬迁社区；社会保障社区化；治理；共建共享

作者：刘 利 吴燕豪 中南民族大学

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的头号工程和标志性工程，为集中安置的老百姓在家门口提供完善的社会保障服务是让他们“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的重要抓手，也是中国共产党增进民生福祉、提高人民生活品质最直接的方式。“十三五”期间，我国易地扶贫搬迁贫困人口960多万人，大多属于“贫中贫”人口,生存和发展风险并存。如何在易地扶贫搬迁社区（以下简称“移民社区”）实施有效的社会保障治理，帮助他们在生存中求发展，实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，是政府的重点关切和学界的研究热点。当前相关研究主要聚焦在以下三个方面：一是移民搬迁政策研究^[1-3]，二是移民群众社会融入研究^[4-7]，三是社区养老和医疗服务研究^[8-10]。综合而言，上述研究主要聚焦政府和社会各界组织在社区的社会保障供给服务，较少强化社区居民在社会保障建设的主观能动性。习近平总书记在党的二十大报告中强调：要坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人们对美好生活的向往^[11]。笔者基于社会保障社区化治理内涵、维度和目标，立足移民社区居民的社会保障建设的现实需求，探究在党建引领下，来自社区和社会的多元相关主体在社会保障社区化治理的共建共享路径，为助力移民社区居民提升社会保障建设能力、实现社会保障建设目标提供借鉴。

一、社会保障社区化治理内涵、治理维度与治理目标

1.社会保障社区化治理内涵。社区是社会治理的基本单元，是国家服务民生的“桥头堡”。社会保障社区化治理既是我国基层治理的重要内容，也是我国社会保障体系建设的重要方面。社会保障社区化，即在基层党组织领导下，依据国家相关政策，在社区建立养老、医疗等各种基础服务设施和配套功能，为社区居民提供国家社会保障基础经办以及关于生存和发展方面的福利性服务。另一方面，治理是调节利益竞争者的规则体系，而非仅仅依靠政府权威，其本质是政府与多个相关主体互动管理某项事务的过程，最终实现治理成果共享^[12]。在我国，各项治理工作越来越强调多个相关主体的协同作用，尤其是老百姓的能动参与作用。习近平总书记强调：要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，要履行好党和政府的责任，鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与，发挥群众主体作用，调动群众积极性、主动性、创造性^[13]。综上，社会保障社区化治理是在党建引领之下，以解决社区居民在生存和发展上的急难愁盼问题为导向，充分实现各相关主体在社区中的社会保障建设功能，进而提升社区居民自身的社会保障建设能力。

2.社会保障社区化治理维度。生存和发展是公民的基本社会权力。从社会功能而言，生存型社会保障和发展型社会保障能够分别化解公民的生存和发展风险，体现了社会保障的阶段性。但由于不同家庭面临的人生风险不同，当下社会保障社区化治理同时呈现生存型社会保障治理和发展型社会保障治理设两个维度，其中后者是前者的高阶维度，前者是后者的基础，是治理的第一要务。

生存型社会保障是“社会安全兜底网”，即充分发挥社会保障的政治和社会职能，以公民的“生存权”为核心，以社会保险、货币和实物等形式为主要方式的社会保障，比如公民的基本养老医疗保险、货币和实物形式的社会救济以及工伤保险、失业保险等，其功能是为了保障目标群体当前和今后基本生存的物质需要。生存型社会保障主要有三个特征：一是供给者主要是政府和相关社会组织；二是供给方式主要是货币和物质；三是供给对象大多是社会弱势群体，比如老人、小孩、失业者、工伤者、失能和半失能人群等。在社区，生存型社会保障治理主要表现在低保等困难家庭的排查与帮扶、社会保险的基本经办服务、基层医疗卫生机构建设、公益性工作岗位的提供等。

