前沿 | 黄毓慧等：中国民航事故应如何开展独立调查？
中国民航事故应如何开展独立调查？
黄毓慧，张雪莹
华东政法大学 国际法学院
本文为“蓟门决策”精编节选版。如体验完整版，请点击文末“阅读原文”。
摘要：在民航事故调查制度中引入“恰当文化”，旨在建立“安全”与“归责”之间的适度平衡，避免民航从业者因报告“无心之失”而受到惩罚，从而形成民航人员积极报告、信息共享的“安全文化”，提升民航系统的整体安全。通过分析“恰当文化”的源起与国际民航事故调查制度引入该理念的表现，明确在《芝加哥公约》及其《附件十三》的要求下，缔约各国在“涉外”和“国内”民航事故调查制度中实施“恰当文化”的义务。在总结中国现行制度不足之处的基础上，提出在“恰当文化”语境下完善中国民航事故调查制度应排除“归责性目的”以明确航空器事故调查目的唯一性、通过调查人员的独立实现航空器事故调查程序独立，纳入“平衡测试”与航空安全信息保护的规定，并对事故调查报告能否用于归责性程序等问题予以明确。
关键词：航空器事故调查；恰当文化；系统安全；《芝加哥公约》；《附件十三》；独立调查
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引言
现实生活中，人为错误十分常见且无法完全避免。据统计，70%以上的民用航空器飞行事故是由于人为因素导致的，而出现错误的民航从业人员往往会被追究刑事、行政或者民事责任。这反映了“问责型文化”下强调责罚的理念——通过惩罚错误行为的方式威慑他人不再犯此类错误，以此提升系统的安全性。近年来出现的航空责任刑事化趋势便体现了这种文化，但这种文化却对航空安全产生了不利影响。由于航空器事故调查是仅以“查明事故原因、防止类似事故再次发生”为目的的技术性调查，其与问责性的刑事、行政与民事调查有着本质区别。若民航从业人员出于“自证其罪”的担忧，在航空器事故调查中不愿积极报告错误或分享信息，这显然不利于实现航空器事故调查的目的，也无法保障民航系统的安全。为了在追究个人责任与保障民航安全的冲突中取得适度平衡，“恰当文化”(Just Culture)开始被引入国际民航事故调查制度。
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国际民航事故调查制度引入“恰当文化”的表现
(一) 《芝加哥公约》及其《附件十三》构成国际民航事故调查制度
《芝加哥公约》是国际航空法领域最重要的国际条约之一，也是国际航空法的宪章性文件。该公约第26条对于国际航空器事故调查进行了规定: 对于一缔约国的航空器发生在另一缔约国领土内的事故，致有死亡或严重伤害或表明航空器或航行设施有重大技术缺陷时，事故所在地国家应在该国法律许可的范围内，依照国际民航组织建议的程序，着手调查事故情形。
此外，《芝加哥公约》第37条授权国际民航组织通过其理事会，根据需要随时制定并修改包括“航空器遇难和事故调查”在内的十一类事项以及其他空中航行安全、正常及效率相关事项的国际“标准与建议措施”(SARPs)。根据该公约第54条，为便利起见，国际民航组织理事会制定的标准与建议措施称为该公约的“附件”(Annex)。
基于上述公约规定，1951年4月11日，国际民航组织理事会制定了关于“航空器事故与事故征候调查”的标准与建议措施，即《芝加哥公约》的《附件十三》。该附件自通过以来已经过多次修订，其中，2016年第11版为目前最新版，包含八个章节、两个附录(Appendice)和五个附文(Attachment)，涵盖了航空器事故调查的目的、调查主体、调查内容、调查报告等内容，构成了国际民航事故调查制度的核心内容。
(二) “恰当文化”影响国际民航事故调查制度的具体体现
目前，“恰当文化”对于《附件十三》的影响主要体现在以下三方面：
一是强调航空器事故调查之独立性，即“技术性事故调查”和“归责性调查”分离。
二是保护民航人员陈述和其他敏感信息，并规范对这些信息的使用。
三是明确了“航空器事故调查中获取的信息及调查报告等能否用于归责性程序”的相关问题。
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三
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国际民航事故调查制度的国内实施义务
(一) 缔约各国应致力于实施作为公约附件的“标准与建议措施”
根据《芝加哥公约》第37条和第38条，国际民航组织通过制定国际标准与建议措施，并由缔约各国将其纳入、转化为国内法规的方式，实现国际民航规则在全球范围内的统一。
国际民航组织制定的“标准与建议措施”以技术性规范为主，涉及物理特征、形态、材料、性能、人员或程序的规格。
