理解京津冀协同发展？雄安新区这个视角很重要......
近日，中央正式批复雄安新区总体规划，随即河北全省雄安新区建设发展工作会议召开，这可看作雄安规划建设迈上新阶段的重要信号。雄安新区规划发展并不是以往意义上的新城建设，而是千年大计、国家大事，京津冀协同发展规划亦将通过雄安视角获得一种理解。我们今天推送这篇刊载于雄安新区设立之初的文章，虽是旧文，但不过时，如何在雄安新区这张白纸上更好作画，与您一道深入思考。
中共中央、国务院决定设立雄安新区的消息甫一公布，就受到国内外的广泛关注。连日来，各大媒体关于雄安新区的定位、规划、建设等的文章铺天盖地。雄安新区包括的三个县（雄县、安新及容城）也有大动作，立即冻结了户籍迁入和房地产交易。这一举动更增添了雄安新区的神秘感。到底应该如何看待雄安新区的设立？与京津冀一体化协同发展有什么关系？雄安新区的规划建设要注重哪些问题，处理好哪些关系？这是雄安新区建设不可回避的问题。
雄安新区设立的意义
雄安新区设立是推进京津冀一体化发展的重要举措。从2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，产业、公共服务、生态环境一体化方面取得了重要进展。这主要表现在一些非首都功能得到疏解，促进教育、医疗资源合理分布和合作共建，一些“断头路”“瓶颈路”被打通，京津冀及周边地区环境污染防治协作机制建立并在完善中。但京津冀的城市之间发展实力相差悬殊，尤其是京津冀中部城市发展实力明显偏弱，缺乏带动发展的增长极，这必然影响京津冀一体化协同发展的速度，北京非首都功能疏解也受到制约。因此，地处京津冀中部的雄县、新安及容城三县共建新区，形成新的增长极，必将对京津冀一体化发展起到促进作用。
△ 京津冀区域空间格局示意图
雄安新区建设有利于探索人口、经济聚集区发展新模式。长期以来，因为大量优质公共资源的聚集，北京人口增长快，经济开发程度高，由此导致了交通拥堵、资源短缺、环境污染等大城市病。这些问题仅靠北京自身难以解决。北京的大城市病是长期形成的，因此难以在短期内消除。雄安新区的建设，可以吸纳北京等大城市发展过程中的教训，充分根据自身的功能定位合理规划、有序发展，探索出一条智慧便捷、生态和谐、环境优美的现代人口、经济聚集区发展之路，也能为其他城市的发展提供借鉴。
雄安新区开发建设的特点明显
地理位置优越，交通便利快捷。雄安新区地处华北平原，位于京津冀中部，地势平坦，距离北京、天津都在100公里左右，三地构成一个等边三角形；距石家庄150公里，距保定30公里，与这些城市来往方便。加之处于京九铁路、京港澳高速、大广高速等交通干线上，与北京、天津、石家庄、保定可形成30—40分钟的交通圈。同时，距离正在建设的北京新机场约55公里，更提升了雄安新区的区位优势。
△ 俯瞰北京大兴国际机场
资源条件好，承载能力强。雄安新区环绕白洋淀，萍河、漕河、南拒马河等多条河流在区域内汇流，水资源比较丰富。众所周知，北方是缺水的区域，京津冀更是严重缺水，因此水资源是这一区域最珍贵的自然资源。雄安新区分布着星罗棋布的白洋淀湖泊，不仅可缓解新区发展水资源缺乏之困，而且也由于水资源的丰富而让这一区域成为“华北江南”，大大提升了景观的美度，提高了旅游资源的承载力。雄安新区还拥有丰富的地热资源、油气资源、天然气资源等，可为未来新区发展提供能源供应。
经济总量小，迫切需要形成经济增长极。雄安新区三县的经济总量小的现实形成了京津冀地区“中部塌陷”的格局。以最新的2014年数据为例，京津冀地区生产总值明显以京津唐为核心向周边逐步降低，同时，石家庄作为河北省会，在西南部形成另一个辐射力较弱的经济中心。雄县、安新与容城的地区生产总值不仅在京津冀范围内属于最低级别，而且明显低于周边相邻的所有区县。在京津冀175个县市区中，雄县、安新和容城的经济生产总值分别排在第119、149和154名，三县的产值之和不到排在首位的滨海新区的2.5%。这决定了雄安新区具有巨大空间打造成京津冀区域新的增长极，以带动保定周边低产值区县的发展，同时还可以联结京津唐与石家庄两个区域中心，形成辐射京津冀全域的经济增长带。
人口规模小，具有较大的承载空间。长期以来，京津冀地区有三个人口集聚区和两个人口低洼区，三个人口集聚区即以京津唐为中心的中北部人口聚集区、以石家庄市区和邯郸市区为中心的两个南部人口集聚区；两个人口低洼中心即以张家口及承德两市为中心的北部人口低洼区和以雄安新区为中心的人口低洼区。张家口和承德两市是京津冀的生态涵养区，人口规模小与区域发展功能相一致。但处于京津冀中部核心功能区的雄安新区，应当成为人口集聚中心。2014年，雄县、安新与容城的人口规模分别处于京津冀县市区的第94、115和157位。鉴于此，雄安新区的建设有利于缓解北京地区的人口压力。
△ 雄安新区市民服务中心夜景