发展型社会保障是“社会安全夯实网”，即充分发挥社会保障的经济和文化职能，以公民的发展权和发展能力为核心，以就业和人力资本提升为主要方式的社会保障^[14]，比如公民的就业创业引导、培训、以及健康、教育、儿童福利和精神上的关切等，其功能是为了保障目标群体更高层次的物质需要和精神需求。与生存型社会保障对应，发展型社会保障也有三个主要特征：一是供给对象不仅有政府和相关社会组织，也有被供给对象本身，即居民为不仅是社会保障的受益人群，也是社会保障的建设者；二是供给方式不仅包括有形的货币和物质，还包括无形的精神；三是供给对象面向社会所有群体，而非仅仅社会重点关注人群。在社区，发展型社会保障治理主要表现在：充分调动居民的主人翁责任意识，利用社区提供的就业、健康、教育等公共服务，引导居民主动参与个人的社会保障建设，比如高水平就业指导、健康维护、人际交往等，以此充分挖掘居民的生产和生活潜力，进而提升他们的社会保障能力。

3.社会保障社区化治理目标。相较于生存型社会保障，发展型社会保障是居民主人翁责任感和个人能力上升到一定程度的社会保障，是居民社会保障建设能力强的体现，也是社会保障社区化治理的最终目标。从个人的参与度而言，生存型社会保障具有被动性和静态性，目标人群只能依照相关政策去领取固定的货币和物资，对国家的福利依赖较多；而发展型社会保障具有主动性和动态性，目标人群可以通过个人能力的提升去享受更高的保障待遇，能力越强，保障力度越大，越能更好地共享社会发展成果。当前我国主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在全面推进中国式现代化进程中，人们对美好生活的向往已经不仅仅满足于基本生存要求，更注重个人发展。因此，充分挖掘社区居民的生存和发展潜力，提升社区居民的社会保障建设能力，助其实现发展型社会保障，以更加增进人民福祉，提高人民生活品质则成为社会保障社区化治理的目标取向。由于社区资源禀赋、居民的生存和发展现状各有不同，不同社区居民关于社会保障建设的需求会不同，因此实现发展型社会保障目标的治理路径也会有所差异。

二、移民社区居民的社会保障建设需求

移民社区居民从生态脆弱和环境恶劣等不适合人类发展的地区迁移到城镇，虽然能方便地享受先进的养老、医疗等社会保障服务，但依旧面临诸多新的生存和发展风险，比如生计风险、社会融入风险、市场风险和心理依赖风险等^[15]，这些风险对移民社区的社会保障治理提出了新的挑战。易地扶贫搬迁集中安置一般有两种形式：一是乡村社区集中安置，二是城镇化社区集中安置。笔者主要关注第二类安置，这类安置不仅人数众多，而且后续安置难度较大。因此，了解移民社区居民的社会保障建设需求，从而有针对性地帮助他们在生存中求发展，引导他们主动参与个人的社会保障建设，完成从生存型社会保障到发展型社会保障的顺利衔接，最终实现发展型社会保障，是移民社区社会保障治理的重要一环，也是需要解决的紧迫问题。

1.实施生存兜底是移民社区居民社会保障建设的首要需求。生存风险是移民社区居民面临的首要风险，是提升其社会保障建设能力的首要障碍。与成熟社区不同，移民社区一般是新建小区，投入使用时间不长，且居民大都来自深山、荒漠化或地方病多发的各个乡村，处于刚刚脱贫状态，因此呈现两大特征：一是居民城镇及时融入能力不强。易地扶贫搬迁作为一项综合性扶贫措施，从长远看，是破解“一方水土养不起一方人”，实现贫困群众跨越式发展的根本途径，但在短期看，由于改变了贫困人口生存的自然、经济和社会空间，其生计资本也在减少和萎缩^[16]，大部分居民不仅无法马上融入城镇，反而“悬浮”于新旧生活环境之中，很容易被边缘化。二是困难户数量较多。以贵州省威宁彝族回族苗族自治县朝阳新城社区为例，该社区是精准扶贫期间的典型移民社区，2018年建成投入使用，共有4414户22825人口，全部是移民搬迁户，其中原有建档立卡户3439户，占总户数的77.9%，脱贫户3300户，占总户数的74.8%，而上述家庭又是三类重点人群，包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户的高发人群。截至到2022年11月，该社区有监测户18户81人，低保覆盖1299户5588人，占总户数的近三成。可见，为稳住搬迁居民，政府和社会各界还需要在一定时期内对上述困难人群继续实施生存兜底，帮助他们尽快融入新的生活，保障他们当下和将来的基本生存需要，为其主动参与社会保障建设奠定基础。