而“建议措施”(Recommended Practices)是与“标准”同类别的规格，但其统一适用被认为是“可取的”(Desirable)而非“必需的”。
综上所述，缔约各国应致力于在国内层面实施“标准与建议措施”，对于国内规章和措施与“标准与建议措施”不一致之处，积极向国际民航组织提交背离的通知。
(二) 《附件十三》不区分“国内”与“涉外”航空器事故调查
《附件十三》依据《芝加哥公约》第26条制定，适用于带有“涉外”因素的事故，即“一缔约国的航空器在另一缔约国的领土内发生的事故”。但《附件十三》本身在适用范围上不再强调“涉外”因素，而仅关注事故引发的后果及其影响程度。
由此可见，《附件十三》的适用不限于“涉外”性的航空器事故调查，除了适用于“一缔约国的航空器在另一缔约国的领土内发生的事故”以外，也可适用于“缔约国的航空器发生在本国领土内的事故”。
因此，对于没有提交背离的缔约各国而言，其有义务在国内实施《附件十三》的标准，将这些标准转化为国内法规，并且力求遵守《附件十三》的各项建议措施。在规定本国航空器事故调查的规则中，无论该规则是适用于“涉外”还是“国内”航空器事故调查，均应纳入《附件十三》的规定。而由于“恰当文化”已经体现在《附件十三》中，因此，缔约各国的国内民航事故调查制度中也应当引入“恰当文化”。
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中国现行民航事故调查制度中欠缺“恰当文化”
(一) 中国实施《附件十三》的现状与成就
中国是《芝加哥公约》的缔约国，自1974年恢复参加国际民航组织活动以来，已多届连任国际民航组织的一类理事国。作为民航大国，中国目前已经建立了基本的国内民航事故调查制，并在航空器事故调查方面，积极与国际标准及建议措施保持一致。
尽管中国的航空器事故调查也秉承独立原则，且对调查中涉及的敏感信息作出了相应的保护规定，但是对于“事故报告能否作为证据在归责程序中使用或采纳”的相关问题尚未制定任何规则。并且中国上述规定相比于《附件十三》的规定，仍存在一些不足之处，尚未充分体现“恰当文化”。
(二) 现行调查制度对于“调查目的唯一性”的规定不明确
中国现行关于航空器事故调查目的的规定，不足以体现“预防事故”目的的唯一性，缺少与《附件十三》类似的反面描述对归责性予以明确排除。这是由于目前中国民航事故调查制度在一定程度上仍存在强调归责的特点。《中华人民共和国安全生产法》与国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》甚至直接将事故的责任追究作为调查目标。而其他效力位阶较低的文件，则以前述规定作为上位法，因此也可能受到归责性因素的影响。
(三) 现行调查制度中的调查机构和程序独立性不足
根据《用航空器事故和飞行事故征候调查规定》(以下简称《调查规定》)，对于中国民航局和民航地区管理局负责组织的民用航空器事故和飞行事故征候调查，应由航空器事故调查组织独立进行，任何其他单位和个人不得干扰、阻碍其调查工作。但该规定却未对如何“保持独立”这一关键问题作出任何解释。
总体而言，中国的航空器事故调查机构高度行政化且缺乏独立性。尽管专门负责航空器事故调查的部门已经成立，但该部门仍未与民航局实质分离。因此，目前中国航空器事故调查仍未达到国际上对调查“独立”的要求，并且缺乏独立性也成为中国民航事故调查制度最受诟病的一点。
(四) 现行调查制度缺乏关于限制使用航空器事故调查记录的规定
《附件十三》对调查记录和有关敏感信息的保护可概括为两方面：一是限制信息的披露；二是限制对信息的使用。
从中国目前规定来看，《调查规定》要求，除非是为调查之目的，所有参与调查的人员不应对外披露调查过程中获取的民航人员的陈述记录、驾驶舱语音记录及其记录文本等敏感信息。此外，《民用航空安全管理规定》(以下简称《安管规定》)也要求信息的公开需要隐去识别性的信息。根据此项规定的语境，应属规范民航局的行为，而非民航生产经营单位。而在利用数据方面，《安管规定》仅要求民航生产经营单位不得将安全数据用于除改进航空安全以外的其他任何目的，但没有对民航局提出同样的要求。
此外，对调查记录的使用进行限制是“恰当文化”的重要体现。为了更合理地限制对调查记录的使用，《附件十三》特别引入了“平衡测试”，作为具体的衡量标准，用以决定能否将其使用于特定情形中，尤其是用于民事、刑事或行政性归责的程序。而中国尚未在法规层面规定任何类似“平衡测试”的标准。即便不采用该标准，中国也需要制定相关规定，规范与限制调查记录在归责性程序中的使用，保护民航安全相关的数据与信息。
尽管根据《安管规定》第34条规定：“安全数据和安全信息保护的条件和范围将另行规定。”此类规定将对限制航空器事故调查记录的使用以及民航安全信息及数据的保护具有重要意义。但截至2021年3月，相关规定仍未出台。