人口经济效率低，经济发展潜力大。综合各区县的经济与人口情况，以人均生产总值作为效率指标，可以发现雄安新区的人口经济效率很低。2014年，天津老城区周边的各区县、北京市中心部分区县、唐山的迁西与迁安以及沧州市辖区具有最高的社会生产率，以此为中心向周边地区逐步下降；石家庄与邯郸地区虽然距京津唐较远，但人均产值整体排在中等层级；除承德与张家口部分地区最低外，还形成了一条保定—衡水—邢台东—邯郸东的“低人口经济效率走廊”。处于这条走廊北端的雄县、容城、安新三县的人均生产总值在京津冀各区县中均排位极为靠后，分别排在第123、134和166位，不足最高的滨海新区的1/10。在提高本地社会生产率的同时，雄安新区可以将发展红利向走廊西侧和南侧两段扩展，实现河北中南部地区生产率水平的整体提升，有助于北京非首都功能的疏解。
雄安新区建设要处理好八个关系
新区建设与疏解非首都功能的关系。雄安新区总的功能定位是北京非首都功能的集中承载地，即要有效地承接北京非首都功能的疏解转移。因此，雄安新区要把与北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能定位没有紧密联系的非首都功能转移过来，并成为京津冀地区新的经济增长点。这就需要梳理与首都功能没有紧密联系的产业、社会服务等具体功能，并寻找涉及这些产业及提供这些社会服务的单位。只有做好了这些工作，才能奠定雄安新区真正有效承载非首都功能的关系基础。
新区定位与产业支撑的关系。要实现新区的功能定位，必须有相应的产业做支撑。其中，疏解产业必然涉及提供这些非首都功能的具体单位。这些单位多半是处于传统中低端产业链的企业，如果把这些企业疏散到雄安新区，新区就要承接北京传统产业、中低端产业以及体制臃肿的国企。这种做法与新区要坚持的“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”相冲突。当然，在转移的过程中，我们可以实施产业升级，提质增效，但在短期内要有较大的改变也相当困难，处理不好会拖累新区发展的质量与步伐，影响新区定位的实现。
△ 雄安新区市民服务中心入驻的部分企业
人口优化与经济和谐的关系。新区的人口目标是200—250万，而对具体是什么年龄段的人口、受教育程度怎样、人口在新区如何分布等并没有明确的愿景。况且，这样的人口总量目标能否实现，也有很多未知因素。在“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求下，新区产业必须发展技术含量高、处于价值链顶端和在产业链中占据核心部位、具有高附加值及强竞争力的产业，这样的产业决定所吸纳的人口必然是高素质的。反过来，高素质的人口会推动高端产业的发展，从而实现人口与经济发展相匹配。
经济发展与生态宜居的关系。雄安新区未来发展的定位是要“建设绿色低碳、信息智能、宜居宜业，具有较强竞争力和影响力，人与自然和谐共处的现代化城市”。近几年来，京津冀地区雾霾频频出现，说明环境污染已经达到了非常严重的程度。相比较而言，雄安新区水资源丰富，环境容量比较大，但就目前来看，由于深居京津冀区域，环境生态保护的形势不容乐观。要实现“打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市”，必须处理好经济发展与生态宜居的关系。
新区规模与空间结构的关系。结构决定功能，规模影响功能强弱。雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。这是新区建设面积的目标。人口、产业、基础设施等要素如何在空间上合理布局，不仅决定着这些要素是否能够发挥应有的作用，也决定着生态环境能否得到有效保护。规模合理、空间结构优化将促进功能定位的实现。
新区与周边其他城市的关系。雄安新区是京津冀的一部分，必然与其他区域相联系。新区与北京的关系已经很明确，但与其他区域，尤其是相邻地区，如相距最近的保定市，位于其南部的石家庄市，东部的沧州市，东北部的天津市、廊坊市，西北部的张家口市等应该是什么关系？与正在建设中的滨海新区、曹妃甸新区等是什么关系？毋庸置疑，未来在京津冀地区及相邻区还会出现新的增长极。只有把这些区际关系考虑清楚，雄安新区才能顺利实现“千年大计”“国家大事”的目标。
建设速度与建设质量的关系。雄安新区担负着为破解“大城市病”、引领创新驱动发展、建设现代化宜居城市、探索人口经济集聚区发展新模式提供治本之策等多项任务。这是一项系统工程、智慧工程、创新工程，也是历史性工程，所以需要保持耐心，有计划、分步骤推动新区建设，处理好建设速度与建设质量的关系。要以新发展理念为引领，高标准、高质量组织规划编制，充分吸纳各方智慧，科学规划空间布局、功能定位，规划好、论证好再开工建设，以免留下历史遗憾，让雄安新区建设经得起历史检验。
△ 无人驾驶汽车在雄安新区市民服务中心内行驶
政府主导与市场主体的关系。由于过去中国城镇化发展主要是走政府推动的外生型道路，北京等一线城市政府布局了大量优质的教育、医疗等资源，导致了人口、经济等资源大量集聚，出现了严重的大城市病。雄安新区建设肩负着推进体制机制创新、发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用、激发市场活力的使命。应探索出一条由政府主导型城市化走向与市场为主体相结合的城市化道路，促进雄安新区能够快捷、高效、顺利地建设并实现其既定的功能定位。
原载《群言》2017年5期
原标题：从雄安新区设立看京津冀一体化协同发展
作者单位：中国人民大学社会与人口学院