2.提高收入水平是移民社区居民社会保障建设的必然需求。发展风险是移民社区居民面临的重要风险，是提升其社会保障建设能力的必然障碍。“挪穷窝、拔穷根”是搬迁居民对美好生活的向往，但当前收入不高却是制约他们达成美好心愿的现实困境。搬迁前，他们采用传统分散的农业生产方式，生产力不发达，生产关系十分简单；搬迁后，他们被集中安置在城镇社区，需要出去工作获得收入才能购买生活资料，生产关系也变得复杂。搬迁居民生产力和生产关系的突变，是在国家扶持下主动斩断代际贫困的改变，是以迁出地推力为主的迁移^[17]带来的突变，不是居民个体发展能力达到一定水平主动无缝对接更好生活的改变。因此大部分搬迁居民对新环境“无所适从”，被动依赖国家兜底，即使有些搬迁居民能够找到新的就业机会，也只能从事技术含量不高的体力工作，薪资待遇不高，无法进一步发展。阿马蒂亚·森认为，人的可行能力是人可能实现的、各种可能的功能性活动组合，可行能力贫困是导致人们贫困的终极原因，收入低下只是贫困的一种表现，而经济条件和社会机会则是提升可行能力的工具^[18]。可见，通过“外力”给他们提供新的发展机会，比如实施就业技能培训、提供就业岗位和创业机会等，能够充分挖掘搬迁居民的生产潜力和生产水平，有利于他们获得更多的收入，从而改善经济条件，提升社会保障建设能力，实现从生存型社会保障到发展型社会保障的顺利衔接。

3.建设共有精神家园是移民社区居民社会保障建设的重要需求。精神贫乏是移民社区居民生存风险和发展风险的精神表现，是提升其社会保障建设能力的思想障碍。在移民社区中，居民们可以享受非常齐全的医疗、养老等社会保障硬件基础设施，但精神生活贫乏却阻碍他们对新生活新环境的更快融入和可持续发展。精神贫乏的起因主要来自三个方面：一是主动发展动力不足。在精准扶贫期间，大部分搬迁居民得到了国家的兜底福利，生活质量在转瞬之间获得了巨大提升；而在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接期间，他们虽然仍在享受“四不摘”政策，但相关福利政策会逐渐回退，后续生活需要他们靠双手去创造，而部分居民依旧存在“等靠要”思想，指望国家各种福利政策，缺乏奋斗的志气和行动。二是邻里之间交流不充分。移民社区属于典型的“候鸟型社区”，空心化严重，外出务工人员比例较高，留守的几乎是老弱病残等一些无劳动力或弱劳动力人群，社会交往能力有限。由于离开了熟悉的生活环境，很多邻居一下子变成“半熟人”甚至是“陌生人”，彼此之间很难找到共同话题，无法进行进一步交流，导致留守居民虽有大量的空闲时间，但很容易被切割于周围环境，缺乏安全感。三是市民意识有待转变。虽然搬迁居民从农村来到城镇定居，但很多居民的思想意识却还没有转变成市民意识，导致生活行为与新环境不相适应。以云南鲁甸卯家湾移民安置区为例，该安置区是全国跨县搬迁建档立卡贫困人口最多的易迁安置区，分为六个社区，共12846户52169人，居民分别来自鲁甸县和周边巧家、彝良、永善、盐津5县，包括彝族、苗族、回族、汉族等多个民族。在新的生活环境中，部分居民仍然固守搬迁前的生活方式，他们习以为常的娱乐在新的社区里可能是一种扰民行为，影响社区文明建设。可见，引导居民建立共有精神家园，让社区居民获得精神共鸣，促进建立团结友爱、遵守规范的市民意识是让居民更快融入城镇生活、提升社会保障建设能力、实现从生存型社会保障到发展型社会保障治理的重要需求。

三、共建共享是移民社区社会保障治理的路径

社会保障社区化是重要的民生稳定器。移民社区困难群体较多，社会保障需求复杂且社区工作人员有限，只有通过共建共享路径，发动多方相关主体共同参与移民社区社会保障治理，尤其充分调动社区居民社会保障建设的能动性和积极性，以提升他们的社会保障建设能力，才能完成从生存型社会保障到发展型社会保障的顺利衔接，继而助力移民社区居民实现发展型社会保障。在共建共享过程中，共建是共享的前提和基础，共享是共建的动力和目标。具体而言，主要包括下述四个方面。