(五) 现行调查制度中缺乏最终报告证据采纳规定
《附件十三》附录2中的建议措施特别针对“航空器事故调查最终报告中的内容能否作为证据在责任认定与分摊的程序中使用”作出了规定。
中国曾有“将航空器事故调查报告作为证据用于归责性程序”的实践。2012年，河南航空公司的民用航空器在黑龙江伊春发生特别重大飞机坠毁事故(以下简称“伊春空难”)。在追究涉事机长责任的刑事诉讼程序中，事故调查组发布的调查报告就被作为证据使用。该事故报告包含基本情况、事故发生经过及应急处置情况、事故原因和性质、对事故有关责任人员及单位的处理建议以及事故防范措施建议等内容。审理案件的法院采用了其中的事实部分，作为查明该案事实的基础证据。
然而，在立法层面，中国目前尚无任何关于“最终报告的内容能否作为证据在归责性程序中使用”的相关规定，更未对“最终报告的哪些内容可以作为证据使用”这一问题作出任何说明。这无疑与《附件十三》的要求不符，也不利于指导航空器事故调查的相关实践。
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中国民航事故调查制度中
引入“恰当文化”的建议
(一) 排除归责性以明确航空器事故调查目的唯一性
引入“恰当文化”首先要求明确航空器事故调查的唯一目的是“防止事故再次发生”，并排除任何归责性因素对调查目的的影响。因此，中国有必要作出与《附件十三》一致的规定，突出航空器事故调查目的的唯一性，引入“不是为了责任的认定与分摊”这样排除归责性的反面描述。
(二) 通过调查人员的分离实现航空器事故调查程序独立
由于中国没有强制性规定要求航空器事故的调查报告必须公布，且目前公布最终报告的实践较少，因而根据公开的调查报告分析航空器事故调查程序的独立程度难度较大。就目前公布的2012年“伊春空难”的事故调查报告而言，其内容不仅包括技术性事故调查的结果，还包括有关责任人员的处理意见。
但由于中国目前的航空事故调查中心系由民航局设立，并由民航局航空安全办公室领导，因此该调查中心调查人员的组成仍受到行政机构的较大影响。尽管目前在航空器事故调查的具体开展过程中，具备资质的中立机构会介入诸如实验验证这类程序的实施，但实际的负责人仍然由调查组成员担任，聘请的专家、顾问只是参与的人员 。因此，建议通过书面规定的形式切实保证参加事故技术调查的人员的独立性，而不能仅仅依赖于选派调查人员的安排。
(三) 纳入“平衡测试”与航空安全信息保护的规定
受“恰当文化”的影响，《附件十三》规定了对调查信息的保护。中国可以根据《附件十三》第5.12项标准的要求，将民航人员在航空器事故调查中的陈述和其他与安全相关的信息纳入保护。
(四) 制定航空器事故调查最终报告作为证据采纳的相关规定
航空器事故调查的目的要求最终调查报告的使用，也必须确保“仅服务于预防事故之目的” 。关于“航空器事故调查的最终报告能否用于归责性程序”这一问题，目前中国在立法层面尚无任何相关规定。但是实践中又出现了相关主体将最终报告用于刑事诉讼程序的情形。因此，中国有必要在立法层面有所回应，制定相关的法律、部门规章或者规范性文件，明确使用最终报告的目的、限制及范围等问题。
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结语
在民航事故调查制度中引入“恰当文化”，有利于鼓励民航从业者积极报告错误、共享信息，提升整个民航系统的长期安全。这一文化已经在以《芝加哥公约》及其《附件十三》为核心的国际民航事故调查制度中有所体现，并逐渐成为国际趋势。缔约各国应致力于在国内层面实施《附件十三》的“标准与建议措施”，将“恰当文化”引入本国关于“涉外”及“国内”航空器事故调查的制度。中国民航事故调查制度积极与《附件十三》保持一致，但当前制度中仍存在许多不足，未能充分体现“恰当文化”。文章建议通过排除航空器事故调查目的归责性，明确调查目的唯一性；通过保证技术性事故调查与归责性调查的人员分离，实现调查机构与程序的独立性；通过引入“平衡测试”，完善航空安全数据及信息的保护，并加快制定航空器事故调查报告证据采纳的相关规定。在“恰当文化”语境下，完善中国民航事故调查制度，有利于实现民航事故调查制度在全球范围内的统一，保障整个国际民航系统的长期安全，促进国际民航产业健康有序发展。
来源：《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2021年第2期。
原标题：论中国民航事故调查制度的完善——在“恰当文化”的语境下
编辑：罗晓雯
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