1.党带群体：共建共享之组织基础。

党带群体是移民社区社会保障治理实现共建共享的组织基础。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征。在党的坚强领导下，我们完成了人类历史上的搬迁壮举，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键时期，依旧离不开党建引领，实现移民社区居民从依赖国家低保的生存型社会保障，顺利过渡到个人负担的生存型社会保障，到奔向富裕的发展型社会保障。具体而言，党是中国共产党在社区建立的基层党组织，包括上级相关部门在社区派驻的第一书记和工作队，群体主要指社区进行社会保障治理的三个相关主体：一是以党群服务中心为窗口的基层社会保障经办和协调机构，主要履行政府在社会保障社区化治理的行政管理功能。在上级人社局、民政局、卫健局、医保局、退役军人事务局等部门的指导下，在上级工会妇联残联的牵头下，上述机构主要解决社区居民社会保险资料初审、缴费、就业、救济等关于社会保障行政事务经办和救济等工作。二是社区居民自治组织，主要履行居民在社会保障社区化治理的自治功能。依托社区居民委员会会议、居民会议和居民代表会议等议事决策平台和居民亲自选举的“自管委”治理平台，在社区内建立自我管理、自我服务、自我教育的居民自治体系，充分发挥居民的优秀代表，包括群众党员、楼栋长、志愿者和退役军人等人的先锋模范带头作用，积极协助社区实施各项社会保障工作，包括防返贫动态监测、社区就业培训、养老医疗帮扶和救济以及集体经济的发展等。三是企业和社会公益组织，主要履行社会资本在社会保障社区化治理的帮扶功能。在提供就业的外来企业、提供娱乐和健康维护的各类社会组织帮扶下^［19］，社区社会保障治理的物质条件和精神条件能够得到有效补充和升级，为提升居民的社会保障建设能力奠定基础。综上，党带群体的过程是在基层党组织带领下，来自政府、社区和社会的各个群体在社会保障社区化治理中履行不同功能的过程。其中，政府、企业和社会公益组织为社区居民提供各类社会保障的行政管理服务和物质精神帮扶服务，而社区居民则在上述群体的支持和鼓励下，通过自治方式不断提升个人的社会保障建设能力，完成从生存型社会保障到发展型社会保障的顺利衔接，最终实现发展型社会保障。

2.动态监测：共建共享之前提条件。防返贫动态监测是移民社区社会保障治理实现共建共享的前提条件。移民社区居民情况复杂，脱贫不稳定户较多，生存型兜底任务重。实施防返贫动态监测，可以精准获取每户居民的生存和发展的及时信息，以便有效落实各类社会保障政策，让居民最大限度享受国家救助和帮扶，从而逐渐提升其社会保障建设能力。在高效精准落实防返贫动态监测任务上，第三章第一节提到的贵州朝阳新城社区防返贫动态监测手段非常具有示范效应：该社区正式管理人员仅32人，包括9名“两委”班子成员、20名社区居民选举的自管委成员、3名街道办事处和县移民局下派的驻点干部，监测任务十分繁重。在此情况下，该社区依托贵州省政法委“一中心一张网十联户”的基层治理机制，形成“党小组+网格员+联户长”的基层治理“铁三角”，通过“七彩服务法”进行居民生存和发展现状的精准识别和分类监测，即红色，代表零就业家庭、无劳动力无社会保障家庭，做到“一月清零”；橙色，代表留守儿童及困境儿童家庭无人照顾家庭，做到“一周一访”帮助解决困难；黄色，代表留守儿童、孤寡老人、无劳动力家庭，做到“双周一访”了解动态；绿色，代表正常在安置点生活家庭，做到“每月一访”掌握情况；青色，代表有传染病人家庭，有较严重慢性病人家庭，有大病病人家庭，实施“医疗救助”帮扶；蓝色，代表有长期酗酒、长期闹访人员家庭，实施“教育引导” 管理；紫色，代表整户外出务工家庭，做到“通讯联系”掌握情况。可见通过“七彩服务”进行有序归类，并进行针对性服务，能大大提高防返贫动态监测效率，不仅能够精准识别社区所有家庭的生存和发展现状，而且还能合理分配社区管理人员的精力和体力，在第一时间迅速把各户的及时情况反馈到相关部门，及时提供相应的社会保障服务，满足居民的生存和发展需要，助其提升社会保障建设能力。

3.多方增收：共建共享之稳定基石。多方增收是移民社区社会保障治理实现共建共享的稳定基石。获得稳定的高收入，是从生存型社会保障到发展型社会保障顺利衔接的基本要求。稳定的高收入主要来自于两个方面：一是高水平就业，即凭一技之长外出打工或在县城打工；二是创收，除个人创业之外，盘活集体经济是社区所有居民获得收入的可靠来源，不仅每年有分红，还能解决一部分就业。因此，在党带群体下，采取多方渠道促进社区居民增收，是帮助居民提升社会保障建设能力的重要任务。首先，提升居民就业能动性。基于精准防返贫动态监测结果，通过宣传、培训和提供岗位，引导社区居民摒弃等靠要思想，建立自力更生的觉悟，激发他们就业的积极性和自信心。其次，提升就业水平。结合居民就业需求和就业能力进行分类提升：对于低技术劳动力，通过培训向高级技术工人转型，实现有组织地县外输送和县内消化；对闲置的低龄老年劳动力和困难群体，实现再就业引导，大力提供公益性岗位，挖掘潜在生产能力。再次，大力支持创业。通过政策优惠，吸引社区能人和本土大学生等高端人才积极创业，以点带面，提供就业。最后，大力创新发展集体经济。集体经济是使老百姓获得更多财产性收入和就业的重要机会。笔者通过走访部分西部移民社区，发现一部分集体经济基础十分薄弱，居民原有的农田土地以及宅基地利用率很低，抛荒现象严重；同时也有一些集体经济在社区党组织引导下，通过市场化手段得到了创新发展，使老百姓获得了真正实惠。以广西德保德福社区集体经济，即广西德保德福投资有限责任公司为例，在社区党委的引导下，该公司接管了社区的物业管理工作，发动搬迁居民选择合适的物业管理方式，通过定岗、定薪、定人、定费等“四定模式”，不仅解决了部分居民就业问题，让所有居民获得了集体经济分红，还创出了物业管理服务品牌，被其他小区纷纷聘请，使集体经济实现了良性的市场化循环。

4.铸牢中华民族共同体意识：共建共享之精神支撑。铸牢中华民族共同体意识是移民社区社会保障治理实现共建共享的精神支撑。中华民族共同体意识是让移民社区居民形成人心凝聚、团结奋进的强大精神纽带，是丰富居民精神生活，促进其从生存型到发展型社会保障顺利衔接的精神保障。移民社区几乎是多民族聚集区，无论哪一个民族，都是中华民族中的重要组成部分，骨子里都浸润着中华民族的优秀文化。在移民社区建立共享的精神家园，就是要在社区铸牢中华民族共体意识，让各民族居民在中华民族优秀文化中找到彼此的精神共鸣，为社会保障建设提供精神动力和支撑。首先，实施爱党爱国教育。通过群众喜闻乐见的形式进行“四史教育”，包括社区的宣传栏、集体大会、个别交流等，广泛宣传党和群众的鱼水情，强化居民的爱国思想，树立“感党恩跟听党话跟党走”的觉悟。其次，强化居民的市民意识。通过宣传和培训，引导居民从村民到市民的转变，使他们明确市民的权力和义务，提升自立自强的觉悟，积极主动配合政府和社区的各项工作，尤其主动提升个人的就业能力、遵守社区文明规范等。再次，因地制宜常态化实施居民团结互助行动。在居民熟悉的传统文化、革命文化和乡规民约中挖掘中华民族团结进取、关爱弱势、尊老爱幼的优秀传统，鼓励他们建立志愿团队进行常态化对接帮扶，尤其对空巢老人、小孩、失能和半失能居民进行重点关注，在整个社区形成互帮互助的文明风尚。最后，积极引入公益组织，企事业单位等外来组织为社区居民提供健康维护、文化娱乐、教育等优质的社会保障服务，如建立公用体育设施、引入“智慧医疗进社区”、“四点半课堂”，“夕阳红活动”等项目，为老人和孩子提供稳定的健康维护和活动场所，丰富老人的生活，全方位铸牢中华民族共同体意识。

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(责任编辑 哈正利)